農信社改革發展問題探究

□王鑄樂

（河南財經政法大學 河南 鄭州 450000）

隨著我國金融體系的不斷改革，出現了很多問題，較突出的問題就是信用社和農業銀行的脫鉤，信用社將何去何從這個問題也成為我國金融制度改革的焦點問題之一。

究其原因，我國商業銀行的發展壯大，逐步擠占了國內原有信用金融的生存空間，“增效”成為商業銀行無法回避的問題。

隨著生存空間被擠占，國有銀行不得不撤并網點，裁撤員工，退出農村市場。在當下，只有縣城之上的行政區域還有國有商業銀行，縣城之下，國有商業銀行已經是難覓其蹤，只有農信社在苦苦支撐。由此觀之，農信社未來將何去何從，關乎國有銀行是否會放棄廣大農村市場，這對農村經濟的可持續性勢必會造成很大影響。

1 農信社性質與其治理結構的悖論問題探究

1997 年《農村信用合作社管理規定》指明農村信用合作社是由社員入股組成，為社員提供金融服務且實行民主管理的合作經濟組織。也就是說，農信社具備組織上的群眾性、管理上的民主性和經營上的靈活性特性。由此來看，按照規定構建的農村信用社會被排除在商業性機構之外，應當成為準公共機構或者可以認為就是一種公共機構。

從邏輯上來看，作為公共機構，其治理結構就必須要服務于公共結構，符合其對應的特征，只有這樣才有助于實現公共機構目標，而要實現這一目標，就必須將民主管理、自愿、開放、一人一票等原則貫穿于其治理結構中[1]。

從其“三性”角度來看，民主性是最體現農信社公共屬性的特征。推理可得，想要實現農信社體制的健全，首先必須擁有一個健全的社員代表大會。農信社的重要決定和發展策略，必須通過社員代表大會表決通過才能實施，這樣才能確保每個社員的利益實現[2]。

從管理效益來看，因為農信社的社員一般就近產生，所以經常召開社員會議的邊際成本會低于邊際效用，經常召開社員大會也可以讓信用社不脫離群眾，社員也可以最大限度地監督信用社的活動，避免出現“擅權”“專制”等問題。

信用社作為一個非贏利性機構，必然是與商業性銀行互補的，這就產生商業性金融機構必須大規模退出農村市場與農村經濟要實現現代化金融服務的“二律背反”。

推理發現，若信用社完全實現其“三性”，成為公共機構，那必然需要一批新的金融機構進入農村市場填補空缺，和信用社實現互補。而如果要使農信社成為農村金融體系中的主力軍，則必須改變其性質和治理結構。

以上推論不僅是基于理論推演，更是切實提高金融體系運行效率，增強金融體系抵御金融風險的實踐要求。

2 農信社的發展歷程與社會屬性的轉變

從宏觀層面來看，金融制度作為經濟制度的一部分，其發展方向也必將由經濟制度的發展方向所決定，并且要與之相附和[3]。而金融制度的發展又將反作用于經濟制度并對其進行完善，這一客觀規律排除主觀性，不以人的意志為轉移。農村信用社制度作為金融制度的一部分，自然無法置身事外。本研究將從農信社制度的3 個階段演化與經濟制度耦合關系的角度出發進行分析。

2.1 信用社的誕生

中華人民共和國成立之初，生產力水平有待提高，為適應當時分散的小農經濟基礎，實行了“耕者有其田“的分配制度。在這種制度下，農戶分散，以個體為單位，抗擊風險的能力極為薄弱[4]。為了增強其抵御風險的能力，必須實現聯合經營，形成規模效應，這為合作經濟的發展提供了良好的基礎。因此，為了符合當時的生產力水平，生產供銷社、合作社、信用合作社等互助性合作經濟組織應運而生，開始進行聯合生產、民主管理和互助自救。

農信社等一大批經濟組織的建立與不斷完善，為我國的農村經濟發展作出巨大貢獻，成為發展的重要推手，也為當下農村經濟的穩定發展提供了重要的借鑒意義。

因為當時信用社基本是按照經濟性合作組織和原則運行的，所以其在微觀經濟基礎上也作出了巨大貢獻，簡言之，農信社就是各個社員家庭的組合體。也可以認為，信用社的發展符合當時農村生產力水平，而農村生產力水平也在體制角度為農信社的發展提供了豐厚的土壤，二者相得益彰，成為我國經濟的重要推動力。

2.2 信用社的變革

正是因為信用社制度符合當時的生產力水平，施行過程中為農村經濟的恢復與發展作出了巨大貢獻，為工業化建設也提供了巨大的推動力，所以這一經濟體制很快在管理層得到認可，并且將其進行“制度化、規范化”調整后在全國范圍內推行。

隨著推行取得巨大成功，在全國遍地開花，出現了“鄉鄉有社、村村有站”的現象[5]。如果不看經濟體量，單從數量、外延和影響力來看，信用社毋庸置疑是一個“龐然大物”。

然而，隨著經濟的巨大飛躍，在信用社即將進一步推進時，“大躍進”開始了。為了適應“一大二公”的要求，信用社被中國農業銀行兼并，信用社的員工成為國家公務體制的一部分。

同時，為了消除“私有制”，當初社員的入股也成為國家財產，從表面來看，這一轉變是為了適應“跑步進入共產主義”的政治需要，但是究其經濟根源依然是大統一計劃經濟的內在要求。這一轉變發生之后，農信社已經是名存實亡，其真正的實際作用也就不復存在。

2.3 信用社的回歸性發展

換句話來說，信用社的回歸性發展就是“復歸”，但是這一詞并不能確切地概括后來農信社的發展，因為對這一體制的發展到現在并沒有一個具體的定論。本研究將其定義為：擺脫計劃經濟體制束縛，但需按照經濟規律發展。

隨著改革開放深入，中國的市場經濟體制在建設過程中不斷發展，金融體系也不斷在繼承的基礎上得到創新，跟隨市場經濟體制的建設和發展而逐漸完善，最直觀的體現就是金融機構內部及金融機構與金融機構之間權責利界限的劃分。

在信用社仍屬于農業銀行之時，因為具備一系列性質而成為行業的“領頭羊”，而也正是這個地位，讓農業銀行轉嫁了很多不合理成本，其結構內容等發生重大改變，作為農業銀行的一線先鋒，已經和金融市場體制的基本原則相背離[6]。

在1995—1996 年，國家決定將信用社和農業銀行“解綁”，也就是“行社脫鉤”。但是信用社在脫離農業銀行后僅實現了管理上的自由，事實上并沒有實現新的改革和突破，仍然依照原有的運行體制進行運作，沒有恢復原來的“三性”特征。

在經過數年發展之后，人民銀行又重新接回“信用社”的助跑棒，取代社員代表大會對信用社的管理職權，為什么在脫離了農業銀行之后已經獲得充分自由權的信用社會再次被更高一級的銀行管轄呢？以下將對該問題進行探究。

3 農村金融制度的發展與增效

縱觀信用社的發展歷史發現，其“三性”是被強制取消的，那么在信用社和農業銀行“解綁”之后，應當回歸其最初的狀態，再次由社員代表大會主管社內事務，服務于社員[7]。

然而，從制度經濟學方面來看，現實經濟發展推理比數理邏輯推理要困難和復雜。因此，本研究從制度的效率和安排的角度進行研究。

制度效率是保證制度延續和發展的充分不必要條件，甚至可能是唯一條件。如果一個制度的機會成本過大，邊際效用較低，效率太低，那必然會在發展過程中被更有優勢的制度取代，即便沒有被取代，也會逐漸消亡，淹沒在歷史長河之中[8]。

縱觀信用社的發展過程發現，不論是在和農業銀行綁定的階段還是自由發展階段以及后來人民銀行的管理階段，信用社從與生產力水平相適應到被強制收歸國有再到接受其他銀行系統的管制等每一個階段都能和當時的經濟體制相鏈接，也正是這個鏈接，產生了信用社的效率問題。

從信用社的產生到發展，其組織體系、治理結構、管理方式、經營模式等都在為適應當時的經濟而不斷作出調整。時至今日，已經形成一套相對穩定的經營管理模式，并且對我國當前的經濟體制具有很強的適應性。如果要實現信用社回歸到原來的狀態，機會成本比保持現行狀態還要高很多。主要體現在以下3 個方面。

3.1 信用社的“逐利性”

從信用社的性質來看，信用社屬于群眾集體性經濟組織，可以追求利潤最大化和組織效益最大化，而“逐利”是人之本性，在信用社商業化之后，社員或者說一部分社員已經享受到遠超原來自己既得利益之時，再實現經濟組織的“公共服務化”，取消其商業性，很容易產生組織內部矛盾，且拋開這一方面不談，脫離了經濟效益的信用社，運營費用將從哪里獲得是最直接也是難以回避的生存問題。除了這些現實問題，回歸后的信用社還要面臨很多歷史性問題[9]。

3.2 信用社的業務變更

在信用社的發展過程中，營利性已經改變了其負債經營性質，其業務范圍已經突破“不負債”原則，這在一定程度上改變了其信用經營的特征，從另一個層面來看，已經是“準銀行機構”。在當今時代，金融風險防控應當是金融機構的主要任務，為了幫助信用社抵御并緩解金融風險等諸多問題，人民銀行插手信用社的管理勢在必行。

3.3 信用社已經不再局限于服務社員

調查顯示，在中國的經濟發達地區，信用社資金的70%以上都運用于非社員客戶，也不再局限于社區范圍，并且其經營效果也呈現良好態勢，極大推動了經濟效益和社會效益。

推動農業產業化發展，建設美麗鄉村，需要信用社的金融功能支持，這與恢復信用社“三性”從而實現其公有化是相互矛盾的[10-11]。

由推論可知，一味恢復信用社的“三性”并不一定符合當代經濟的發展趨勢，也不一定就是最佳的改革方向。

當然，宏觀意義并不能否認微觀層面的成功，局部試點的嘗試也有成功案例，但是局部也僅能在一定程度上推動整體發展，并不能代表整體，在注重特殊性的同時，不能忽視事物的普遍性原理。

4 信用社未來發展趨勢的思考

麥金農的研究發現，中國的金融體制改革未大幅度地改善廣大農村金融的壓抑現狀，甚至加劇了農村金融壓抑狀況[12-13]。最直觀的表現為，政府引導、創建、支持的國家金融機構很難在最佳的效益狀態下運行，而不被國家認可甚至是違法的“三會一都”卻活躍在市場之上，呈現“二元結構”。

金融壓抑理論顯示，二元結構將會直接導致金融市場的資源分化，資源的分割利用直接阻礙了儲蓄轉化為投資的效率，阻礙資本推動經濟社會發展。為了推動經濟發展，解決信用社面臨的現實問題，提出以下建議。

4.1 不為發展定基調

靈活模式運用可以推動農信社的極大發展，在當下金融體制研究中發現，合作銀行模式、聯社模式和農村商業銀行模式都是力求以最小的成本取得最大的收益，即與當代的社會主義經濟體制相附和的基礎上與未來經濟的發展要求相呼應[14]。

我國幅員遼闊，氣候復雜多變，民風民俗各異，針對不同的現實狀況，要因地制宜，實施差異化戰略，大膽實踐。

4.2 借鑒經驗，汲取教訓，取長補短

縱向上借鑒歷史成功經驗，汲取失敗的教訓；橫向上汲取成功國家的經驗，反思和汲收失敗者的教訓。研究發現，政企合一的狀態下，商業利益會不自覺地侵蝕政治層次，就會呼吁國家投入更多的補貼。因此，即使信用社承擔起了建設農村的任務，國家也不可能像曾經支持農業銀行和農業發展銀行那樣去支持信用社的發展，否則就會重蹈覆轍。在國外，出現的上官下民經營模式值得借鑒和學習，但是在借鑒的同時要取其精華，去其糟粕[15]。

4.3 規范化引導和適當性放權相結合

信用社依托人民銀行是暫時的，對于這種過渡性質的機構，必須要根據國情適時放開，為其將來自由發展奠定基礎，而不應嚴管嚴束，因為害怕出錯而不作為。

為信用社將來發展的需要，對于信用社的定位應當是地方性金融機構，讓其能夠起到承上啟下的作用，承上對接政府的政策信息，啟下對應農戶的切實要求。

除此之外，要實現信用社在人民銀行的管轄下部分權力適當放開，避免出現之前信用社過分依托農業銀行的現象，一旦脫離就會出現行政管理“依托”缺失現象。

政府應該做好“守夜人”角色而不是管理者角色，切實理清政府職權，推動信用社在符合實際的狀態下又能夠迎合未來發展的大潮，只有這樣，才能發揮其帶動農村經濟、推動中國經濟發展的作用。