耕地“非糧化”問題研究

□康漢真，羅晨陽

（平頂山學院 河南 平頂山 467000）

我國政府高度重視國家糧食安全問題，2006 年提出要確保國家糧食安全，必須堅守“18 億畝耕地紅線”。2015 年國辦發(fā)〔2015〕80 號文件明確提出了糧食安全省長責任制。與其他物品不同，糧食的生產(chǎn)周期比較長，極度依賴耕地資源[1]，目前耕地“非糧化”問題仍然很嚴重[2]。研究耕地“非糧化”的原因，才能對癥下藥，有效解決問題。

1 糧食是準公共物品，需要政府干預耕地的“非糧化”

在經(jīng)濟學中，結合物品經(jīng)濟屬性，從排他性和競爭性角度進行劃分，公共物品既具有非排他性又具有非競爭性。糧食是典型的私人物品，但僅關注物品本身的經(jīng)濟和技術特性，不體現(xiàn)社會倫理的公共物品定義是不全面的。

如果政府承擔保護糧食安全的責任，僅依靠市場來保證糧食，會造成糧食供應量不足，不能體現(xiàn)社會的基本倫理。因此，糧食和基本醫(yī)療類似，屬于一種準公共物品[3]。

2 種糧主體類型劃分

不同類型耕地的種植主體有各自的成本收益考慮，會影響其種糧行為選擇。為此，根據(jù)耕地種植主體的生產(chǎn)規(guī)模和對耕地的產(chǎn)權控制情況進行分類，結果如下。

（1）擁有耕地面積總量占全部耕地總面積比重較大的普通農(nóng)戶[4]。這些農(nóng)戶的規(guī)模較小，依靠農(nóng)村集體經(jīng)濟成員的身份獲得土地承包權，國家取消土地稅后，土地承包的租金幾乎為零。普通農(nóng)戶分為以土地收入作為家庭主要收入來源的主業(yè)農(nóng)戶和以其他收入作為家庭主要收入來源的兼業(yè)農(nóng)戶。

（2）規(guī)模經(jīng)營主體包括家庭農(nóng)場、承包耕地的工商企業(yè)，這些主體大部分從普通農(nóng)戶手中獲得土地經(jīng)營權，土地租金相對較高。

3 耕地“非糧化”原因分析

3.1 地方政府對耕地“非糧化”缺少重視

我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，農(nóng)村落后于城市，政府把扶貧、脫貧作為重要的政治任務來抓，扶貧、脫貧的主戰(zhàn)場就在農(nóng)村，為響應上級號召，地方政府大力推動扶貧、脫貧工作。一些地方政府對鄉(xiāng)村振興的理解不準確，著力發(fā)展特色經(jīng)濟，打造以特色經(jīng)濟作物、農(nóng)副產(chǎn)品為主的特色村莊，把耕地的糧食種植功能放在了次要地位。與二三產(chǎn)業(yè)相比，第一產(chǎn)業(yè)收益率較低，糧食種植業(yè)的利潤更低。

在此背景下，農(nóng)民利用耕地種植經(jīng)濟作物，如果木、花卉、景觀植物等，不但提高了家庭收入，還帶動了一批農(nóng)戶效仿。帶頭的農(nóng)戶不僅不會被追責，反而可能成為致富標兵，實現(xiàn)利益、榮譽雙贏，加劇了耕地“非糧化”。

3.2 種糧效益低

國家為了提高農(nóng)民的種糧積極性，保障農(nóng)民的種糧收入不會因為“谷賤傷農(nóng)”而下降，規(guī)定了糧食的收購價來托底，但糧食價格仍然較低。種糧的成本包括種子、化肥、農(nóng)藥、農(nóng)具、農(nóng)資設備使用以及勞動力等，雖然國家發(fā)放了種糧補貼，但是與不斷上漲的物價相比仍然較少。糧食是最基本的食物原料，在維持國家穩(wěn)定，保障人們基本生活方面具有其他物品無法替代的作用，其價格雖然也隨著物價上漲而提高，但糧食價格仍處于合理范圍。經(jīng)過實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在中原地區(qū)種植糧食作物，年收入達到1 000 元/667 m2的農(nóng)戶比較常見，有的甚至還會虧本。

3.3 種糧與否服從于不同類型耕地種植主體的價值目標

普通農(nóng)戶中的主業(yè)農(nóng)戶以土地收入作為家庭的主要收入來源，往往更傾向于種植勞動力投入較高、效益較好的非糧經(jīng)濟作物；普通農(nóng)戶中的老年農(nóng)戶年齡大，身體條件相對較差，往往傾向于種植容易照料的糧食作物[5]。普通農(nóng)戶中的兼業(yè)農(nóng)戶以外出打工收入為家庭收入來源，如果選擇把耕地暫時交給親友種植，往往只要求對方給予口糧等極少的報酬，而親友因為土地經(jīng)營權隨時可能被收回，往往會選擇種植成本低的作物，以種植糧食為主；如果兼業(yè)農(nóng)戶自己耕種土地，往往會種植糧食作物，因為種植糧食不需要投入過多精力，農(nóng)民工在農(nóng)忙時節(jié)請假回家就可以在很短時間里完成播種、收獲工作。規(guī)模經(jīng)營主體獲得土地經(jīng)營權的成本較高，根據(jù)其對土地經(jīng)營控制權的強弱和時間長短選擇是否種糧。如果耕地規(guī)模經(jīng)營主體獲得了長時期穩(wěn)定的土地經(jīng)營承包權，其未來種植經(jīng)營被打斷的風險越小，種植行為越趨向于長期化，會選擇投入高、所需時間長、收益高的經(jīng)濟作物，導致耕地“非糧化”。在耕地規(guī)模經(jīng)營主體對耕地的控制權較弱的情況下，農(nóng)民才會種植糧食。

4 阻止耕地“非糧化”的對策

4.1 強化政府耕地種糧監(jiān)督責任

糧食屬于準公共物品，政府負有保證國家糧食安全的責任，應細化并落實地方各級政府的責任。各級政府對所轄區(qū)域耕地“非糧化”負有防范、監(jiān)督的責任。相對省級政府來說，市、縣、鄉(xiāng)政府更接近農(nóng)村，了解耕地種糧情況的成本，采取的措施更具合理性，壓實耕地種糧監(jiān)督責任的成效更好。如果出現(xiàn)耕地“非糧化”的情況，要責令當前耕地經(jīng)營責任人整改并在下一種植季到來時去現(xiàn)場檢查。下級機構需要定期向上級機構按照糧食種類匯報耕地面積及其變動情況以及耕地“非糧化”整改情況。有關人員不定期進行實地走訪，對先進典型和落后典型進行通報，提升示范效應。在整改落實時，對拒不整改者進行懲處，以警示其他耕地經(jīng)營者。各級地方政府應深刻領會國家糧食安全的重要性，指導地方政府處理好防止“耕地非糧化”與扶貧、脫貧和鄉(xiāng)村振興的關系，不能靠犧牲耕地的糧食生產(chǎn)用途實現(xiàn)扶貧、脫貧和鄉(xiāng)村振興。

4.2 降低糧食生產(chǎn)成本，提升糧食質(zhì)量和效益

（1）提高種糧規(guī)模化程度，降低糧食種植成本。繼續(xù)推進耕地流轉(zhuǎn)，降低耕地流轉(zhuǎn)的制度成本、締約成本，提高違約成本，擴大糧食生產(chǎn)規(guī)模，依靠規(guī)模化大生產(chǎn)提高糧食生產(chǎn)效率。提高規(guī)模化種糧主體生產(chǎn)效益可以增強農(nóng)民的種糧積極性，擴大種植規(guī)模。當生產(chǎn)效率相對低下的主業(yè)農(nóng)戶、兼業(yè)農(nóng)戶獲得的土地租金高于種糧收益時，會將手中的耕地流轉(zhuǎn)給規(guī)模化種糧主體，形成良性循環(huán)。生產(chǎn)效率相對低下的老年農(nóng)戶、兼業(yè)農(nóng)戶種糧的初衷只是為了口糧或者耕地不撂荒，部分老年農(nóng)戶是因為具有強烈的土地情結，但老年農(nóng)戶離世和兼業(yè)農(nóng)戶在城市定居，耕地種植的真空部分還需要靠規(guī)模化種植主體來填充。只有規(guī)模化耕地種植主體種植糧食的經(jīng)濟效益不低于種植其他經(jīng)濟作物時，規(guī)模化耕地種植主體才愿意從事糧食種植，不斷吸納普通農(nóng)戶的耕地，提高糧食種植的規(guī)模化水平，獲取更多的規(guī)模化收益，形成從耕地流轉(zhuǎn)、糧食種植規(guī)模化、提高種糧效益到耕地流轉(zhuǎn)的良性循環(huán)。

（2）繼續(xù)對種糧主體進行種子和化肥補貼，提高補貼的精確度，及時調(diào)整補貼資金。政府補貼應補給耕地種植者，鼓勵糧食生產(chǎn)。同時，應根據(jù)物價情況及時調(diào)整補貼金額，達到降低種糧成本的目的。只有通過種糧補貼降低糧食的種植成本，才能在保障糧食價格處于老百姓吃得起、吃得飽、吃得好的范圍內(nèi)，既體現(xiàn)糧食基于社會倫理的準公共物品屬性，又能保證糧食生產(chǎn)量充足，有效防范耕地“非糧化”。

（3）政府應加大對糧食生產(chǎn)的病蟲害防治、有機肥和糧食生產(chǎn)相關機械的研發(fā)、生產(chǎn)、推廣補貼，提高耕地的肥力和再生產(chǎn)能力，提高糧食生產(chǎn)品質(zhì)。目前，我國糧食生產(chǎn)主要依靠化肥增加耕地土壤肥力，依賴農(nóng)藥防治病蟲害，導致我國耕地的可持續(xù)生產(chǎn)和增產(chǎn)能力弱。由于我國耕地數(shù)量有限，且需要一定數(shù)量的濕地、山林、草場維持生態(tài)平衡，因此只能依靠科技提高糧食的生產(chǎn)效率。高品質(zhì)對應高價格，注重提高糧食品質(zhì)的經(jīng)營主體具有更大的利潤空間，市場競爭力也更強。在人們?nèi)找嬷匾暯】档慕裉欤瑥娀Z食種植主體之間的競爭，高品質(zhì)、更健康的糧食無疑具有更廣闊的市場和更高的利潤。

（4）推動糧食生產(chǎn)的生產(chǎn)性服務業(yè)發(fā)展。糧食生產(chǎn)的生產(chǎn)性服務業(yè)包括大米、小麥、玉米等農(nóng)作物的市場價格走勢信息服務，提供良種、化肥、農(nóng)藥的服務，糧食種植的綠色生產(chǎn)技術服務，作物秸稈等廢棄物資利用服務，糧食生產(chǎn)機械的租賃、維修服務，糧食品牌打造、營銷服務等，糧食生產(chǎn)的生產(chǎn)性服務業(yè)健康發(fā)展，可以使各類型耕地種植主體更便捷、以更低的成本獲得相關服務，降低糧食生產(chǎn)成本，提高生產(chǎn)效率和效益，促進耕地“趨糧化”。