權力博弈視閾下的村居多元主體治理研究

□段 明

（順德職業技術學院 廣東 佛山 528000）

多元主體的村居治理格局是村居實現“善治”的基本路徑，是公共治理理論之于基層的表現形式，村居治理主體從單一走向多元，實際上是村居治理權力配置的統一到分化與多元。多元主體的村居治理格局實際上就是村居治理權力的多元，但是村居治理權力的多元必然導致村居治理權力分化，這種權力分化必然影響村居治理的秩序。因此，要構建多元主體的村居治理格局，構建現代村居治理體系，就必須充分了解村居治理權力類型、結構、形態以及權力之間博弈的方式，將分化的權力統一于黨的領導，通過村居黨組織振興實現權力統一，將黨對村居治理權力的統一與多元主體的參與及多元主體的利益訴求結合起來，實現新的、有序的多元村居治理格局。

1 村居治理與基層治理

現階段，較多學者通過村民自治發展“三波段”來解讀中國村民自治的歷史進程。徐勇（2014）[1]對“三波段”作出了詳細解釋，第一波實質上是表示自然村形式下的村民自治，主要的特點在于自我管理、自我服務以及自我教育，在此基礎上進行村民自治，通過這種方式，解決了農村權利“真空”問題，并且實現了農村社會秩序的重新建立；第二波是基于農村自治的制度建設，實現了農村自治的法治化建設，如選舉制定、民主管理以及民主監督制度等，將民主自治與法治有機結合，基本完善了農村自治的法治化建設，基本實現了傳統自治向現代自治轉變；當前，村民自治已經發展到了第三波，實質上是將民主與自治進行再連接，找回自治的目的。有學者認為徐勇的村民自治理論具備一定的理論意義和實踐意義，在理論上為研究村民自治提供了理論支撐，在實踐方面為村民自治發展提供了新思路與新方向[2]。

1.1 治理的內涵

全球治理委員會對治理的內涵作出如下定義：治理是管理事務諸多方式的總和，其中既包括公共事務也包括私人事務，治理方式上包括個人管理及機構管理，治理實際上是調和相互沖突或不同利益實現聯合行動的持續過程，其既不是一種活動，也不是一套規則，而是一個動態的過程，該過程并不以控制作為主要基礎，而是私人與公共部門共同協作的持續過程[3]。由此能夠看出，治理并不是統治，治理具備更為深刻的內涵，二者在本質上存在明顯的區別。

首先，治理更強調在相應范圍內通過權威維持秩序，最終保證公眾需要得到滿足，這里提出的權威并不局限于政府，治理主體是多元化的，是多個主體相互間的活動。

其次，治理的目的在于通過權力規范、控制以及引導不同制度關系中公民的種種活動，實現公共利益的最大化。

再次，治理是一個互動、合作、協商的過程，既代表政府的統治過程，同時涵蓋公共資源管理、公共事務處理方式以及公共權威的規范基礎等相關內容。

最后，治理需要社會自治管理，需要更多社會力量的參與，通過社會力量參與促進社會公共事務進步與發展，這種情況使公共事務管理中存在的政治性因素較少，民間性因素較多。

1.2 村居治理的內涵

村居治理即是治理理論在村居場域的運用，同時蘊含著村居自治的特點。

首先，治理主體的多元化。治理主體的多元化是治理理論的首要內容，在村居治理中，由于村居資源的多元性特征，對于村居治理主體而言也具備多元性特征，除了正式的村居自治權力機構外，村居治理的主體還包括村莊內部獲得村民認可的權威組織機構。

其次，權力配置的多元化。以往在鄉村管理過程中，公共事務的權力主體是政府相關部門，公共權力呈自上而下單向運行，當治理理論出現后，這一認知得到了一定的改變，權力配置出現了多元化趨勢。在這一理論的支撐下，更加強調鄉村社會的私權力，體現了鄉村社會在公共事務治理環節的作用，成為了與國家權力共同存在的權力主體。鄉村社會的權力主體不僅是政府部門，只要獲得村居公眾認可，就可以成為鄉村治理的公共權力的主體，例如各種民間組織、村民個人。村居治理的權力配置多元化特征，也表現出了鄉村治理各環節對公共權力的“權力依賴”特性，一是因為國家能力有限，需要將權力下放到基層社會中，二是因為鄉村基層社會為獲得更高的管理效率，需要得到國家權力的支持。

再次，村居治理將公共利益作為主要的目標導向。對于鄉村治理而言，其具備較為明確的目標，即通過管理鄉村相應的公共事務，從而使鄉村社會獲得更大化的公共利益。鄉村公共利益需要政府與多方面合作，包括私人機構、民間組織以及村民個人等[4]。

最后，治理過程的自主化。由于村居治理涉及較多方面的內容，因此其治理過程極其復雜，并且存在不確定性，這些問題又處于基層，鄉村社會人口較為分散，區域較廣，政府部門很難做到全部掌控。

1.3 基層治理

基層多元治理格局的4 個基本特征對參與治理的主體提出新要求。由于缺少一種機制使村居治理自然向多元治理格局理性方向發展，而基層利益主體訴求的多樣性以及權力博弈無序性，必然無法使多元主體的“善治”成為現實的可能，相反，村居治理在打破原有的單一制之后，在市場的沖擊下，村居各種權力必然在一定程度上發生異化。

2 村居治理的權力博弈分析

2.1 村居治理的權力形態分析

盡管村居治理需要多元主體的參與，存在多元權力，但是正是權力之間的不平衡，導致目前的村居治理止步不前。面對復雜的權力交織的局面，有必要對現行影響村居治理的權力進行分析。通過對影響村居治理局面的權力形態進行梳理，認識村居治理現狀是非常有必要的。

第一，領導權。領導權即中國共產黨在鄉村治理中的權力，村黨組織的領導權來源于《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）中的第四條規定，明確了村基層黨組織對村居工作的一切領導權，即基層黨組織根據《中國共產黨章程》開展實際工作，領導并支持村民委員會行使相應職權，支持村民直接行使自身民主權力、開展自治活動。

第二，行政權。根據《村民委員會組織法》第五條中規定：“所有人民政府部門，都應指導、幫助村民委員會工作，使其得以順利開展，不可過多干預，對于村民自治事項應讓村民自行完成。”村民委員會同時需要協助人民政府開展相應工作。基層人民政府與村委會之間是協助與被協助、指導與被指導的關系，不存在命令與服從、領導與被領導的關系，但是建制村是國家的基層組織單位，國家法律實踐上賦予它的行政職能已經超過了100 項。村民委員會實際上履行一定的行政管理權，特別是取消農業稅、“村財鄉管”之后，村民委員會成員的工資收入均由基層政府承擔，基層人民政府與村委會的關系變成領導與被領導的關系。

第三，自治權。自治權即農村自治組織管理公共事務和公益事業的自治權，我國《憲法》第十一條規定，村民委員會是基層自治性群眾組織，《村民委員會組織法》第二條規定：“村民委員會是基層群眾性自治組織，具備自我教育、自我服務及自我管理能力，并且實行民主監督、民主管理、民主決策及民主選舉。”

第四，村民參與權。村民的選舉權、決策權、管理權與監督權，村民委員會自治組織，其成員享有相應的選舉權、決策表決權、管理與監督權。

第五，隱形權力。指沒有法律法規規章明確，但實際上村居治理中發揮著影響與作用的權力，這種權力可能附加在村委會的成員上，也可能對某一村委會的表決事項起著決定性的影響，包括宗族、鄉約民俗、團體以及社團力量。

第六，經濟權。經濟權即農村集體經濟組織自主管理村集體經濟事務，根據《村民委員會組織法》第八條：“村民委員會應當尊重并支持集體經濟組織依法獨立進行經濟活動的自主權，維護以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法財產權和其他合法權益。”

2.2 村居治理多元權力的博弈方式

在全能主義國家“縱向到底，橫向到邊”建構的整體性社會中，在村居治理中的各種權力目的不同：執政黨希望在黨的領導不斷強化下，提升鄉村黨組織的地位；村集體經濟組織目的在于獲得經濟權；村民希望自身能夠參與到村居治理中；隱形權力希望獲得更多的話語權和影響力；政府希望自身在村居治理中具備較大的行政權；村民委員會希望具備村居的自治權。因此，在村居治理中權力界限的劃分，直接影響村居治理工作的開展，任何一方權力過于強大，如行政權過度干預、隱形權力過大，都會造成村居治理的嚴重失衡，因此分析村居治理中權力之間博弈，平衡與統籌權力界限對于村居治理是有現實意義的。

2.2.1 領導權與自治權的博弈

領導權與自治權的博弈主要體現在村黨支部與村委會。《村民委員會組織法》中提出，村委會具備村居自治權，可以進行自我服務、自我教育以及自我管理。村基層黨組織的領導權同樣也來自《村民委員會組織法》，村黨總支是中國共產黨在農村的基層組織，而村委會則是基層群眾性組織，可以行使自治權，從兩者基本職權來看，兩者之間分工是明確的，中國共產黨職責主要是原則性、方向性、政治性的，村委會職責是具體性、事務性的。然而，由于兩者同時存在，打破了原有的一元權力格局，由此產生了“兩委矛盾”，主要表現為強調中國共產黨的領導而否定自治，或強調自治而忽視中國共產黨的領導，這種情況下，基層黨組織的領導權與村委會自治權之間出現了權力博弈。

2.2.2 行政權與自治權的博弈

基層人民政府與村民委員會之間的博弈，如上所述在法律上并不存在領導與被領導、命令與服從的關系，但是鄉鎮政府的績效考核標準及管理體制需要依賴村委會完成上級布置的相關任務，僅國家法律確權由村委會履行的法定職責就有100 多項，目前采取“村財鄉管”，農業稅取消后，村委會工作人員的工資與績效均由基層人民政府承擔，實際上村委會自然成為基層人民政府的村委會，村民的自治權在一定程度上被削減了。

2.2.3 經濟權與自治權的博弈

根據《村民委員會組織法》第八條規定，村民委員會應支持村民基于法律法規下開展各種經濟活動，發揮自身職責，不斷促進農村經濟發展，還應在法律規定下管理屬于本村的所有財產。此外，還應支持集體經濟組織依法獨立行使經濟活動的自主權，保障相關主體的合法權益。但是現實中，農村集體經濟一般是由黨組織、村委會管理，基本實現“兩塊牌子、一套人馬”，集體經濟管理體制再基本構成政治、經濟不分離的混合管理體制，影響了村集體經濟組織功能的正常發揮。另外，我國珠三角地區由于早期實行股份合作社改革，農村股份合作社已經成立獨立的經濟組織，農村股份合作社一旦獨立與確權之后，便游離于村民自治體系之外，實際上成為村居治理中的第三股重要力量，而且目前農村股份合作社都基于內部的章程進行自我管理與調整，并無對其進行調整、管理與監控的法律與法規，農村股份合作社權力獨大、在村居治理中的公共事業與公共福利均由村委會與政府承擔，農村股份合作社有相對獨立的權力體系與權力架構，導致村委會實質上對農村股份合作社的影響甚微，村居集體經濟權與村民自治權之間無法形成合力。

2.2.4 村民委員會自治代理權與村民自治權及參與權的博弈

村委會的自治代理權是村民委員代理村民行使自治權，實際上在村居自治中，真正的權力機構是村民，是村民的自治，村民委員會一經選舉產生，就有了法律所賦予的一定權力，因此存在村民委員會是否能夠代表村民、代表一部分村民還是大多數村民等問題。在自主權的行使過程中，自然存在村委會權力與村民權力的博弈，其表現在選舉、決策、管理、監督等方面。

2.2.5 隱形權力對于村居治理的影響

隱形權力指一些不能夠顯性的權力，主要是宗族勢力及黑惡勢力對村居治理的影響。近年來，盡管賄選、黑社會主持選舉現象得到了較好的遏制，但是不可否認其依然在影響村居治理的權力格局。

3 執政黨領導下的新多元主體治理格局發展路徑

在村居治理中，盡管強調多元主體的參與，以及多元權力的介入，但是權力多元必然導致權力分化，權力之間的平衡和界限劃分使得劃分十分重要。權力之間界限如何劃分、如何平衡是村居權力紛爭中應該確定的問題。在尋求權力平衡的過程中，需要不斷提升村民自治中執政黨的地位，在國家對鄉村治理的良好基礎下，吸納并不斷整合村民自治。簡單而言，就是在國家治理體系中加入村民自治，實現兩者的有機結合，最終達到“三元統一”的目的，在村民自治參與性、國家治理有效性以及執政黨權威性的前提下，體現出村居執政過程中中國共產黨的合法性。

4 結束語

只有有序的多元主體參與的基層治理，才能應對復雜的村居治理現狀，權力多元必然導致權力分化與權力斗爭，這也是村居治理難的主要根源之一。因此將堅持中國共產黨的領導以及實現黨對基層治理的領導，凸顯權力的相對統一性，綜合其他主體的參與治理、維護自身利益的積極性，方能實現真正有效的多元主體基層治理格局。

解決好“三農”問題，根本在于深化改革，走中國特色現代化農業道路。要給農業插上科技的翅膀，加快構建適應高產、優質、高效、生態、安全農業發展要求的技術體系。

——習近平