江蘇建設城鄉融合試驗區的思路與對策研究

□黃 蓉，王 穎，郭 越

（無錫職業技術學院財經學院 江蘇 無錫 214000）

建設城鄉融合試驗區，推進城鄉融合發展，是江蘇省委、省政府落實新型城鎮化戰略和鄉村振興戰略，探索具有江蘇特色城鄉一體化發展的重要任務。探討建設江蘇城鄉融合試驗區的基本思路和政策保障，擬解決城鄉融合發展現實中的問題，探索出一條城市和農村攜手并進、互利共贏的新路，有利于重塑新型城鄉關系，促進鄉村振興和農業農村現代化。

1 城鄉融合發展面臨的問題

1.1 城鄉要素配置不均衡

我國城鄉的二元結構問題在多年的城市反哺農村、工業反哺農業的支持政策下，得到了很大緩解。但整體而言，城鄉發展仍有差距，融合程度遠遠不夠。其中一個重要原因是勞動力、資本等要素的配置不均衡。

（1）勞動力的城鄉流動仍有不低的門檻。一方面，隨著城市化發展進程加快，不少農民來到城市，希望在城市落地生根。盡管戶籍制度、社會保障制度改革使農民進城定居的環境變得寬松，但讓農民市民化的整體機制尚未建立，尤其是住房和教育問題成為農民市民化的兩大限制因素。另一方面，隨著美好鄉村建設和農業戶口含金量提升，越來越多的城市市民想要下鄉或返鄉，但這類人群回鄉受到各種制度制約[1]。

（2）資本的配置在城鄉尚不均衡，資金缺乏有效的城鄉流動。一方面，盡管金融機構規模不斷擴張，但城鄉金融機構供給差異也在不斷擴大，農村金融機構供給有限，使資金從農村大量流入城市。另一方面，引導城市資金有序適度進入農村的制度機制尚未建立。

1.2 城鄉基本公共服務供給存在差異

近年來，隨著醫療衛生、教育、養老等方面的公共服務制度建立和完善，城鄉基本公共服務供給量逐年增多，但城鄉基本公共服務的差距仍不容忽視，尤其在醫療衛生和教育方面。

（1）隨著城市化進程加快，大量農村人口轉移到城市，使大量鄉村學校自然“凋亡”，優質教育資源有向城市集中的趨勢。盡管城鄉教師素質差距在不斷縮小，但城鄉教育資源不管在數量上還是在質量上的差異還是十分巨大。

（2）隨著農村地區醫療衛生投入不斷增多，農民健康意識和衛生保健水平也在不斷提升，但由于底子薄，農村整體醫療衛生水平和城市不可同日而語。城市集中了龐大的優質醫療衛生資源，城鄉醫療衛生服務的均等化依然是未來需要努力的方向。

1.3 城鄉產業融合程度不高

近年來，由于政策傾斜，農村發展成績有目共睹。但是，農村以粗放式發展為主，未能很好地向集約式發展轉變。而且農村地區以農業發展為主，較少有第二產業和第三產業的發展。農村農業以生產為主，附加值高的農產品深加工在農村并不多，第三產業更是少見。一些農村地區嘗試在當地開設農產品加工廠，還有一些地區嘗試開發鄉村旅游，吸引城市居民和資金來到農村地區，取得了一定的產業融合成績，較好地推動了當地經濟發展，但是產業融合程度還有繼續提升的空間。例如，現在農村地區的農產品加工，不少還只是停留在初加工上；鄉村旅游由于缺乏特色導致吸引力有限等。以上都是有待進一步提升的領域。

2 江蘇建設城鄉融合試驗區的意義

2.1 政治意義

要樹立政治意識、大局意識、核心意識和看齊意識，以良好的政治意識開展城鄉融合試驗區建設工作，以服務國家發展戰略的大局意識開展城鄉融合試驗區建設工作，以緊密團結在以習近平同志為核心的黨中央的核心意識，指導江蘇城鄉融合試驗區工作，以在思想上、政治上、行動上同黨中央保持高度一致的看齊意識，把握好江蘇城鄉融合試驗區的政治方向[2]。

2.2 經濟意義

根據《關于開展國家城鄉融合發展試驗區工作的通知》，江蘇寧錫常接合片區入選首批國家城鄉融合發展試驗區。試驗重點包括建立農村集體經營性建設用地入市制度，建立科技成果入鄉轉化機制，搭建城鄉產業協同發展平臺，建立生態產品價值實現機制，健全農民持續增收體制機制。試驗的目標正是實現城鄉融合發展，使城鄉發展差距和居民生活水平差距明顯縮小，對城鄉尤其是鄉村地區的經濟發展具有顯著的意義。

2.3 現實意義

試驗區的城鄉融合發展與地區綜合實力提升是相輔相成的。地區綜合實力提升有助于更好地服務城鄉融合發展試驗區建設；城鄉融合試驗區建設與發展會進一步提升地區的綜合競爭力。做好江蘇城鄉融合試驗區建設工作，有助于經濟要素自由流動和更高效地服務于經濟發展，有助于城鄉基礎設施建設統一規劃，進一步縮小城鄉發展差距。

3 江蘇建設城鄉融合試驗區的基本思路和政策保障

3.1 基本思路

江蘇建設城鄉融合試驗區，重點需要促進要素配置融合發展、公共服務融合發展以及產業融合發展，加強制度供給創新，以促進城鄉資源要素自由流動、公共服務均衡配置以及三次產業融合發展，加快形成城鄉全面融合、共同發展的格局，以達成促進新型城鎮化建設和鄉村振興的目標[3]。

3.2 政策保障

3.2.1 促進城鄉資源要素自由流動

資源要素自由流動，能讓資源要素的配置和利用效率得到提升。要進一步促進城鎮化進程，在城市地區創造更多就業崗位，以吸納更多農民進城。同時，要逐步打通農民的市民化通道，在職業培訓、住房、子女教育、社會保障、落戶等方面進行制度設計和優化，把農民轉化為在城市安居樂業的市民，促進城鎮化發展。

對于想回鄉發展的市民，需要進行合理的制度設計，讓戶籍、農地使用等問題不再成為回鄉創業的“攔路虎”，還需建立專業人才或管理人才入鄉激勵機制。一方面，要鼓勵城市人才投身農村建設。鼓勵和引導農業技術、市場、營銷等領域人才進入農村，吸引各類人才到農村創業，為農村經濟社會發展提供支持。社會各界可以通過資金參股與合作等方式，參與農村建設，促進農村服務業、流通業及鄉村旅游業等新興產業的發展。另一方面，要鼓勵鄉賢進入農村參加鄉村建設工作。當前，鄉村發展的主要任務已經從經濟發展轉向鄉村文明的全面復興和振興發展，需要的是有情懷、有能力、有財力的新鄉賢。應鼓勵從鄉村出去的大學生、博士、教授、企業家等回鄉投資、建設、養老，回饋家鄉。

此外，要引導資本在城鄉間有序流動，實現資本優化配置，提升資本使用效率。尤其要通過合理的制度設計和產業布局與規劃，充分挖掘農村地區的發展潛力，使資本愿意留在農村，使城市資本有序、適度流入農村地區，最大限度地提升資本使用效率。

3.2.2 促進公共服務均衡配置和一體化建設

在進行道路交通、水利、電力、通信等城鄉基礎設施規劃時，要進行一體化布局建設，確保規劃的前瞻性、科學性和一體性。前瞻性意味著基礎設施建設能夠滿足城鄉中長期的使用需要；科學性意味著高性價比，每一分建設經費都最大限度地發揮作用；一體性意味著統籌考慮城鄉的發展定位與建設需要，以城鄉互促、共同發展為目標制訂規劃方案，不顧此失彼。

此外，還需通過新型城鎮化建設吸納更多農民進入城市，整合好鄉村漸少的人口和廣袤的土地，打造適合于集約化生產和發展的鄉村經濟生態、政治生態、人文生態和環境生態。進一步加強鄉村地區醫療衛生、教育、養老等公共服務，縮小城鄉差距，進一步增強鄉村地區吸引力，引導城市人才投身于鄉村建設工作。

3.2.3 促進城鄉產業融合發展

要注重鄉村地區的產業融合發展。機械化、規模化、集約化發展是未來農業的發展趨勢。出臺土地流轉、戶籍改革方面的政策細則，在保障農民利益的同時，逐步掃除有礙現代農業發展的制度障礙，盤活農村土地，使土地要素發揮最大化的效益。培育懂技術、懂管理、會經營的新型職業農民，讓農村的發展不僅局限于傳統種植、養殖業和簡單初加工，促進農業規模化、集約化、工業化發展。

另外，還可以在適合的農村地區進行第二、第三產業發展嘗試，比如進行農產品深加工項目和特色鄉村旅游項目試驗，總結經驗，做好樣板，進一步盤活農村經濟，加強城市和鄉村的連接，全方位促進產業融合發展。

4 結束語

建設城鄉融合試驗區，有助于經濟要素的自由流動和更有效地服務于經濟發展，實現城鄉基礎設施建設統一規劃、城鄉產業協同發展，進一步縮小城鄉發展差距和推進鄉村振興及新型城鎮化建設。江蘇建設城鄉融合試驗區要以促進新型城鎮化和振興鄉村為目標，以創新制度供給為保障，以要素配置融合發展、公共服務融合發展、產業融合發展為抓手，促進城鄉資源要素自由流動、公共服務均衡配置、三次產業融合發展，以形成城鄉全面融合、共同發展的城鄉全面融合發展新格局。