關于農村閑置土地現狀與集約利用研究的調查報告
——以曲陽縣為例

□王文澤，譚小淞，謝詩雨

（河北經貿大學金融學院 河北 石家莊 050061）

1 調查背景

1.1 曲陽縣土地閑置現狀

土地是聯系農業、農村、農民的直接載體，是農村最重要的資源，是農業的根本，是農民生計的基礎，因此“三農”工作無法回避土地問題[1]。

曲陽縣土地所有權與土地承包權的關系存在問題，擁有土地所有權的人員缺少對土地經營效果的約束。在對土地流轉的管理中，曲陽縣鄉鎮和村兩級組織對擁有土地所有權的人員缺少約束。以上這些因素導致土地利用率低下，農村出現大面積閑置土地，加劇了人地矛盾，給構建和諧社會和建設社會主義新農村帶來嚴峻的挑戰[2]。

1.2 曲陽縣土地閑置及再利用問題已有研究內容

張梓倫等（2018）[3]通過對河北省曲陽縣扶貧情況進行分析發現，當地部分行政人員思想觀念較為落后，對扶貧工作的財力和技術支持略有不足，應采取加強對高層領導的教育、加大對當地企業的支持、調整農業結構、增加農民收入以及改善醫療體系等措施。曲陽縣頒布的《曲陽土地利用總體規劃2010—2020 年調整完善方案（2017）》，基于新型城鎮化等重大戰略以及推進建設區域特色的要求，提出了土地利用總體規劃的要求。

2 調查目的及意義

2.1 實施鄉村振興戰略，促進曲陽經濟發展

曲陽縣土地整治需與鄉村振興相輔相成。結合農民生態宜居、產業興旺和生活富裕的訴求，進行曲陽縣實地調查，對推動鄉村振興、進一步從源頭理清鄉村振興與農村土地整治在目標體系和實施路徑上的內在關聯，具有非常重要的現實意義。

2.2 促進曲陽縣土地管理模式升級與優化

完善村級土地利用規劃，根據曲陽縣自然環境條件及生產活動類型，對土地的用地布局、分區劃分進行優化。相比宏觀角度的土地利用規劃，縣、村級土地利用規劃具有更強的管理力度，也能實現更為細致的管控。

2.3 反映曲陽縣留村人口結構問題

通過調查，了解土地資源閑置與浪費情況，以及“空巢”老人和留守兒童問題，探討當代農村和城市人口數量、年齡分布不均問題等經濟飛速發展中的社會變遷和人文矛盾。

2.4 因地制宜，為落實村級土地資源利用提供思路

從當地實際情況出發，在尊重農民個人意愿的同時，因地制宜提出解決曲陽縣土地集約利用問題的方案。各地農村經濟社會情況差異較大，需要加強差異化的土地資源利用管理。

3 調查范圍及調查方法

3.1 調查范圍

在精準脫貧成效顯著的大背景下，針對農村土地大面積閑置、土地資源利用效率低、農村農業可持續發展乏力等問題，以河北省曲陽縣為例，對不同年齡、不同職業的人群進行關于農村閑置土地現狀與集約利用的調查，以期從微觀角度發現農村土地資源利用中仍未解決的問題，并提出行之有效的應對方案。

3.2 調查方式

3.2.1 文獻研究法

通過搜索、查閱相關文獻資料，探明農村土地閑置問題現狀及研究動態，加深對問題研究的動態把握。將文獻中的情況與現實進行比較，以便后期針對實際問題提出行之有效的解決方案。

3.2.2 問卷調查法

本次調查在曲陽縣發放132 份調查問卷，共收回了132 份。通過調查小組成員進行人工排查，剔除無效問卷13 份（剔除無效問卷的依據是查驗整張問卷是否為同一選項）。實際有效問卷數量119 份，約占總數的90.15%。

3.2.3 線上采訪法

調研小組就本次調研內容進行梳理，與曲陽縣村民進行語音或視頻通話，以線上方式采訪，深入了解近幾年曲陽縣農村土地集約利用情況。

4 數據分析

4.1 人員構成

本次抽樣調查樣本中，男女比例約為4∶6。年齡構成方面，30 周歲以下人員占47.06%，30～50 周歲人員占30.25%，50～70 周歲人員占17.65%，70 周歲以上人員占5.04%。每戶有4 位成員的家庭占比最多，占總體的42.86%。

4.2 職業和收入來源

在抽樣調查的119 名曲陽縣村民中，從事“純農業”“以農為主，兼非農業”“非農為主，兼農業”“純非農業”的人數占比分別為19.33%、24.37%、11.76%和44.54%。家庭收入來源主要包括耕地、經營生意、政府補貼及外出打工，占比分別為26.89%、26.05%、6.72%和40.34%。

4.3 耕地數量及利用方法

曲陽縣村民家中耕地數量為0.33 hm2以下的占比最多，為60.5%，家中耕地數量為0.33～0.67 hm2的占比為21.85%，家中耕地數量為0.67～1.33 hm2的占比為9.24%，家中耕地數量在1.33 hm2以上的占比為8.4%。

由調查數據統計可知，在曲陽縣村民家中耕地利用方法中，1/2 居民選擇自留種植，其次依次是將耕地承包外租、土地拋荒以及進行土地流轉。大多數曲陽縣村民家中耕地數量較少，在0.33 hm2以下。多數人以自留種植的方式進行耕地利用，少數人選擇將耕地進行承包外租、拋荒以及土地流轉等。

4.4 近年來推行政策、實施效果及限制農村經濟發展的原因

對目前政策實施有效程度的調查中，49 人認為政策實施有一點成效，占總人數的41.18%；37 人認為政策實施有效，占總人數的31.09%；19 人認為政策實施較有成效，占總人數的15.97%；11.76%的村民認為政策實施作用較小。總體來說，促進曲陽縣經濟發展的政策總體上是有效的，得到了曲陽縣村民的廣泛支持。

關于限制農村經濟發展的因素，63 人選擇交通便利程度，66 人選擇土地利用情況，85 人選擇政府政策實施，50 人選擇村民工作方式。由此看來，以上原因均為限制農村經濟發展的重要因素。

4.5 曲陽縣土地利用存在問題及農地拋荒原因

對于土地利用存在問題的調查中，認為政府缺乏對土地嚴格管理的72 票，認為存在土地污染的56 票，認為土地開荒的15 票，認為建住宅違規的29 票，認為各類土地災害的40 票，認為其他問題的26 票，認為不存在問題的11 票。

對于農地拋荒原因的調查中，37.82%的村民認為種田效益低，16.81%認為家中人手不足，32.77%認為外出務工無暇顧及家中農地，12.61%認為土地流轉困難。從這些數據可以看出，曲陽縣土地利用存在許多不足。

4.6 發揮土地效應及提高土地收益方法的意向

對于發揮土地效應，認同土地折股進行鄉鎮經營、個體分紅的占42.86%，認同國家負責租種的占15.97%，認同土地集中承包耕種、其余村民分紅的占27.73%，希望維持現狀的占13.45%。

對于提高土地收益方法，希望土地使用權出租和自由買賣的占33.61%，希望增加對土地投入的占15.97%，希望土地集中經營的占19.33%，希望土地作物規模化種植的占31.09%。從數據中可看出，村民對盤活農村閑置資源有較大熱情，更傾向通過土地集約利用并按股分紅的方式獲得收益。

5 調查結論

5.1 政策效果未達到預期

土地閑置很大程度上是由于政府關于土地利用的規章制度不夠完善，導致村莊建設缺少統一的規劃指導。同時，部分鄉村干部思想觀念陳舊、信心不足，對土地集約利用的重要性認識不到位。政府對土地缺乏嚴格管理，仍然存在土地污染情況，導致土地浪費情況嚴重。

5.2 用地結構不合理

曲陽縣地理環境以平原為主，交通便利程度一般。近年來，隨著我國城鎮化建設發展，村莊“空心化”程度高，農村人均宅基地面積以及可用土地量增多。許多村民遷入城市居住，他們在農村的住宅沒有進行利用，使得農村大量土地處于閑置狀態，導致土地利用率以及生產率低下。長此以往，這些問題將逐步加重，土地閑置導致土地利用率及生產率低下，會加快土地荒廢和營養流失，從而使曲陽縣土地結構惡化，不利于經濟發展。

5.3 人口結構不合理

據調查問卷統計數據顯示，曲陽縣男性總人數少于女性，且30 歲以下人數占比較多。這意味著有更多中年男性選擇外出打工，從而使女性和兒童的數量比較多。村莊中缺乏勞動力，人口結構不合理，導致土地利用率低、荒廢率高。

5.4 產業結構不合理

曲陽縣以農業為主，特色產業以雕刻和板材加工為主，龍頭企業少。企業規模比較小，注冊資金一般在50 萬～80 萬元。企業技術含量較低，基本上處于原材料加工階段，產品附加值不高。

曲陽縣當地企業對市場信息不敏感，抵御市場風險的能力不強，勞動生產率較低，獲取信息遲緩。曲陽縣所處地理位置距北京和天津均約190 km，受北京和天津發達工業的影響，一些環境不友好企業的工廠離曲陽縣較近，在一定程度上限制了曲陽縣工業發展和環境保護。

6 建議

6.1 提高基層干部專業素質

曲陽縣閑置土地利用需要依靠多方共同努力，并確定合理方案。政府應積極開展專業性強的培訓活動，完善激勵與責任機制，提高基層工作人員的專業能力及素質，強化基層工作人員責任意識，提高專業性，從而提升土地集約利用的專業化水平，高效完成相應的工作。

6.2 切實做好土地結構調整工作

學習其他國家優秀案例的經驗，盡快建立適合當地實際情況的土地閑置預防機制，并推進政策落實。必要時可以采取對閑置土地征稅等手段，解決土地閑置問題。同時，針對曲陽縣土地閑置這一現象，要追究相關責任人的法律責任，在督促其履行相關職能的同時，嚴格追究落實情況。

6.3 鼓勵創業創新，吸引青年人才回鄉發展

充分發揮政策優勢，鼓勵有經濟基礎的集體和個人帶頭創業。引導高學歷畢業生回鄉創業，在帶動農村經濟和發展新興產業等方面發揮作用。引進勞動密集型產業，加強村民職業技能培訓，增強自主就業觀，動員貧困群眾積極參加勞動，提高農村就業率。把技能培訓與企業崗位實踐相結合，確保技能培訓符合市場需求。

6.4 豐富產業模式，實現村民可持續增收

因地制宜，大力發展曲陽縣貧困地區特色農業項目。拓寬農產品銷售渠道，加快電商網絡建設，與大型批發市場、電商企業建立長期穩定的產銷關系，降低生產和銷售成本。政府協調并組織合作社、農戶與企業簽訂合作協議，以土地入股并由企業集中經營，企業負責提供技術支持、生產資料和銷售平臺并承擔市場風險，合作社和農戶負責勞動力投入。通過多方合作，打造基本工資與分紅的收入模式，增加曲陽縣村民收入來源。