新時期廣東“城中村”發(fā)展困境與出路
——以廣州市C村為例

□戚芳妮

（華南農業(yè)大學 廣東 廣州 510642）

1 “城中村”發(fā)展困境分析

1.1 農民集體土地權益未得到充分保障

隨著城市化快速推進，“城中村”土地征收與流轉越來越普遍。在“城中村”土地征收與流轉過程中，農民作為土地所有權主體，其利益訴求往往得不到重視，存在著“國家獲利、開發(fā)商奪利、村集體損益”的局面[1]，主要體現在以下兩個方面。

首先，土地征收實踐中，征地補償無法體現真實的土地價值，農民集體的經濟利益得不到保障[2]。C 村所在的長興街道土地補償參考價為32 萬元/667 m2，廣州市天河區(qū)土地補償參考價為36 萬元/667 m2，均低于近年來廣州市天河區(qū)國有土地使用權出讓的成交價格。

其次，大量土地被征用，使集體經濟賴以生存發(fā)展的土地空間日益縮減，制約了城中村集體經濟發(fā)展。土地被“零敲碎打”，使得村集體現有土地難以形成規(guī)模效益，加大了開發(fā)利用的難度[3]。

1.2 集體經濟組織的股權設置不完善

“城中村”集體經濟組織向現代股份制企業(yè)的演進并不是一帆風順的，其中的重要問題之一就是股權設置與傳統(tǒng)村落社會觀念相沖突。

廣州“城中村”不乏具有數百年開村歷史的古村落，大多具有深厚的文化底蘊。自明朝梁姓、陳姓、招姓先祖到此定居至今，C 村已有600 余年歷史。在漫長的發(fā)展歷程中，C 村形成了血緣關系與宗族資產相關聯(lián)的傳統(tǒng)觀念。經過宗族數百年開拓形成的村落土地，歷經土地改革、互助組、合作社、人民公社等時期，逐漸明確了集體土地性質并延續(xù)至今，成為村集體資產的主要組成部分[4]。土地征收以及集體土地和物業(yè)的租賃，成為村集體經濟的收入和股東分紅的主要來源之一。

一旦股權被“一刀切”配置到個人并可以依法繼承，那么隨著股東世代更替或遷居外地，股權隨之發(fā)生繼承、外流等變動，血緣關系與經濟關系將不可避免地產生一定程度的分離，可能出現股權倒掛現象，即社區(qū)股東比社會股東人數更少。大量外姓、外地股東將成為集體經濟發(fā)展的受益者，造成“改制公司為外人打工”的結果。這已經引起部分村民的擔憂。

就C 村來說，隨著年老股東去世，股權繼承與外流情況與日俱增，股權受益者群體將日益分化。隨著股權倒掛加劇，將會出現外地、外姓股東不關心公司經營、不方便投票，或股權過于集中在某些家庭手上的現象。在這樣的背景下，如果改制公司沿襲一人一票的投票原則，將會嚴重影響公司經營、民主決策和董事會選舉，最終影響公司的生存與發(fā)展。

1.3 社區(qū)與市場未實現制度性分治

自2002 年廣州市出臺《關于“城中村”改制工作的若干意見》（穗辦〔2002〕17 號）以來，經過十幾年探索前行，廣州市“村改居”工作取得良好成效。但是截至目前，“城中村”社區(qū)與市場仍未完全實現制度性分治，這集中體現在以下兩個方面。

首先，改制公司仍然參與社區(qū)的社會管理與服務。為了減輕改制公司的負擔，2016 年，天河區(qū)八屆人大常委會第五十五次會議審議通過《廣州市天河區(qū)關于組建“村改居”輔警隊伍的工作方案》等5 個專項方案，計劃用5 年時間，將“城中村”的治安、計生、環(huán)衛(wèi)、基礎設施等費用納入政府財政體系。

其次，“農轉居”人員社會保障水平偏低。2006 年，廣州市出臺《廣州市農轉居人員基本養(yǎng)老保險辦法（試行）》（穗府〔2006〕21 號），明確規(guī)定了“農轉居”人員參加基本養(yǎng)老保險的資金來源、繳費比例及養(yǎng)老金發(fā)放標準等。但是由于改制村和“農轉居”人員經濟條件差別比較大，包括C 村在內的多數“農轉居”人員選擇了檔次較低的基本養(yǎng)老保險。

2 “城中村”發(fā)展對策

2.1 深化土地管理制度改革

在國家層面，深化農村土地制度改革的重要性已得到確認，村集體生存發(fā)展的訴求已得到充分考慮。2019 年8 月26 日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，明確規(guī)定“允許集體經營性建設用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經本集體經濟組織三分之二以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單經或者個人直接使用。同時，使用者取得集體經營性建設用地使用權后還可以轉讓、互換或者抵押”。

這一規(guī)定是重大制度突破，結束了多年來集體建設用地不能與國有建設用地同等入市、同權同價的二元體制，為推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃清了制度障礙。這表明，符合一定條件的集體建設用地可不必征收為國有而直接進入建設用地市場，實現與國有土地同等入市、同權同價。

2.2 推動集體經濟轉型升級

近年來，盡管C 村集體經濟收益不斷增長，但是隨著全國范圍內經濟結構轉型升級，傳統(tǒng)的物業(yè)租賃模式已難以滿足未來高質量發(fā)展的要求。抓住當前新型城鎮(zhèn)化建設、鄉(xiāng)村振興的歷史機遇，立足于C 村的發(fā)展優(yōu)勢，積極引入社會資本為本村編制規(guī)劃，主動引導集體經濟轉型升級，成為C 村村民的共識。

2.3 完善改制公司管理體制

改制公司是集體資產的運營者。只有優(yōu)化完善管理體制，提升組織領導力和戰(zhàn)斗力，才能帶領集體經濟不斷發(fā)展壯大。

首先，要打造堅強有力的經營班子。改制公司經營班子必須具有高度的責任心、公信力，堅持黨的領導，貫徹落實黨的路線、方針和政策，堅持共同富裕的基本原則。只有這樣，才能增強股東對集體經濟發(fā)展的信心，保證企業(yè)的核心價值、理念和文化能夠跨代傳承。

其次，改制公司要加快引入現代企業(yè)管理制度。集體經濟轉型升級的戰(zhàn)略部署，最終要在基層執(zhí)行中落實，這就對改制公司的管理水平提出了新要求。一方面，改制公司要優(yōu)化企業(yè)的組織架構和業(yè)務流程，確保各項工作有序推進。另一方面，要針對企業(yè)人才需求，設置合理的崗位體系，科學制定人才招聘和培養(yǎng)體系、薪酬與績效考核體系、員工關系管理體系，夯實人才基礎。

再次，改制公司股權設置方案應得到適度優(yōu)化。改制公司向現代股份制企業(yè)的轉型，并不意味著照搬照抄西方的股份制。在“城中村”集體資產中，最重要的組成部分是社區(qū)內部的土地。如果按西方股份制，對持股成員資格不設限制，最終將導致社區(qū)外部人員占據大部分土地財產的價值，從而損害社區(qū)天然成員（真正的土地所有者）的權益。

2.4 理清市場和社區(qū)的治理邊界

首先，政府要加大對“城中村”社區(qū)基礎設施、公共服務以及“農轉居”人員生活保障的關注和投入，從人員和經費方面予以足夠支持，減輕集體經濟組織的經費負擔。政府必須充分考慮“村改居”社區(qū)作為農村社區(qū)和城市社區(qū)之間過渡形態(tài)的特殊性，不能忽視村落社會傳統(tǒng)秩序與觀念在“城中村”依然存在的社會現實，科學合理制定各項“村改居”社區(qū)建設方案，確保所制定的方案得到落實、所投入的經費取得實效。

其次，要培育社會組織，滿足社區(qū)成員對公共服務日益增長的需求。“城中村”人口結構較一般的農村或城市社區(qū)復雜，不僅有同宗同族的原村民，還有來自全國各地的外來人口。來自不同地域，具有不同生活背景、不同文化習俗的人聚集在一起，使得“村改居”社區(qū)對公共服務的需求日益多元化，單靠政府一己之力無法滿足所有需求。黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，明確了社會力量和社會資源在社區(qū)治理中的重要作用。

3 結束語

多年來的研究與實踐證明，“城中村”作為一個兼具地理空間屬性和經濟社會屬性的存在，是我國城鎮(zhèn)化進程中從鄉(xiāng)土社會向城市社會轉型的一種“中間”形態(tài)，是我國“告別鄉(xiāng)土社會”“村落終結”的必經階段。C村所面臨的農民集體土地權益、集體經濟組織股權設置、社區(qū)治理等問題，實際上是新時期我國城鄉(xiāng)二元體制下城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中所面臨的各種挑戰(zhàn)的縮影。必須站在推進新型城鎮(zhèn)化建設、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、打造共建共治共享社會治理格局的高度，通過深化制度改革、推動產業(yè)升級、多方協(xié)同合作等，在繼承中國傳統(tǒng)村落宗族文化的同時，化解“城中村”困局，走出一條具有中國特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。