新型城鎮(zhèn)化背景下資源型城市的有效治理

□張 婷

（西安財經(jīng)大學(xué)行知學(xué)院 陜西 西安 710038）

新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施以來，我國城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，城市規(guī)模急劇擴(kuò)大，城市治理難題逐漸凸顯。資源型城市不僅有與其他城市面臨的相同治理難題，也有因其自身特殊性引發(fā)的其他治理問題，影響資源型城市的有效治理[1]。探討新型城鎮(zhèn)化背景下資源型城市的有效治理，需要厘清城市有效治理的內(nèi)涵。

1 城市有效治理的內(nèi)涵

第一是共治，表現(xiàn)為實現(xiàn)城市有效治理的主體，即整合城市各主體智力，實現(xiàn)共同治理。通過城市治理過程中多元主體的共同參與，使各主體關(guān)注城市事務(wù)，滿足人們?nèi)找嬖鲩L的參與公共治理的需求，促進(jìn)城市更好、更快發(fā)展。

第二是善治，表現(xiàn)為實現(xiàn)城市有效治理的方式，即善于借助城市特有資源，實現(xiàn)城市有效治理。合理評估城市可持續(xù)發(fā)展能力和資源狀況，按照成長型、成熟型、衰退型和再生型4 個城市發(fā)展階段，謀求城市特色發(fā)展，充分發(fā)揮優(yōu)勢，打造城市名片。

第三是能治，表現(xiàn)為城市有效治理的手段，即能夠適應(yīng)時代潮流，掌握與時俱進(jìn)的治理工具和手段。應(yīng)借助網(wǎng)格化和智能化工具，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代化技術(shù)，提升城市治理的效率。

第四是良治，表現(xiàn)為城市有效治理的最終結(jié)果。通過共治、善治和能治，實現(xiàn)包括城市秩序規(guī)范、公共服務(wù)到位、城市風(fēng)險降低、環(huán)境宜居宜業(yè)、人民滿意度和幸福感高等在內(nèi)的治理結(jié)果。

2 新型城鎮(zhèn)化背景下資源型城市有效治理面臨的困境

2.1 資源依賴嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型困難

一方面，部分資源型城市主要依靠對城市已有資源的開采和初級加工實現(xiàn)短期內(nèi)城市GDP 快速增長。這種發(fā)展模式產(chǎn)業(yè)鏈條較短，產(chǎn)品附加值較低，與已經(jīng)發(fā)生變化的消費(fèi)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)極不匹配。這種“殺雞取卵”式的粗放型資源利用方式，受到市場約束，嚴(yán)重影響城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展[2]。

另一方面，部分資源型城市所處的地理位置和區(qū)位條件較差，導(dǎo)致人才、資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素難以聚集，而新的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)受制于高級要素聚集不足而不能適時發(fā)展起來，造成了產(chǎn)業(yè)銜接困難甚至斷檔，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級舉步維艱，導(dǎo)致城市經(jīng)濟(jì)增長緩慢。

2.2 利益分配不均，社會矛盾積聚

我國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，但并未建立合理的利益分配機(jī)制。資源型城市因利益分配不均導(dǎo)致的社會矛盾主要表現(xiàn)在以下方面：既有在自然資源產(chǎn)權(quán)、開發(fā)權(quán)、最終收益權(quán)方面涉及的能源央企和地方利益分配不均而產(chǎn)生的矛盾，也有資源開發(fā)過程中因征地拆遷對當(dāng)?shù)鼐用駬p失賠償不公產(chǎn)生的矛盾；既有特權(quán)階層依靠資源攫取大量財富與社會弱勢群體無力為繼基本生活之間的矛盾，也有資源過度開發(fā)與環(huán)境肆意破壞的矛盾。

2.3 忽視生態(tài)保護(hù)，城市環(huán)境惡化

很多資源型城市對資源的開發(fā)利用，以傳統(tǒng)粗放型為主。由于自然資源的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)并未在實質(zhì)上完全明確，缺乏真正的保護(hù)責(zé)任主體，導(dǎo)致很大程度的資源浪費(fèi)。在此過程中，環(huán)境破壞的追責(zé)機(jī)制往往流于形式，環(huán)境保護(hù)措施不力，造成了嚴(yán)重的生態(tài)破壞，且這種破壞不能得到及時有效的修復(fù)。資源型城市除一般城市出現(xiàn)的“三廢”污染外，還有其他一些典型的環(huán)境問題。

2.4 公共產(chǎn)品供需失衡，“新移民”難享發(fā)展成果

從城市形成初期來看，資源型城市的形成大多是我國“一礦一城”城市布局模式的結(jié)果。大多數(shù)資源型城市擁有資源的稟賦及分布狀況決定了城市的宏觀區(qū)位，其建城區(qū)位條件很難滿足正常城市對地形、交通、供水供應(yīng)等方面的要求，導(dǎo)致資源型城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共產(chǎn)品和服務(wù)供給等方面比一般城市薄弱。經(jīng)過一段時間的發(fā)展后，資源型城市經(jīng)濟(jì)依托資源得以壯大，當(dāng)?shù)卣鶗哟笸顿Y，補(bǔ)償城市公共服務(wù)的“舊債”。

在新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略實施后，資源型城市面臨“新移民”的問題。一方面，增加后的公共服務(wù)供應(yīng)與日漸擴(kuò)大的城市人口公共需求之間不相匹配；另一方面，由于制度尚未跟進(jìn)，在享受公共服務(wù)中，“新移民”利益未得到滿足，較“原住民”所享受的服務(wù)存在明顯差異，城市公共服務(wù)供給和分配顯失公平。

2.5 治理主體單一，社會力量參與不足

與我國大多數(shù)城市一樣，資源型城市治理主要依靠政府“命令—威權(quán)式”管理，突出政府的主體地位[3]。這種城市治理傳統(tǒng)，一方面會導(dǎo)致政府“一家獨大”，習(xí)慣于自我決策，不能從公眾角度衡量城市治理問題；另一方面會導(dǎo)致社會力量參與不足，難以激發(fā)多元社會主體的參與熱情，養(yǎng)成其他主體參與惰性，使社會資源閑置。

3 破解資源型城市有效治理難題的策略

3.1 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

一方面，過度依賴資源的城市發(fā)展之路面臨各種阻礙，必須打破資源依賴，改造升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，對高能耗、高污染、高成本的“三高”產(chǎn)業(yè)進(jìn)行大刀闊斧的整改乃至直接主動退出。不斷開發(fā)低能耗、高產(chǎn)出、高附加值的相關(guān)產(chǎn)品，拉伸延長產(chǎn)業(yè)鏈條，囊括上下游產(chǎn)業(yè)，發(fā)展多元周邊產(chǎn)品，走新型工業(yè)化道路。

另一方面，以高新技術(shù)帶動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，借信息化發(fā)展“東風(fēng)”，探索適合本地發(fā)展優(yōu)勢且具有市場前景的新興產(chǎn)業(yè)。在此過程中，政府要做好城市規(guī)劃、政策保障和資金支持工作，積極謀劃新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目，加大招商引資力度，完善金融服務(wù)扶持政策，多舉措吸引掌握新技術(shù)的人才落戶。

3.2 生態(tài)可持續(xù)發(fā)展

資源型城市應(yīng)該明確生態(tài)保護(hù)的重要性，把生態(tài)文明建設(shè)納入城市發(fā)展的總體規(guī)劃中，落實解決突出的環(huán)境問題，以改善生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境、滿足當(dāng)代人和后代人的生活環(huán)境為目標(biāo)，走綠色發(fā)展之路。

第一，在選擇發(fā)展項目時，應(yīng)全面進(jìn)行環(huán)境影響評估。對空氣、土地、水源等造成較大污染影響的項目，在選擇時要慎之又慎。第二，在開發(fā)資源之前，要采取相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)措施，先保護(hù)、后開發(fā)。在環(huán)境保護(hù)的前提下考慮經(jīng)濟(jì)收益，不能本末倒置。第三，在開發(fā)利用資源的過程中，對企業(yè)的生產(chǎn)活動進(jìn)行常態(tài)性調(diào)查和監(jiān)控。對環(huán)境評估不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，堅決關(guān)停整改。對在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面存在失信行為的開發(fā)單位，采取生態(tài)征信懲戒措施。

3.3 公共服務(wù)供需均衡及公平

在公共服務(wù)的提供上，應(yīng)不斷加大對基本公共服務(wù)和物品的投入力度，探索符合城市居民公共需求的服務(wù)內(nèi)容和項目。實現(xiàn)城鎮(zhèn)公共服務(wù)均等化是新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略目標(biāo)之一。對于資源型城市而言，既要補(bǔ)足過去在公共服務(wù)領(lǐng)域投入不足的歷史欠賬，又要在公共資源有限的前提下，滿足“新移民”對均等享受公共服務(wù)的需求。

在實現(xiàn)公共服務(wù)公平方面，要將資源型城市“新移民”納入公共服務(wù)保障領(lǐng)域。公共服務(wù)和產(chǎn)品要滿足“新移民”的基本生存需要，提供相應(yīng)的基本最低生活保障、基本就業(yè)保障和養(yǎng)老保障。

3.4 多元主體有效參與

資源型城市的有效治理不能單純依靠政府，脫離社會力量的治理只能稱為管理。政府在面對龐大的社會事務(wù)時往往“力不從心”，必須動員社會其他主體參與進(jìn)來。同時，社會其他主體要各盡其力，凝煉智慧，有效參與。

在促進(jìn)多元社會主題參與方面，政府要改變認(rèn)知和角色定位，做到以下幾方面。第一，堅定信心，相信社會力量可以做好某些方面的治理工作。第二，充分賦權(quán)，對企業(yè)、社區(qū)、個人進(jìn)行賦權(quán)，激發(fā)社會主體參與城市治理的積極性。第三，做好“掌舵者”角色，對社會力量的參與進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，不干涉微觀操作層面。第四，做好“保障者”角色，提供必要的政策和資源支持，在激發(fā)社會力量、維持其參與積極性、滿足其參與成就感等方面提供保障。

3.5 各種智慧治理技術(shù)并舉

在資源型城市治理中，治理手段單一，技術(shù)使用非常局限。隨著新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，資源型城市人口數(shù)量增多，需要解決的問題大大增多。為了有效實現(xiàn)城市有效治理的目標(biāo)，資源型城市治理必須緊跟形勢，善于利用互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，提高治理效率和效果。

以大數(shù)據(jù)為例，城市治理者可以將城市中的人、事、物、組織等要素的所有信息在大數(shù)據(jù)平臺上進(jìn)行收集、整理和分析，按照一定的運(yùn)算規(guī)則打造社會治理和社會服務(wù)平臺。

4 結(jié)束語

資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展是我國新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容之一。資源型城市有效治理是構(gòu)成我國治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。資源型城市應(yīng)著眼于對傳統(tǒng)的資源依賴型產(chǎn)業(yè)實施轉(zhuǎn)型升級，注重資源開發(fā)過程中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展，提高公共服務(wù)和產(chǎn)品供給的公平和效率，促進(jìn)多元主體參與城市治理過程，善于運(yùn)用網(wǎng)格化、智慧治理技術(shù)等保障方法，實現(xiàn)資源型城市的有效治理。