政府引導下社會資本助力鄉村振興的法治路徑研究

□鄭雄英，趙 臻

（北京大成（福州）律師事務所 福建 福州 350002）

1 社會資本助力鄉村振興概述

近年來，黨中央、國務院高度重視農村發展，部署各地政府及有關部門積極探索促進社會資本助力鄉村振興的有效途徑和政策措施。黨的十八大以來，我國始終堅持把解決“三農”問題作為工作重點，全面深化農村改革。黨的十九大報告明確提出實施鄉村振興戰略，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。2018 年《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中提出“撬動金融和社會資本更多投向鄉村振興”。在上述大政策背景指引下，我國開展了農村集體產權制度改革，修訂、出臺了一系列法律法規和細化的政策文件，確立了農村土地三權分置制度，允許農村有關產權擔保融資，鼓勵閑置宅基地和閑置農房盤活利用以及解禁農村集體經營性建設用地入市，為激活農村的沉睡資本、吸引社會資本參與鄉村振興發揮了積極的作用。2020 年6月22 日，《中華人民共和國鄉村振興促進法（草案）》（下稱《鄉村振興促進法草案》）發布征求意見，將近年關于鄉村振興的重大決策部署轉化為法律規范，體現了政府在鄉村振興戰略實施中對于農村產業發展的扶持、保障和推動作用。

社會資本下鄉是將城鎮工商業積聚的科技、人力、物力、財力等優勢資源匯集到農村，通過城市反哺農村的方法解決農村的經濟困境。社會資本下鄉并不是新事物，早在20 世紀90 年代我國就開始適度開放社會資本下鄉。近年，下鄉資本規模不斷增長，方式也越來越多樣化，社會資本成為了鄉村振興的重要力量。社會資本充分結合農村優勢人力、土地、自然環境等資源，使規模農業、電商、鄉村旅游、康養等產業得到了發展。

鄉村振興戰略是一項需要多方主體參與實施的龐大、系統性工程，政府在其中發揮著緩和企業與農民主體間矛盾及調動各方主體積極性以實現利益最大化的重要作用[1]。因此，就社會資本參與鄉村建設的現實困境，提出法律建議，以解決資本下鄉亂象，優化鄉村營商環境，從而實現社會資本與農村、農民利益共贏。

2 社會資本助力鄉村振興的現實困境

2.1 相關法律法規和配套制度缺失

在實施鄉村振興戰略背景下，我國加快了相關立法和修法的步伐，強化鄉村振興法治建設，為激活農村閑置資產、發展鄉村產業等提供了法律依據。但是，目前相關法律法規和配套制度缺失，與實踐對法律法規和配套制度的迫切需求之間仍存在較大矛盾。

2.1.1 農村產權流轉交易缺乏操作細則

2014 年發布的《國務院辦公廳關于引導農村產權流轉交易市場健康發展的意見》提出“發展農村產權流轉交易市場、規范流轉交易行為”的要求。截至目前，各地產權流轉交易市場發展水平仍參差不齊，大部分產權流轉交易仍以需方和農民個體或村委會簽訂簡單的合同甚至口頭約定的方式進行。產權流轉交易過程缺乏規范的操作細則指導，使供方和需方的流轉關系不穩定，容易引發違約風險和不必要的糾紛，在處置集體資產時還存在以權謀私導致集體資產流失等風險。

2.1.2 社會資本下鄉發展產業的用地審批缺乏操作細則

在農村土地制度的構建與完善方面，《農村土地承包法》和《土地管理法》的修訂將農村承包地三權分置制度入法，完善了宅基地制度，將集體經營性建設用地入市制度法制化。

農村土地制度的突破與完善，對于激活農村閑置土地資源，解決資本下鄉發展產業的用地問題起到了十分重要的作用。但是相關配套法規和制度缺失，給資本下鄉帶來了一定難度。如對于集體經營性建設用地入市，現行法律只是對可入市的集體經營性建設用地的范圍、入市方式、入市程序和使用權權能等作了概括性規定，缺少更細化的實操規定，導致企業在項目投資拿地過程中仍然存在諸多障礙。

2.1.3 社會資本下鄉準入和監督的規則缺失

政府在社會資本投資鄉村的具體準入資格條件的引導和管理中，缺乏明確的法規、政策規定。隨著政策對資本下鄉的鼓勵和引導，以單純逐利為目的的企業進入農業生產領域的現象日益增多，其中不可避免地存在部分企業盲目投資的情形[2]。有的企業為了套取財政補貼，在未進行詳盡調查和風險評估的情況下盲目投資，最終以失敗收場。此外，有的企業以發展規模農業、鄉村旅游、康養項目等名義拿地后，將產業項目用地用于房地產開發或者將農田“非農化”，甚至出現經營狀況不佳后斷聯等侵害農民權益的情況。涂圣偉（2014）[3]認為，企業能否在某一行業成功發展，企業的核心競爭力與該行業成功要素的匹配程度起決定性作用。社會資本若未經嚴格篩選而盲目參與鄉村投資，將導致資本下鄉過程中亂象叢生。

我國社會資本下鄉投資運營缺少相關政策監管，監管規則缺失容易導致強勢社會資本擠壓弱勢農民群體生存空間。目前社會資本下鄉凸顯的困境之一在于利益聯結制度規則模糊，造成資本投機和利益分配不均[4]。社會資本憑借自身的財力、管理、專業和信息等多重優勢，在市場競爭中居于有利地位，截取大部分農村資產增值收益。實踐中不少農村招商引資項目僅作簡單的土地流轉，村集體和農民僅獲得較少的土地流轉費用和個別農民的勞動收入，資本對于村集體和農民的增收帶動作用較小[5]。此外，社會資本與農搶利的情形也經常出現。一些企業租用大量農田種植經濟作物，通過技術、銷售渠道、管理等優勢進行規模化經營，占據市場甚至控制產業鏈。在市場需求量有限的情況下，弱勢農戶不得不退出市場。

從鼓勵資本下鄉的政策內涵看，企業在追逐利潤的同時應保有一份社會責任感。鄉村振興不應忽視農村、農民的主體地位。社會資本作為外來資源，其在鄉村振興中的角色定位應當是為非組織化的分散小農完成其無法完成的農業生產環節，并助力鄉村發展其產業薄弱環節[6]。因此，政府出臺相關政策法規以構建社會資本下鄉的準入和監督制度，對于緩和社會資本與農民之間的矛盾具有重要意義。

2.2 資本下鄉面臨政策性風險

第一，在配套實施細則空白的情況下，有限的政策文件指引難以為資本下鄉實踐提供細化的實操規則。不少地區存在相關政策信息獲取難、文件表述不夠明確等問題，更加放大了社會資本投資意向人的預期不確定性，妨礙投資項目正常實施，加大了資本下鄉的投資風險。

第二，政府為吸引社會資本投資鄉村產業重點領域，出臺了一系列財政補貼、用地指標和稅收優惠等政策，因實踐中決策領導更換引發政策變更，導致優惠資金補貼不到位、不及時甚至未能延續。

2.3 營商環境不佳

第一，政策模糊制造權力尋租空間。我國關于社會資本下鄉的政策文件因存在過多模糊地帶且缺乏可操作性，給相關部門工作人員的權力尋租空間創造了可能性，滋生了貪腐的溫床。

第二，農村基層治理法治意識不足。2018 年發布的《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》強調，“要加強農村基層基礎工作，構建鄉村治理新體系”。在農村集體資產與社會資本結合的過程中，農村基層治理法治意識不足亦是導致營商環境不佳的原因之一，容易出現因基層民主決策程序違法而給投資項目帶來風險的情形。根據《土地管理法》規定，集體經營性建設用地出讓、出租等，應當經本集體經濟組織成員的村民會議2/3 以上成員或者2/3 以上村民代表的同意。若村集體出讓、出租集體經營性建設用地時未嚴格按照上述法律規定的程序要求進行民主決策，將面臨受讓方與村集體簽訂的出讓、出租合同無效的法律風險。

2.4 農民契約精神不足

資本下鄉實踐中，農民契約精神不足，受利益驅使單方毀約損害投資方利益的現象時有發生，挫傷資本下鄉積極性。北京大成律師團隊服務的企業在對農業、農村投資過程中就有遇到這樣的困境。企業與農戶建立訂單農業合作關系，由企業負擔所需苗木、化肥、技術指導、搭建銷售渠道等成本，農戶負責提供勞動力種植作物，待作物成熟由企業向農戶支付一定報酬予以回收并銷售。但不少農戶在作物收成時，出于個人利益考慮單方面違約將作物出售給他人，導致企業蒙受損失。

資本下鄉發展旅游、康養、規模農業等產業項目時，為促成項目成功，在項目調研及可行性評估、手續辦理、基礎設施建設和人力資源培訓上均需投入巨大的人力、財力、物力等成本。由于項目經營周期較長，成本短時期難以回籠，企業需要穩定的合作關系方能長期運作項目。一旦農民毀約，將可能使企業無法達成項目預期目標，甚至使企業遭受巨大的虧損。

3 國外引導社會資本下鄉的實踐與啟示

在國外鄉村實踐中，各國對待社會資本參與農業農村發展的態度和措施有所不同，選取具有代表性的部分國家引導社會資本下鄉的情況進行說明。

美國政府采取“工業反哺農業”的政策，對于社會資本下鄉持積極引導、支持態度。美國產業化、規模化經營得益于政府對于農業基礎設施建設的投資和完善，以及農業作業的機械化水平不斷提升。不僅如此，美國有完善的農業產業鏈，農產品收成之后，由專門的企業對其進行加工、貯存、運輸和銷售。扶持資本下鄉政策使美國農業生產獲得了更先進的設施設備，生產效率大幅提高，實現了農業生產產業化，促進了美國農業發展。此外，美國形成了完備的農業法律體系，為規范和約束農民和涉農企業從事農業生產提供了法律依據[7]。

日本政府對于社會資本下鄉持審慎態度，并且對資本下鄉進行嚴格監管。在農業現代化發展方面，日本政府并不倡導社會資本力量介入，更傾向于通過設立嚴密的農協組織體系將分散的小規模經營體結合起來，以增強小農的市場競爭力。日本農協發展，為小農生產資料購買、生產技術指導、市場銷售和資金供應等方面提供了極大便利，不僅提高農民的組織化程度，也保障了農民的自主權利和主體地位[8]。與此同時，隨著企業社會責任論在日本盛行，2006 年靜岡縣帶頭開展“一村一企運動”，成為企業履行社會責任的一種形式。該運動是在地方政府的牽線搭橋下，讓企業和鄉村溝通互助，旨在鼓勵更多社會力量參與農業農村發展。

菲律賓政府早期在農業農村發展方面過度重視社會資本的作用，認為農業現代化必須依賴社會資本，不僅引導國內資本投資農業，還制定了法律吸引國外資本投資本國農業。由于政府對社會資本不加限制的盲目引導與支持，國內外資本進入農業生產領域后，憑借其專業技術和管理經驗優勢很快掌控了菲律賓的農業產業鏈，擠占市場，侵噬弱小農民群體生存空間，迫使大量農民失去土地而不得不進城就業[9]。

從各國實踐可知，在鄉村發展過程中，要充分發揮政府的引導和推進作用，既要注重對社會資本的引導和規范，為社會資本下鄉營造良好的環境，又要重視對農民權益的保護，在企業與農民之間構建起利益聯結機制，防止社會資本壟斷農村土地等資源而擠占農民的生存空間。

4 政府助推社會資本參與鄉村振興的法治路徑分析

4.1 完善相關法律法規及配套制度規范

4.1.1 政府應完善與農村產業發展相關的法律法規和配套制度

對于鄉村發展這一全局性的戰略而言，各國在實踐中都出臺了相應的法律法規，使戰略執行有法可依[10]，如美國《2014 年新農業法案》，日本《農地利用增進事業法》《農振法》《租稅特別措制法》等[11]。與農村產業發展相關的法律法規和配套制度是一個較為龐雜的體系，我國可從農村土地制度、農村基層治理和促進農村產業發展3 個方面進行完善。

在農村土地制度方面，《土地管理法》修訂后，土地制度相關配套法規政策仍亟待完善。對于集體經營性建設用地入市，應將入市的途徑、條件、方式、操作程序和使用權能等方面進行細化規定并制訂相關指導意見，使企業在投資項目拿地過程中有可依據的操作細則。指導意見應明確以下問題：明確集體經營性建設用地入市的用途，如其是否可用于商品住宅項目；對于有權取得集體經營性建設用地的單位及個人的相關資格進行規范，以確保建設規劃、產業規劃的穩定性和完整性；明確集體經營性建設用地入市土地使用權定價標準，并考慮由村集體在定價區間內根據本區域實際情況享有集體經營性建設用地入市定價權。

在農村基層治理方面，截至2019 年，福建省將全面完成農村集體產權制度改革，統一設立集體經濟組織經營、管理集體資產，今后集體經濟組織將更多地代表村集體與社會資本合作。農村集體經濟組織作為具有市場主體地位的特別法人，在建立適應市場經濟發展的集體經濟運行機制、管理與開發集體資源、鏈接市場資源、發展集體經濟和服務集體成員等方面發揮著巨大作用。村委會因其管理模式有礙于提高決策效率、適應市場經濟運作規則，故無法在集體經濟發展上達成理想的效果。我國目前已有《村民委員會組織法》，但仍沒有出臺農村集體經濟組織相關法律法規。隨著農村集體經濟組織愈加頻繁地參與市場競爭與合作，農村集體經濟組織相關法律法規的缺失將使其在市場經濟的角逐過程中面臨大量法律風險。因此，各地應考慮參考廣東等省份的措施，盡快制定集體經濟組織管理方面的地方性政府規章，在組織登記制度、成員確認和管理制度、組織機構設置和運行制度、資產財務管理制度、法律責任制度、監管制度等方面進行明確規定，讓集體經濟組織的各項行為有法可依。從實踐發展需要出發，農村集體經濟組織立法應聚焦以下幾個方面：明晰成員資格、權利與義務規則；完善集體資產的經營管理機制以保障成員財產權；區分農村集體經濟組織和農村基層群眾性自治組織的職能，使集體經濟組織具有一定的獨立性；明確稅收優惠內容等具體扶持措施。

在促進農村產業發展方面，近年來我國相繼發布了《國務院辦公廳關于推進農村一二三產業融合發展的指導意見》《國務院辦公廳關于進一步促進農產品加工業發展的意見》《關于大力發展休閑農業的指導意見》《國務院關于促進鄉村產業振興的指導意見》等一系列政策文件，對鄉村產業振興起到了指引作用，但我國目前尚未實現農村產業政策法律化。應在產業政策行之有效的基礎上，將產業政策中涉及產業用地保障、市場主體行為監管、政府保障措施與權力制約、法律責任制度等方面內容法律化，以增強產業政策的權威性，以法律約束產業政策的不穩定性，從而為農村產業發展營造良好的市場環境、培育市場主體和發揮政府作用。

4.1.2 完善農村產權流轉交易的操作細則

通過完善相關操作細則規范農村產權流轉交易行為，可以保障交易雙方的合法權益，使交易雙方關系更為穩定和可預期，減少不必要的糾紛。政府可參考目前部分省份已有做法，由省、地級市兩級政府部門制定專門的農村產權流轉交易管理辦法，構建完整的市、縣、鎮三級農村產權流轉管理服務平臺，突出平臺公益性質，為農村產權流轉雙方提供諸如信息調查、價值評估、簽約鑒證、法律咨詢、合同管理和糾紛化解等服務。明確鄉鎮政府（街道辦事處）及其農村集體資產管理部門、農村集體經濟組織（村民委員會）等有關單位、組織的具體工作職能及相關職責。明確交易品種及相應交易方式，將承包地經營權、農村宅基地使用權、農村集體經營性建設用地使用權及農村產業項目招商和轉讓等農村產權的交易行為納入統一管理。明確規定交易程序，避免交易過程中因程序不明朗帶來的時間、人力成本浪費。明確交易規范和監管機制，推行流轉管理服務平臺的信息化管理，使用規范、統一的格式文書；加強信用監督，推行“黑名單”制度。

在管理上，對不同的產權交易品種區別對待。對于農村集體資產，為了保證集體利益不流失，要求應當通過流轉交易中心進行交易；對于農戶個體擁有的農村產權不作強制性要求，而是鼓勵和引導其進入當地農村產權流轉交易平臺進行規范流轉交易。

4.1.3 構建社會資本下鄉準入和監督制度

社會資本下鄉因準入和監督制度缺失容易導致出現騙取國家財政補貼、盲目投資、違規開發、損害農民利益等亂象。缺乏強有力的法律規制，制度規則模糊性，將會滋生投資主體策略性分配利益的行為空間[12]。要加快構建起社會資本下鄉準入和監督制度，地方政府可針對不同的產業領域出臺相應法規、規章或政策性文件。

在社會資本下鄉準入制度方面，政府要為企業參與鄉村產業發展的主體確認、經營資質、投資范圍、投資行為、權利及義務等設定依據。首先，應為意向投資企業的審查提供細化的執行依據，如對企業的規模、資產、經營業務范圍、負債、盈利和信用等狀況進行審慎調查，以判斷企業是否具備參與相關產業項目的資質和條件、防控風險能力、履約能力。其次，在項目落地前，可進行項目規劃審查，即評估企業項目規劃是否具備可行性，與現行法律法規、政策、土地利用規劃、產業規劃方向等是否相符，實施過程能否保障農民合法權益。

在監管機制方面，政府應出臺有關政策法規對監管主體、范圍、權限等予以明確規定，對社會資本下鄉產業項目實施情況進行階段性評估和監管，重點監管財政補貼資金去向、產業用地情況、項目經營狀況和項目實施情況等。確保發展鄉村產業過程中國家財政不流失、土地用途不改變、不違規經營、農民利益不受損。同時，監管也要把握適度原則，不能干預企業生產經營自主權。

4.2 促進政府職能轉變

政權是以全體人民的名義為全體人民謀福祉的，行政權力的行使最終指向為人民服務的方向。《優化營商環境條例》強調，“要著力提升政務服務水平，切實降低制度性交易成本”。《關于推動返鄉入鄉創業高質量發展的意見》中提到，應當深化“放管服”改革，優化返鄉入鄉創業營商環境。《國務院辦公廳關于進一步優化營商環境更好服務市場主體的實施意見》要求，“研究制定建立健全政策評估制度的指導意見，以政策效果評估為重點，建立對重大政策開展事前、事后評估的長效機制”。需提高政策透明度和穩定性，不斷深化農業農村領域簡政放權、放管結合、優化服務改革和嚴防基層腐敗，降低制度性交易成本，破除制約社會資本參與鄉村振興的體制機制障礙，為社會資本參與鄉村振興營造良好的營商環境。

第一，政府應提高政策透明度和穩定性。政策的權威性取決于政策的穩定性和可操作性。政府應加強信息公開渠道，構建社會資本與政府的長效溝通機制，讓意向投資企業及時了解相關政策，把握投資方向和時機。政策實施應預留必要調整期以確保政策環境穩定可預期，政策出臺需整體考慮當地實際，加強統籌協調，把控政策實施節奏，為企業了解政策、作出決策預留時間、空間。

第二，相關部門應嚴格落實資本下鄉的各項政策措施，制訂標準化辦事指南，簡化行政審批手續、程序，提高鄉村產業項目落地的行政審批效率，減短等待期。

第三，政府應制訂投資指引文件，充分發揮財政政策、產業政策的引導帶動功能，引導社會資本正確投資。可形成區域性重點產業和領域投資目錄及“負面清單”等，引導企業就政策規定及時調整投資策略、完善項目規劃[13]。2020 年4 月15 日，農業農村部出臺了《社會資本投資農業農村指引》，指引中附有“重點產業和領域目錄”，其中包含現代種養業、鄉土特色產業、鄉村新型服務業等13 類，涉及休閑農業、鄉村旅游、健康養生、養老服務、水產生態健康、優勢特色產業集群建設等眾多產業。在此基礎上，各地可結合自身優勢資源制定針對本區域的“重點產業和領域目錄”，并結合保護本區域環境、特定資源等需求列出“負面清單”。

第四，嚴防基層腐敗。嚴厲打擊基層政府部門個別工作人員“吃拿卡要”的現象，破除鄉村振興戰略實施的隱形障礙，減少社會資本助力鄉村振興的成本與負擔[14]。

4.3 提升基層治理法治水平

提升基層治理法治水平對于鄉村營商環境的優化起到至關重要的作用，在良好的法治環境下資本下鄉才有“安全感”。在參與農村集體產權制度改革和鄉村產業項目合作實踐中深刻感受到基層治理法治化的重要性。若村民法治素養較高，會對基層自治組織依法決策、依法辦事起到積極推動作用，而基層治理法治水平越高其決策結果越可靠。為此，政府需要加大農村普法宣傳力度，健全農村公共法律服務體系，完善多元化的糾紛調處機制，從而提升基層治理法治化水平。

4.4 構建合理的社會契約關系

《鄉村振興促進法草案》規定，政府應當在保障農民主體地位的基礎上健全聯農帶農激勵機制，實現鄉村經濟多元化和農業全產業鏈發展；建立健全有利于農民收入穩定增長的機制，鼓勵支持農民拓寬增收渠道，促進農民增加收入；“尊重農民主體地位”被列為促進鄉村振興的基本原則之一[15]。

第一，政府應建立利益聯結機制。在社會資本參與鄉村振興過程中，必須兼顧社會資本與農民利益協調，探索并完善公平合理的利益分配規則，拓寬和強化雙方利益聯結的廣度與深度，建立農戶和企業之間穩定的利益聯結機制，加快推進形成風險共擔、利益共享的鄉村產業格局[16-17]。政府需推廣、完善聯農帶農機制，引導社會資本與農民、農戶、農村集體經濟組織發展契約型合作模式。可通過推廣“訂單收購+分紅”“土地流轉+優先雇用+社會保障”“農民入股+保底收益+按股分紅”等多種利益聯結方式，推動農民、農戶、農村集體經濟組織融入鄉村振興產業發展體系，實現農民與社會資本共享鄉村發展帶來的經濟效益。此外，需保障農民在鄉村產業發展過程中的主體地位，在利益分配規則等重大事項商定上充分尊重農民的自主權和話語權，確保農民在與企業博弈過程中的合法利益不受損害。同時，應保障企業下鄉的合理獲益。政府在引導資本下鄉過程中，對社會資本盈利與農戶增收的權益保障應當一視同仁，形成分工明確、優勢互補、風險共擔、利益共享的鄉村產業化聯合體，實現社會資本與農民的互利共贏[18-20]。

第二，應構建市場主體表達利益訴求的平臺，形成常態化溝通機制。政府可牽頭為社會資本與農戶構建溝通紐帶，暢通利益訴求表達渠道。例如利用基層調解機構組織化利益表達形式，或者利用互聯網開拓特定的利益表達平臺，為各方創造均等的利益表達空間和機會以反映其真實需求，及時緩和矛盾。

5 結束語

鄉村振興是一項系統性的工程，農村快速發展離不開社會資本的助力。近年我國大力推行農村“三塊地”改革、集體產權制度改革、土地確權等各項舉措，其目的不僅是為了保護農民的財產利益，也是為了進一步放活農村資產，為社會資本與農村優勢資源的結合掃清制度障礙，以期實現社會資本與農民利益共贏、鄉村全面振興。隨著立法、修法、政策出臺以及各項配套措施不斷完善，在鄉村各項產業市場利好的驅動下，將會有越來越多的社會資本投身于鄉村建設。因此，必須充分發揮政府的引導推動作用，治理資本下鄉亂象，優化農村法治營商環境，助推社會資本成功投資農村產業。