農村土地確權對土地流轉的影響分析

□趙月旭

（鴉兒崖鄉人民政府經管站 山西 大同 037000）

1 研究背景

近年，我國城鎮化、工業化進程取得巨大成就的同時，大量農業勞動力向城市流動，農村老齡化問題凸顯，農村土地“無人種植”問題日益突出，造成農村土地資源浪費。同時，長期以來我國農村實行家庭聯產承包責任制，造成農村土地分布零散、經營規模小、專業化和科學化欠缺等問題，嚴重制約了我國新型農村經濟發展目標的實現和鄉村振興戰略的落實。解決農村土地閑置、利用率低、流動性較弱等問題成為重大課題。

十七屆三中全會以來，黨和政府制定了相關政策，加快推進農村土地流轉和規模經營的進程。我國現行的農村土地制度提高了土地流轉的交易成本，農地產權和使用權界定模糊增加了土地流轉過程中存在的風險，土地流轉規模和范圍受到一定程度的限制，土地資源的配置效率降低，損害了農民的利益。因此，農村土地確權是土地流轉的前提和基礎[1]。

2008 年我國頒發《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，指出“要搞好農村土地的確權登記工作，并不斷完善農村土地的管理制度”，正式拉開了我國關于做好農村土地確權、促進土地流轉的重大戰略決策的序幕。在接下來的12 年間，我國陸續出臺了眾多推進農村土地確權的政策。2019 年，中央提出“深化農村土地制度改革，做好農村土地確權工作，妥善解決確權遺留問題，頒發土地承包經營權證書給農戶，完善土地流轉規范管理制度，實行各種形式的農業適度規模經營，允許承包土地經營權進行抵押融資”等措施。一系列政策都表明農村土地確權是黨和政府的重大戰略部署[2]。

2 農村土地確權及土地流轉概況

自2011 年啟動試點以來，全國農村土地承包經營權確權取得了重大進展。截至2018 年底，我國土地確權工作基本完成。農村土地流轉市場也同樣發展迅速。土流網數據服務中心顯示，2011—2016 年土地流轉面積逐年增加，2016 年已達到3 134 萬hm2，其中流轉至農業大戶的有1 865 萬hm2、流轉至專業合作社的有689 萬hm2、流轉至企業的有309 萬hm2，流轉后絕大部分用于非種植糧食作物用途。

3 農村土地確權對土地流轉的影響

眾多專家學者提出“確權是基礎，流轉是核心”的觀點。“農村土地確權”與“農村土地流轉”之間存在著緊密聯系。土地承包經營權確權后，要想實現土地承包經營權的價值，就必須進行土地流轉[3]。

3.1 提高土地產權穩定性，利于土地流轉意愿增長

我國開展土地確權工作，更加明晰土地的各項權利（土地所有權、土地使用權等），相關權利保障更加充足。農村土地確權后，農民擁有的土地不僅是一種資源，更是一項資產。土地使用權牢牢掌握在農民手里，提高了產權的穩定性。當農民外出務工時，可以將土地流轉出去，交給他人或者組織經營，得到租金，增加財產性收入。土地產權穩定極大地提高了農民對土地流轉的信心和積極性，同時增加了土地流轉市場資源的數量及交易質量。

3.2 降低土地流轉交易成本，利于土地流轉意愿增長

我國現行農地制度造成土地流轉的交易成本過高。農村土地確權通過查清農村每一宗土地的權屬、界址、面積和用途（地類），解決了地塊面積不準等問題，使農民有了長期、穩定的土地承包經營權，降低了土地流轉過程中的交易成本。

3.3 提高土地稟賦效應，抑制流轉意愿增長

“稟賦效應”是指當個人擁有某項物品時，對物品價值的評價顯著高于過去。長期以來，土地對于農民的意義十分重大，農民視土地為生活保障。這和我國農村社會保障制度不完善、農民收入不穩定及未來收入不確定有極大關系。因此，很多農民把土地握在自己手中，從而獲得生活和心理上的保障。同時，農村土地確權使土地成為金融機構承認的有效抵押和擔保產品。

根據“稟賦效應”理論可知，以上兩點加重了農民對土地的重視，農民在土地流轉過程中認可的轉出價格往往遠高于轉入方可以接受的價格，導致土地流轉交易雙方難以達成一致意見[4]。

3.4 農村土地確權背景下，農戶土地流轉意愿與流轉行為產生差異的原因

農民土地流轉意愿與行為產生差異的原因主要是外部環境的影響。“想要流轉但是沒有合適的流轉對象”“沒有法律保障，不敢流轉”“家庭勞動力較少、缺少資金”等原因占比較大。

第一，雖然我國在農村土地確權等方面的優惠政策不斷增加，但是基層政策引導農業生產不到位、農業信息渠道不暢通、農民缺乏相關法律和政策知識、基層政府人員宣傳不到位等問題制約了農民進行土地流轉的意愿和積極性。

第二，我國農村人均耕地面積較少、農村土地流轉信息不暢等，使土地流轉價格過高，降低了市場供給效率[5]。

第三，由于農民缺乏相關政策和法律知識、農村社會保障機制不完善等原因，農民擔心土地流轉后收益無法長期保障，一旦產生流轉糾紛無法得到法律保護，進一步限制了農民進行土地流轉的積極性，轉而選擇繼續享有國家給予的土地補貼收益。對于那些想要轉入土地卻無法實行甚至選擇轉出的農戶來說，究其原因是家庭缺乏資金或者勞動力數量不足，農戶缺少好的農業產業項目而擔心無法承擔轉入土地的風險。從事農業生產一般很難在短時間內獲得收益，轉出部分甚至全部土地馬上就可以獲得流轉收益，因此農民在土地轉入方面仍有顧慮。同時，從農村土地流轉大環境角度來說，當地農民選擇轉入的較少，缺少流轉氛圍，缺乏風險保障機制等都限制了農民的土地流入意愿。

4 政策建議

4.1 完善農村社會保障體系，解決農戶的后顧之憂

農村土地確權完成后，農民土地流轉意愿未達到預期，很大一部分原因在于農村社會保障體系不完善。大多數農民擔心土地流轉后，由于缺乏謀生技能而沒有長期穩定的收益，以致未來生活得不到保障。因此，建立完善的農村社會保障體系，可以從根本上解決農戶的后顧之憂，讓農民獲得安全感，提高其適應市場風險的承受能力。建立完備的農村社會保險、社會救助、社會福利等相關制度，將農村社會保障與城市社會保障聯系起來，從而避免城市農民工“二次返鄉”出現眾多權益問題。

4.2 構建土地流轉信息平臺

政府應建立起農村土地流轉信息平臺，在平臺上及時發布農村土地流出、流入相關消息以及土地流轉等政策，從而解決土地流轉時供需雙方信息不對稱等問題。

同時，還需要建立專門的服務咨詢機構，向土地流轉雙方提供法律政策咨詢服務、合同簽訂指導服務、糾紛調解服務等，以維護農民的合法權益，促進土地流轉順利進行。我國農村居民知識水平有限，運用電子設備接觸、了解相關政策的技能不足，因此政府還要重視土地流轉信息平臺的使用培訓工作，或者安排專門的工作人員負責相關政策的傳達、解釋工作，幫助農民更好地理解相關政策的內容。

4.3 加強農村土地確權及流轉相關政策宣傳

農村土地確權完成后，農民土地流轉積極性不高的一部分原因是不了解自己的權利、不熟悉土地流轉過程中如何維護自己的合法權益等，并且自身缺乏學習相關政策和法律知識的渠道以及主動性、積極性。因此，為了更好地促進農村土地流轉、提高資源配置化效率、提升農民權利意識、保障農民權益不受侵犯，加強相關政策宣傳十分必要。

4.4 推動金融配套體系建設

土地流轉市場交易規則尚不完善。建議在規范土地經營權交易流程的基礎上，對各方權利義務作出詳細規范，對后續可能產生的問題提出明確的解決方式和流程。鼓勵社會資本進入農業農村領域開展投資經營，完善相關的金融配套服務，依托土地流轉交易市場建立農村金融綜合服務平臺，盤活農村產權的金融屬性，合理引導社會資本向農業農村流動。

5 結束語

土地為農民日常生活和生產提供了有效保障。現代農業發展需要規模化的農場，而現有的土地制度流轉交易成本高，阻礙了農業規模化發展。土地確權制度明晰了農戶承包地的具體面積和位置，為農用地規模流轉奠定了基礎。土地確權頒證后，農民對于土地的管理支配形式更加豐富，土地流轉將成為農民獲取收益的有效途徑。調查顯示，外出打工農戶出租土地的愿望和需求較為強烈，農村中生產效率低的老人、婦女等弱勞動力更愿意出租土地。這樣可以解放自身投入到二三產業中，實現人力和土地資源優化配置，提高出租戶和租戶收益。