新時期長三角城市群縣域交通發展戰略芻議

王進坤

（江蘇省規劃設計集團，江蘇 南京 210036）

0 引言

新型城鎮化戰略實施以來，我國進入了以“城市群”為主體形態的城鎮化階段。以城市群、都市圈為依托，促進大中小城市和小城鎮協調聯動、特色化發展，成為優化城鎮空間布局的總基調。2018年，長三角區域一體化上升為國家戰略，“十四五”規劃也明確提出高水平建設長三角生態綠色一體化發展示范區。其中，加快構建多方式、多層次、多節點互聯互通的現代化綜合立體交通網，是提升區域一體化水平的重要支撐。

在縣域經濟板塊，長三角的縣級城市具有先發優勢，不僅位于全國前列，也是長三角城市群整體規模和能級的重要組成部分。目前，長三角正處于建設“世界級城市群”的關鍵期，更高水平的區域一體化發展對廣大縣域經濟體既是機遇也是挑戰。尤其在交通領域，縣域城市在經歷改革開放四十多年的快速發展之后，在新時期“生態綠色一體化發展”的總體要求下，正面臨新的戰略選擇。

1 當前典型交通問題

改革開放以來，長三角縣域經濟體的交通體系建設水平顯著提升，但與此同時也積累了一系列問題。這些共性問題與縣域經濟體在新時期的發展要求不相適應，成為當前縣域融入長三角區域一體化發展的主要障礙之一。

1.1 交通與國土空間協同不足

在新的國土空間規劃時代，城市發展從增量擴張轉向以存量更新為主。過去十年，長三角地區經歷了快速城鎮化，目前常住人口城鎮化率已超過60%[1]。伴隨城鎮化發展，縣域經濟體的城市規?？焖贁U張，呈現較為明顯的粗放型、蔓延式增長，并帶動交通基礎設施的大量超前建設。但是，新的國土空間總體規劃要求保護優先，嚴格落實生態紅線和永久基本農田保護要求，嚴格劃定城鎮開發邊界，過去不斷突破城鎮建設用地規模總量的發展模式已無法延續。延伸到交通領域，總體規劃要求各類點狀和線性交通設施與國土空間的“三區三線”劃定充分協調，嚴格控制交通設施所占的建設用地指標，實現交通與空間的緊湊、集約、協同發展。

1.2 區域重大設施一體化較弱

在長三角三省一市多年來的合力推動下，目前區域內特大城市與大中城市的交通設施一體化水平已較高，特別是區域軌道交通與高速公路，均實現了較高的覆蓋率和聯通度。但是，隨著區域一體化向底層延伸，縣域中小城市也必須深度融入城市群、都市圈的分工協作。面對這一趨勢，目前長三角縣域城市與周邊核心城市之間的交通設施一體化建設還有待深化，尤其在多層次軌道交通線網、開放式高快速路網絡、省市縣際公路聯通、區域機場群和港口群共建等方面，均需要進一步強化。

1.3 交通發展模式“小汽車化”

伴隨著經濟和城鎮化的快速發展，長三角縣域城市機動化交通迅速增長，突出表現為私人小汽車保有量的爆發式增長。以蘇南發達縣市為例，近十年私人小汽車的年均增長率大多超過20%，小汽車人均擁有率普遍超過200 輛/千人（見圖1），接近戶均一輛的水平[2]。由此，長三角縣域城市的出行結構模式在近十年間發生了較大變化，原有較可持續的“C 模式”（Cycling and Pedestrian oriented，慢行導向型）快速瓦解，并持續加速轉向“A 模式”（Automobile oriented，小汽車導向型）[3]。城市交通模式趨向“小汽車化”，與長三角“生態綠色”的發展基調存在較大沖突。

圖1 蘇南部分縣級城市私人小汽車擁有率

1.4 交通建設追求“大城市化”

在較為雄厚的公共財政支持下，長三角縣域中小城市的交通設施建設較為超前，部分發達縣市甚至追求設施規模和水平的“大城市化”。在增量時代，為支撐城市規模擴張和機動車高增長，部分縣市開始致力于構建由快速軌道交通和快速路網組成的“雙快”體系。但是，在新時期高質量發展要求下，城市交通設施建設呈現兩個新趨勢：一是要求從規模增長轉向提質增效，在生態環境承載力緊約束的條件下，選擇更加集約、高效、優質的發展路徑；二是要求實現更高水平的“綠色、智慧”發展，將城市交通的建設重點轉向綠色交通和智慧交通體系的構建，為國土空間的保護、開發提供有效支撐。

2 區域一體化驅動的空間與交通要素變革

實施長三角一體化戰略，是我國深化改革，積極探索區域一體化發展的制度體系和路徑模式的一項重大戰略舉措?？梢灶A見，隨著一體化的深度推進，長三角城市群將面臨各類發展要素的質變，其中包括空間要素與交通要素。

2.1 空間要素變革

2.1.1 區域空間治理模式變革

城市群貫徹的治理方法是“協同”，即在已有的區劃內，空間結構不變，行政邊界不動，重新組合，各個治理單位協力，提高治理的效果[4]。在“協同”理念下，城市群內不同城市既有相對一致的愿景和治理目標，又有城市自身的發展目標、產業結構、治理規則，群內不同能級的城市具有明確的功能定位，通過高度專業化的分工與協作網絡，形成區域競合關系，相互依存。在空間上，城市群內部總體趨于向核心城市集聚，形成相對穩定的“核心層—緊密層—邊緣層”結構。對縣域城市而言，根據“重力模型”的基本原理，圍繞與自己關系最為密切的核心城市，依托地理上的鄰近，交通互聯互通、空間相向發展，是優化空間治理的基本范式。

2.1.2 縣域城鄉協作關系變革

在區域一體化和鄉村振興戰略的雙重影響下，長三角縣域的城鄉關系也將實現更高水平的融合。經濟發展與城鎮化水平較高，城鄉差距縮小，鄉村振興與特色鎮、特色村的建設進一步提升鄉村吸引力，“農民進城”的動力下降，催生新型城鄉關系?！俺恰钡母咚焦卜张c“鄉”的高密度生態資源優勢互補、相輔相成、互為吸引，促進縣域乃至更大區域內的全域、全要素聯動發展，造就“城鄉生活全域化”，并要求交通組織與可達性提供相應支撐。

2.2 交通要素變革

2.2.1 區域交通組織模式變革

長三角區域一體化致力于推動域內六大都市圈（上海大都市圈、南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、蘇錫常都市圈、寧波都市圈）實現同城化和協調聯動，構建網絡化的空間格局。在傳統的寧-滬-杭-甬“Z 字形”主通道建設基本成熟后，長三角城市群的區域交通格局開始從“點-軸支撐”向“網絡互聯”演化。在以核心城市為支撐的傳統“點-軸”體系基礎上，新興的南（北）沿江、通蘇嘉甬、鹽泰錫常宜、揚鎮寧馬（宣）、滬蘇湖宣蕪、杭黃等跨江通道和區域次通道加速織補加密，區域交通組織逐步從“核心放射式”轉向“網絡均衡、互聯互通”（見圖2）。同時，多層次軌道交通與“四網融合”支撐“軌道上的長三角”建設，促進了區域軌道向縣域城市延伸?？傮w而言，在區域交通網絡化進程中，分布面廣的縣域城市成為最直接受益者，帶動了基礎設施能級提升與覆蓋廣度。

圖2 長三角城市群網絡化空間與交通格局[5]

2.2.2 交通時空可達圈層變革

在區域多層次軌道網和高（快）速路網的支撐下，長三角城市群將形成三個尺度的時空可達圈層。一是長三角“一日圈層”，以高鐵、城際等軌道網為支撐，覆蓋長三角全域主要城市，可實現商旅當天往返；二是都市圈“緊密圈層”，圍繞六大都市圈核心城市與毗鄰縣域中小城市，構筑城際鐵路、市域（郊）鐵路、高快路網、大中運量快速公交等多層次網絡，實現一小時點到點的“交通全要素同城化”；三是縣市域“城鄉一體化圈層”，在新型城鄉關系驅動下，城鄉之間職住選擇更加自由，日常聯系與通勤聯系的需求界限模糊，城鄉交通體系趨于全域網絡化、高可達和均衡服務，支撐一小時全域可達。

3 交通發展戰略與路徑選擇

在長三角區域一體化戰略下，每個縣域經濟體都成為整個網絡化空間格局的重要組成節點。其交通組織既要服從“生態綠色一體化發展”的總目標，也要支撐自身在區域競合中保持優勢、提升能級。因此，面向長三角創建“世界級城市群”的要求，縣域綜合交通發展必須找準戰略對策、選擇合理路徑，在重構城市群交通格局的進程中，保持較強的參與度和影響力。

3.1 融入區域、借力突圍

基于縣域城市的能級、地位及其與核心城市的關系，其交通發展首要的是融入區域大通道、銜接區域大樞紐，借助核心城市的輻射帶動，穩固提升交通區位，在縣域綜合立體交通網構建中，做到“一個協同、三個共建”。

“一個協同”是指以“區域協同”為指導思想，在交通規劃、建設、管理及制度政策制定的過程中，將其作為重要前置性條件和衡量標準之一。

“三個共建”是落實區域協同的具體對策。一是區域通道共建，實現互聯互通；二是重大樞紐共建，實現互惠共享；三是體制機制共建，實現區域共治。通過“三個共建”，構建多層次、多通道、多選擇、高效率、高便捷、高品質的區域“開放式”綜合立體交通網，提升重大樞紐的區域服務功能和銜接效率，推動一體化制度創新，強化城市群內點核之間的“集聚—輻射”效應，支撐縣域借力城市群，實現能級提升或躍遷。

3.2 統籌全域、引導集聚

為支撐長三角縣域“城鄉生活全域化”，滿足城鄉生產和生活全域、全要素流動的出行需求，在綜合交通體系構建中，必須貫徹“全域一體”的思維。一是構建覆蓋全域的快速骨干公路網，通過“提骨干、分功能、優節點”等措施，將縣域公路網從“均質化”轉向“快速化”，有效區分車流走廊與貨流走廊，提升節點聯通度與可達性。二是建立全域分級的城鄉客運樞紐體系，加快推進城鄉公交與城市公交整合發展。按照“分片整合”的思路，形成縣域“換乘樞紐-集散中心”雙層體系，以快速骨干公交支撐縣域主要城鎮發展軸。推進公路、公交的全域一體和突出骨干、樞紐，目的在于引導城鄉空間集散，協調全域交通要素與國土空間“三區三線”的關系。

3.3 因城施策、補齊短板

歷經近十年基礎設施建設的跨越式發展，目前長三角縣域城市大多已形成相對完整的綜合立體交通網。新時期，交通體系建設的重點將轉向提質增效，實現整體“高質量”。因此，今后一個時期的交通發展任務是在總體穩定的宏觀框架之下，因城施策，找準重點和短板，將工作重心放在精準解決微觀而具體的交通問題上，強化對既有體系的修補完善，逐步補齊短板，邁向整體高質量。特別是在城市建設轉向“存量更新”為主的背景下，更應該結合城市更新集中力量破解城市交通發展的“老大難”問題，如核心區交通瓶頸、老城及老舊小區停車、常規公交與慢行復興等。

3.4 綠色智慧、精細管理

與長三角建設“世界級城市群”的目標相匹配，未來縣域交通體系也應具備示范引領水平。

一方面，服從“生態綠色一體化發展”的總目標，加快綠色交通與智慧交通建設。其中：綠色交通應注重客、貨運的同步綠色協調發展，大力推進貨運交通綠色化，發展多式聯運，引導貨運“公轉鐵、公轉水”，構建現代物流與供應鏈體系；智慧交通應注重基礎建設與頂層設計，逐步建立覆蓋全域的多源交通大數據平臺，豐富智慧交通應用場景。

另一方面，結合城市更新，推進交通精細化設計與人性化管理。通過片區綜合整治、街道設計、樞紐優化、節點改善等中微觀層面的行動計劃，逐步扭轉縣域交通“品質不高、管理粗放”的狀況。

3.5 評估反思、動態優化

國土空間規劃要求按照“一年一體檢，五年一評估”的方式，建立城市體檢評估機制，未來的縣域交通發展也應定期開展評估反思，實施動態優化。一方面要求縣域綜合交通發展的戰略、目標、路徑、方案等保持相對穩定，堅持“一張藍圖干到底”；另一方面，應參照城市體檢的評估規程，建立交通體檢評估機制，明確評估維度和評價指標體系，逐年更新城市交通發展的底圖、底數，開展多層次的交通設施存量評估與交通方案比選優化，不斷夯實縣域交通支撐體系。

4 結語

在建設“世界級城市群”的進程中，伴隨長三角城市群綜合競爭力的提升，身處其中的縣域城市也必然發生全方位的質變，包括綜合交通體系。但是，面對交通格局重構的巨大演變，特別是深度一體化的整合驅動，縣域綜合交通的提質增效既要堅持“獨善其身”，更要追求“區域協同”，在發展中堅持戰略引領、保持戰略定力、合理優化路徑，才能在城市群的區域競合中脫穎而出，實現超越。