鄉村振興背景下土地資源利用存在的問題及措施

□劉軍凱

（稷山縣自然資源局 山西 運城 043200）

1 鄉村振興戰略含義及其與土地資源利用的關系

1.1 鄉村振興戰略

2017 年，黨的十九大首次提出鄉村振興戰略。當前，我國正處于社會主義現代化建設的關鍵時期，鄉村落后的經濟發展水平已經制約了我國經濟水平的總體提升。對此，我國提出鄉村振興戰略來優化鄉村中各項資源配置，提升鄉村發展水平，縮小其與城市之間的差距，實現共同富裕[1]。

鄉村振興戰略對我國農業和鄉村的發展有著至關重要的作用，其可從根本上解決“三農”問題，打破傳統農村圍繞城市、僅作為城市附庸而存在的局面，將農村和城市置于平等地位，可實現農村在生活和生產以及環境上的長遠可持續發展，促使鄉村現代化的不斷實現。

實施鄉村振興戰略，需加大城鄉融合力度，做大農戶、發展現代化農業，完善土地供給制度，優化農業生產各個要素配置及農地確權，加大農村宅基地改革力度，實現三位一體的發展方向。

1.2 鄉村振興與土地資源利用的關系

在鄉村振興的具體實踐過程中，資金、人力和土地是實現振興的決定性因素。與人力和資金相比，土地自古以來就是農業發展的根本要素和載體，是農業和農民的根本，對促進農村實現現代化、提升農業發展水平以及增加農民收入水平起決定性作用。這就更加說明土地可在保證農民生活穩定、改善農村居住環境和振興鄉村經濟中起到基本的保障作用。

當下，我國大力推動鄉村振興的實施。在農村，土地是開展一切建設的基礎和保障，由于受到經濟發展及傳統觀念的制約，農村土地在利用中存在極大的問題，隨意占地、任意使用的現象十分普遍，使得農村土地大量閑置且利用效率不高，在一定程度上阻礙了鄉村振興的順利開展。

在鄉村振興中，土地作為農村最為重要的生產要素，應對土地進行科學評估，制訂合理的開發計劃、通過土地整治和土地流轉等方式提升土地資源利用率，實現農業現代化、增加農民收入及穩定農村發展，促進“三農”問題更好解決。

2 鄉村振興背景下土地資源在利用中存在的問題

2.1 土地資源利用率不高

在農村，由于近年來城市化和工業化的不斷推進，農村人口大量外流，導致農村中農民開展農業生產的積極性下降，并且隨著化肥、種子及農藥等生產要素價格的不斷上升，種植成本不斷增加，但與之相匹配的農產品價格漲幅較低，極大地影響了農民開展生產的積極性，促使農民放棄農業生產而選擇外出務工。同時由于經濟快速發展，教育的普及使得農民的認知程度和思想觀念相較上一輩農民出現較大變化，不再執著于農業生產，使得農村中大量土地被閑置。盡管部分農民依舊選擇農業生產，但僅在土地上種植小麥或玉米等耗時較少的農作物，農作物結構十分單一，無法最大限度地發揮土地的積極作用，農村中存在大量低產田和中產田，土地資源利用率較低[2]。

另一方面，土地對于農民來說有著特殊的意義，盡管越來越多的農民已經不再依靠土地為生，但由于受到長期以來小農思想的制約，農民依舊將土地作為最后的生活依靠。盡管我國實行土地流轉政策，但由于農民認識程度不足、流轉意愿不強、農村農業現代化程度和機械化程度偏低、農業流轉成本較高、抗風險能力較低，使得農民積極性不強。并且由于部分地區在開展土地流轉中出現一系列問題，導致農民利益受到侵害，影響土地流轉的順利進行，更導致農村土地資源利用率不高。

2.2 宅基地占地較多

近年來，我國的城市化水平和工業化水平有了進一步提升，越來越多的農民選擇離開農村進城求學或務工，農村土地空心化十分明顯。盡管部分農民傾向于在城市中生活，但對于農村宅基地的重視程度依舊沒有下降，農民都傾向于保留宅基地以備關鍵時候所需。這就使得我國很多地區出現了城市房價不斷上漲，居住用房十分緊張，農村中出現大量宅基地閑置的情況。

一方面，在我國很多農村中，一戶多宅的現象十分普遍，且宅基地違規超時占用現象也較為普遍。由于外出務工使得農民的收入水平有所上升，部分農民會選擇位置較好的宅基地重建新房，對于舊房也并未拆除。由于新建房都在位置較好的地方建設，導致房屋之間距離較遠，分布較為分散，閑置宅基地不斷增加，浪費現象十分嚴重。

另一方面，由于農村宅基地流轉職能在集體經濟內部進行，與當下市場經濟發展規律不符，而在流轉中也只是被用來建造新房，導致一戶多宅現象更為普遍。盡管部分投資商想進入農村中開設工廠，但由于缺乏土地資源而導致計劃擱置，不利于鄉村振興的順利進行。

2.3 農村建設用地較少

自我國實施改革開放至今，市場化經濟不斷完善。國有建設用地也已實現市場化發展，城市建設用地可直接進行交易，但在農村中，可用來建設的土地較少，不利于提升土地資源利用率。

首先，農村集體經營建設用地若要進入市場進行交易，需利用征收的方式，將其轉變為國家所有才能開展交易，并且其只能進入城市的交易市場，不利于農村建設用地價值的更好發揮。

其次，由于農村空心化現象較為普遍，國家在征收時價格較低，在進入市場交易之后又會被開發商以較高的價格回轉給農民，中間價格差較大，嚴重損害農民利益。

再次，由于受到制度約束，農村建設用地隱形交易多，信息公開化、透明化不足，導致資源無法得到最佳配置，城鄉差異化明顯，土地資源浪費度不斷提升。

3 鄉村振興背景下提升土地資源利用率的措施

3.1 開展土地確權

近年來，我國的經濟水平有了較大增長，經濟開放性和流動性不斷增加，農業生產更應積極順應時代發展潮流，提升農村中各項資源的利用率，促使農業現代化的不斷實現。針對農村中產權不明晰導致流轉困難的情況，可積極開展土地確權。促使農村中集體產權改革的順利進行，提升資源的利用率，擴大農民的自主權，靈活調整經營和生產方式，對農民收入水平的提升起到極大的促進作用，更能保護農民合法權益，提升農村現代化水平。

在具體的操作過程中，需完善土地確權各項機制，從法律層面保障確權順利開展。在農村，可實行自組至村鎮最后再到鄉鎮的三級管理模式。通過自下而上的管理明確集體產權組織分工，根據農村實際情況，全面落實集體資產所有權的法人地位。從法律層級上開展對集體資產的科學管理工作。在土地確權的過程中，應將土地所有權及時轉移到與之相對應的集體經濟組織中，通過法律來保障其地位，防止今后在開展土地流轉時出現土地權責不明的現象。在開展確權時，需發揮民主精神，遵循公正公平公開原則，由農村集體委員會召開討論會，共同協商相關問題。實現農村中股份制改革，從尊重農民合法權益的角度選擇農民可以接受的合作社或各種生產小組等多種形式來擴大農村中生產和經營規模，從而實現集體產權制度改革，促進農村經濟水平的不斷提升，保證農村土地資源利用率的提升[3]。

創新土地承包機制，轉變傳統經營模式，開展集約化和規模化生產，利用現代化機械提升生產效率，促使農民不斷提升生產積極性。同時加大對農民的培訓力度，提升農民的思想認知程度，加大先進科學技術的推廣力度，促使農民積極利用先進科技開展生產，提升農產品的產量和質量，增加農民收入。

3.2 改革宅基地制度

農村土地資源利用率較低的原因之一是宅基地制度不完善。當下我國農村宅基地依舊以無償且永久使用的制度為主，這就使得大量宅基地被閑置，不利于鄉村振興的進一步實現。

首先，需改革宅基地制度，在保障農民居住條件的基礎上，有償回收閑置宅基地和空房屋，規定宅基地使用面積一旦超出需繳納相關費用，并將無償使用轉變為有償使用；對閑置宅基地需進行全面評估，加大資金投入力度購買閑置宅基地，完善村民補償制度，對主動退還宅基地的村民給予合理補償[4]。

其次，改革宅基地永久使用制度，針對一戶多宅的情況，需采取自動收回制度，村集體出面統一回收長久閑置的宅基地并上報國土資源部注銷，在需要的時候重新進行申請，減少資源浪費。

再次，完善宅基地開放制度，重新開發空置宅基地，可改造為民宿，大力發展鄉村旅游業；也可將其租給投資者，吸引投資，提升鄉村經濟發展水平。在開放中需注意合法、合規開展流通，避免出現利用宅基地隨意搭建私人用途的住房或會所等[5]。

3.3 統籌鄉村和城市用地

首先，城市和鄉村由于經濟發展水平不同，在城鄉建設用地上所行制度也不同。針對于此，可創新農村集體經營性建設用地制度，明確土地確權，未經登記的土地不得進行流轉，解決農村中產權不明晰導致收益分配不合理的問題。

其次，在農村中建設交易市場，開展透明化、公平化交易，依照交易準則實行國有土地同價同權，開展公平競爭，搭建城鄉統一交易平臺，促使交易的順利進行和公平開展[6]。

再次，農村集體經營性建設用地在入市交易的過程中可以用多元化的方式評估，達到一定標準可直接交易；若尚未達到標準，應調整入市方式，統一整理分散的農村土地，促使其達到標準后再進行入市，實現土地資源的高效利用。

3.4 完善農村集體經濟組織

農村集體組織作為農村中主要經濟結構，需明確其法律地位，提升其獨立性，避免出現一人把持整個集體的情況，在設立集體組織成員的過程中，需由村民進行投票；農村集體經濟組織在開展管理的過程中需依照相關原則，相關監管機構需履行自身監督職責，加大對農村集體經濟組織的監督力度，保證其在開展管理的過程中依法進行。

改革農村集體經濟組織，促使其實現股份化，農民可將自身享有的股權在合作社中進行保留，由合作社開展統一管理，農民負責監督合作社日常工作并定期領取股份所產生的的分紅；還可將股權通過市場進行轉讓，按照市場相關經濟運行機制，以法律作為保障，堅持集體經濟資產的公開化和透明化。另外，需完善風險共擔機制，在保證農村集體經濟組織獨立性的基礎上，引入多元化的發展方式促使農村經濟水平的提升，增強農民風險共擔意識。保證農村集體經濟組織實現制度化和法治化運行，提升農村土地利用率的同時，使農村經濟得到進一步發展。