海南自貿港建設中休閑漁業發展問題與對策

□劉植靖

（中共海南省委黨校 海南 海口 571100）

休閑漁業是海南休閑旅游的特色名片，對激活農村生產資源要素[1]、提高漁業質量效應、促進農村一二三產業融合發展具有十分重要的作用[2]。休閑漁業產值約為常規漁業的3 倍以上[3]，通過休閑漁業的產業帶動能力促進城鄉一體化發展，是助力海南自貿港建設的有效途徑。

1 海南自貿港建設中休閑漁業發展現狀

2019 年，海南休閑漁業產值為20.9 億元；經營主體521 個，同比增長50.3%；從事休閑漁業、垂釣、漁事體驗觀光的船舶約1 500 艘，休閑漁業發展勢頭良好。與其他沿海省份相比，海南休閑漁業仍面臨開發滯后的問題。海南休閑漁業產值約為山東的8.4%、廣東的19.8%、江蘇的29.4%，海南經營主體約為山東的4.9%、廣東的2.3%、江蘇的8.9%。不論在休閑漁業產值方面，還是在經營主體方面，海南與其他沿海休閑漁業大省都存在較大差距。

2019 年，我國休閑漁業產值為963.68 億元。海南休閑漁業產值僅為全國總產值的2.2%，落后于沿海大部分省份，也落后于湖北、四川、安徽、江西、湖南等內陸省份。海南休閑漁業起步較晚，但擁有良好的自然資源稟賦和諸多政策優勢，具備建設休閑漁業長產業鏈條的基礎條件。海南應以建設自貿港為契機，以海洋休閑漁業為發展主線，提升國際旅游消費中心休閑漁業的規模、層次和水平。

2 海南自貿港建設中休閑漁業發展存在的問題

2.1 缺乏統籌，基礎設施建設不足

2.1.1 亟待統籌各項涉漁規劃

海南可供開發的漁業港灣有60 余處，其中被列入農業農村部漁港名錄的漁業港灣有40 余處，只有10 余座漁港由各級資金投資建設，其余多為地方籌資建設的簡易港口。目前，中央對海南已獲批復立項一級以上漁港的投入資金并不能滿足漁港建設的需要。政府投入資金有限，在社會資本尚未投入的前提下，更需要統籌規劃。《海南環島旅游公路及驛站規劃》提出建設40 個環島旅游公路驛站。《海南省鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》提出建設10 個漁業風情小鎮和30 個美麗漁村的戰略目標。《海南省休閑漁業發展規劃（2019—2025 年）》與這些規劃有緊密聯系。為避免重復建設，亟待研究各涉漁規劃的契合性，用有限的資金達到多種建設的目的。

2.1.2 亟待完善漁港基礎設施

受建設資金、管理水平、經營規模等因素影響，能為休閑漁業所用的海南漁港，可進入性條件大多較差。海南尚未開發休閑漁業專門漁港，漁事體驗觀光、魚鮮餐飲、民居民宿、科普教育、潛水培訓等方面休閑漁業相關基礎設施建設仍需投入大量資金。由于缺少稅收、租金、管理等相關配套改革與優惠政策的引導，影響了社會投資建港的積極性，難以實現投資主體多元化。漁港陸域配套及附屬設施等建設進展緩慢，制約了休閑漁業大規模、高層次發展。

2.1.3 亟待合理開發海洋牧場

目前，在海南海洋牧場中，只有三亞蜈支洲一個經營性海洋牧場。大部分海洋牧場為財政投資和公益性用海，無相關資金及專業管護隊伍維護，海洋牧場開發利用明顯不足。海洋牧場通常分為養殖型和休閑型兩類，而海南的海洋牧場不適合發展養殖。因此，休閑漁業建設與海洋牧場開發相結合成為海南海洋牧場開發的必由之路，可以解決海洋牧場管護缺乏資金來源的問題，同時可解決漁民轉業、漁船轉產等問題，實現漁業增產、漁民增收，從而推動漁業產業結構調整和漁業經濟發展。

2.2 缺乏特色，漁業文化挖掘不夠

2.2.1 亟待解決漁民生計問題

漁業民俗文化是休閑漁業的內在靈魂。漁民是傳承漁業民俗文化的主體。漁民生存問題得不到解決，漁業文化的傳承與發展就得不到解決。傳統漁民轉產轉業是大勢所趨。轉產轉業能否平穩進行，關系到海南漁業產業的長治久安。疍民一般在岸上沒有土地資源，漁排就是疍家人的生活空間和勞作空間。為配合環保工作，部分漁排被分批拆除。一些疍民在岸無房產，一旦上岸將居無定所，有返貧風險。

2.2.2 亟待保護疍家漁排文化

休閑漁業高質量發展，不僅需要優良的自然資源，還需要以文化遺產作為載體的人文資源。海南疍家文化屬于廣東疍家文化的分支，具有鮮明的海南特色。疍家人以舟為家，以討海為生計。常年累月的海上生活，造就了疍家人的服飾、飲食和生活習慣，形成了獨特的疍家漁排文化，吸引了眾多外地人來旅游。海南35.1%的近岸海域已劃定為生態保護紅線區。疍家漁排幾乎都處于生態保護紅線內，成為首當其沖的處理對象。對于疍家漁排文化的處置，應遵循保護為主、合理利用的原則。因環保要求完全取締疍家漁排，可能消除疍家文化印記，不利于文化保護。

2.2.3 亟待加強漁業文化管理

海南海洋漁業文化中，入選省級非物質文化遺產代表性名錄的有13 項，入選國家級非物質文化遺產項目名錄的只有3 項。海南是內地3 個尚未擁有世界遺產的省份之一。文化挖掘和展示的不足將影響海南休閑漁業對游客的吸引力。海南是海洋大省，挖掘海洋漁業文化是海南文化管理的重要內容。目前，海南對破壞漁業文化的行為疏于采取實質性懲戒措施，還未形成社會力量廣泛參與漁業文化保護的局面。漁民仍然是漁業文化的保護主體，但是漁民保護意識不強，從文化保護與利用中獲得的利益有限。管理部門漁業文化工作處于民俗自主傳承階段，沒有上升到文化挖掘和展示的階段。

2.3 缺乏政策支持，產業發展后勁不強

2.3.1 亟待出臺具體實施政策

目前，海南已出臺《關于加快推進休閑漁業試點促進休閑漁業健康發展的指導意見》《海南省休閑漁業發展規劃（2019—2025）》等休閑漁業相關導向性政策，休閑漁業試點工作正在緊鑼密鼓進行中。由于沒有具體實施政策，休閑漁業準入標準如何、涉及休閑漁業的多個單位如何整合業務、哪個政務服務窗口能一站式辦理相關手續等問題，仍需相關部門依據試點建設經驗抓緊解決。

先期試點工作需要公開透明，否則其他投資者可能會產生是否暗箱操作的懷疑。營造一流的營商環境，要做到信息公開透明。海南已有少量登記成功的休閑漁業合作社，但仍處于自發狀態，相關服務和政府監管不到位。部分合作社成員僅知曉休閑漁船相關政策，并不清楚休閑漁業產業其他相關政策。雖然第一產業大部分屬于靠天吃飯的行業，但由于漁業產值高，漁民生活普遍比傳統農民好。特別是擁有遠洋作業漁船的漁民持有閑置資金較多，并且發展休閑漁業時有天然的從業優勢。應當科學制定相應政策，鼓勵漁民將閑散資金投入休閑漁業中。

2.3.2 亟待壯大休閑漁業鏈條

海南休閑漁業產業存在基礎弱、鏈條短、規模小、抵御市場風險能力弱等特點。做大做強休閑漁業，需要整合漁業產業資源優勢。面對殘酷的市場競爭，規模化經營是休閑漁業產業走出困境的必然選擇。海南休閑漁業產業鏈已初具規模，但仍存在上下游產業延伸不夠長、產業規模不夠大、產業發展特色不明顯等問題。

漁民自發投入的海洋休閑漁業經營項目主要是海釣和體驗式捕撈，規模小、項目少、船舶檔次低、管理不規范、收入不穩定，與休閑漁業相關的漁具、餌料、車船、旅游、食宿、購物、養殖、租賃、修理、水上體育、辦理釣魚執照和許可證等上下游產業還未形成集聚效益。

西沙群島是我國主要熱帶漁場，具有成為海南休閑漁業特色示范點的先決條件。西沙潛水和海釣吸引了眾多游客前來體驗，但受遠洋休閑漁業船只較少、尚未劃定海域使用范圍、地緣政治博弈等因素影響，西沙休閑漁業規模不大，西沙休閑漁業特色尚未得以表現。此外，部分船只涉及非法載客海釣。

2.3.3 亟待制定企民合作機制

在脫貧攻堅時期，“漁企+貧困戶”產業扶貧模式提高了困難農民收入、促進了農民就業，但是海南休閑漁業產業仍存在發展不充分的問題。海南休閑漁業規劃提出鼓勵漁民以入股、租賃、合伙等形式，發展聯合經營或組建休閑漁業企業。受投資環境所限，目前海南大多為漁民合作社經營模式。通過龍頭企業牽頭組建休閑漁業公司無疑是快速提升休閑漁業產值的最佳捷徑，但這種模式對漁民而言只有勞動力使用權。運用合作社盤活農村現有資源，能實現漁民利益共享，但這種模式存在小農經濟融資短板和風險防控短板。要實現漁民在休閑漁業上的持續增收，需要推動漁民、合作社、企業之間的勞動和資本合作。由于政府、企業、漁民等協作性不強，相關利益主體分配不均，尚未使漁民真正獲利。

3 海南自貿港建設中休閑漁業發展對策

負面清單是投資領域的“黑名單”，廣泛用于投資準入管理領域，增加了市場準入制度的透明度。海南自貿港建設過程中，已在外商投資準入和跨境服務貿易等方面列出負面清單。在負面清單中，休閑漁業未列入特別管理措施之內，這為海南吸引投資發展休閑漁業提供了機遇。

3.1 統籌規劃，整合各方涉漁資源

3.1.1 統籌涉漁規劃，推進設施建設

為避免重復建設造成資源浪費，可結合濱海旅游棧道、漁業風情小鎮、美麗漁村、村莊規劃等，統籌建設休閑漁業基礎設施。在適合開發的區域挖掘市場潛力，在需要保護的區域限制開發，促進休閑漁業合理布局，從而打造具有海南特色的休閑漁業船舶港和休閑漁業基地，使休閑漁業運營更加特色化、專業化，建設高層次、高質量的休閑漁業國際旅游中心。

3.1.2 建設休閑漁港，完善漁港管理

在解決避風港無法完全滿足本省漁船停靠問題的同時，協調解決因環保、規劃、征地征海等造成休閑漁港無法順利推進的問題，分步驟推進休閑漁港建設。拓展現有一級漁港休閑漁業服務功能，完善路標指示牌、停車場、接待中心、餐飲、住宿、購物、娛樂等配套服務設施。

對其他二級、三級漁港以及游艇碼頭、避風錨地進行改造升級，進一步做好綠化、公共衛生、垃圾污水無害化處理等輔助設施。在漁港管理過程中，要以方便漁民使用為原則，避免漁港被“人為隔離”。

3.1.3 開發海洋牧場，設立海釣基地

開發海洋牧場不是一家企業能干好的事，需要政府、企業、社會協同努力。合理分配利益是多方合作時需要考慮的重要因素。要堅持出資人先受益的原則，以環保為底線，不斷拓展服務功能。要通過投放人工魚礁等措施，人工打造魚類生存環境，加快恢復海洋漁業資源，為海洋牧場帶來生態效益。在漁業資源恢復較好、交通條件較便利的海洋牧場，率先設立海釣基地，打造以海釣為特色的休閑漁業點，合理有效利用海洋牧場。

3.2 搶抓契機，打造特色文化品牌

3.2.1 推進轉產轉業，妥善安排漁民

在落實環保督查的同時，幫助疍民轉產上岸。在疍家漁排整治后期，需及時公布整治方案和困難疍民安置方案等。為疍民進行轉產轉業指導，給予養殖用地和養殖海域，幫助有條件的疍民進行符合環保整改要求的養殖改造和升級。

3.2.2 活態傳承民俗，打造特色品牌

抓住旅游基礎設施建設契機，打造疍家文化品牌，以推進旅游產業為目的，杜絕漁排進行大規模養殖，保留部分漁排作為具有觀賞價值的紀念地和具有參與價值的休閑漁業場地。對于疍家漁排文化，應遵循保護為主、合理利用的原則，在傳承中讓疍家文化鮮活起來。可在生態敏感區、自然保護區等重點區域保護之外，尊重歷史文化事實，并結合當地海岸線資源現狀，為近海休閑漁業保留發展空間。

3.2.3 規范文化管理，深度挖掘文化

可從漁業文化資源管理著手，建立健全多方參與機制。挖掘漁業文化需要從多學科廣度和深度拓展，打破單一的概念解析模式。文化融合方面，可結合“百米搖櫓賽”“沙灘椰子球”“船頭拔河”“攀膝摘花”等傳統體育，深度挖掘體育文化，增強對游客的吸引力。

3.3 加大扶持力度，促進產業融合發展

3.3.1 出臺具體政策，加強信息公開

休閑漁業涉及面廣，需要漁業、旅游、海監、交通、生態環境等多個職能部門協調。可依據試點建設經驗，建立休閑漁業統籌領導機制，強化動態管理，建立執法規范、保障有力的監管體系和協調機制。制定涉及海域、船舶、服務等內容的休閑漁業相關規章制度，出臺切實可行的休閑漁業具體政策，全面推進休閑漁業建設。加強休閑漁業相關政策的公開性，做到準入企業或合作社信息公開透明。科學制定相關政策，鼓勵具備條件的漁民將閑散資金投入到休閑漁業行業。

3.3.2 壯大產業鏈條，產生集聚效益

休閑漁業的產業鏈領域較廣，其上游產業主要是漁具、餌料、養殖等，下游產業主要是車船、旅游、食宿、購物、租賃、修理、水上體育、辦理釣魚執照和許可證等。上游產業應重點加大對餌料研發的資金支持力度，鼓勵水產研究院校、漁業企業等對餌料進行專門研發，促進魚攝入后消化吸收，減少餌料水中溶失，減少對水體的污染。下游產業與全域旅游密切相關，一些下游產業不僅是休閑漁業產業的一部分，也是全域旅游的重要因素，因此要逐漸形成集聚效益，構建休閑旅游產業一體化經營模式。

應充分發揮海南海洋休閑漁業自然稟賦優勢，進一步加大對西沙群島休閑漁業的開發力度，合理合法使用海域，嚴厲打擊非法海釣行為，創建休閑漁業特色示范點。

3.3.3 建立合作聯盟，確保漁民增收

在休閑漁業助力海南自貿港建設中，應推動建設優勢品牌，利用自貿港負面清單制度契機，加大漁業科技公司引進力度，充分利用海南海洋資源，促進一二三產業融合發展，注重“生產、生活、生態”有機統一，為確保農民長期穩定增收和安居樂業提供要素保障。要整合休閑漁業產業資源優勢，壯大一批抗風險能力強的休閑漁業企業，提高產業規模效應，推動休閑漁業持續健康發展。

建立合作聯盟是漁業現代化的必然趨勢，也是休閑漁業產業應對殘酷市場競爭的必然選擇。結合海南特色資源、地理環境、歷史文化等，發展特色休閑漁業，避免同質化、低質化競爭，強化產業聯動能力，將有效促進休閑漁業持續健康發展。