PPP 融資模式助力桂林市特色小鎮建設的問題思考

□朱 珂，吳麗君

（廣西師范大學 廣西 桂林 541006）

1 特色小鎮建設中PPP 融資的可行性分析

1.1 基本概念界定

目前，我國對特色小鎮尚未形成統一定義。綜合國家發展和改革委員會、住房和城鄉建設部、財政部指導意見及國內部分學者看法，可以把特色小鎮理解為依照企業主體、資源整合、項目組合、產業融合原則，有著明確產業定位、文化內涵、旅游以及一定社區功能的發展空間平臺，是一個集產業、文化、旅游與社區功能于一體的新型聚落單位。

PPP 模式即Public-Private-Partnership 的字母縮寫，通常譯為“公共私營合作制”，指政府與私人組織之間合作建設城市基礎設施項目。PPP 融資模式提出“使用者付費”概念，強調將市場機制引入基礎設施建設，通過政府部門和社會資本方整合政府管理和社會資源優勢，設立特殊目的實體公司，導入匹配的技術、資金和資源，為公共服務和基礎設施領域的長效發展構建重要抓手。

1.2 特色小鎮建設中應用PPP 模式融資的可行性

PPP 模式作為一種公共服務新模式、公共治理新路徑，自2016 年起為特色小鎮發揮帶動地方經濟發展、激發縣域經濟活力作用保駕護航。截至2021 年8 月，財政部PPP 項目庫入庫項目數達12 179 個。針對投資建設周期長、金額大的特色小鎮開發問題，推廣應用PPP 融資模式助力特色小鎮建設的可行性在政策、資本和空間3 方面得以較為充分地展現。

1.2.1 明確的政策導向

2016 年，特色小鎮正式在我國建設啟動，各級政府部門相繼頒布多個關于加快建設特色小鎮的政策文件，PPP 融資模式建設特色小鎮的創新思路應運而生。2020 年，突如其來的新冠肺炎疫情給廣西壯族自治區在實現各項經濟社會發展目標、應對各種不確定性方面帶來難題。為此，廣西壯族自治區出臺“桂十條”政策，一方面鼓勵政府規范實施PPP 模式，另一方面堅定了各市、縣加快推進PPP 投融資建設的決心。

1.2.2 充實的社會資本基礎

改革開放以來，我國經濟飛速發展，社會資本不斷積累，我國已具備充實的社會資本基礎。隨著新興產業的興起，實體經濟發展逐漸陷入困境，不少社會資本涌入房地產行業[1]，部分地區也因此出現了房地產泡沫。在特色小鎮的資金來源方面，政府的財政收入“有出資之心卻無供給之力”，而社會資本有“投入需求卻苦于無路”。近年來，國家嚴格落實“房住不炒”的理念，引導社會資本流向合理化，PPP 融資模式建設特色小鎮為社會資本減少經營風險、參與社會管理提供了有效路徑。

1.2.3 廣闊的發展空間

PPP 融資模式包括BOT、TOT 等多種實施模式。這些模式是未來構建深度復合特色小鎮的發展方向，也是PPP 融資模式發展的大趨勢。為加快經濟高質量發展，廣西壯族自治區狠抓特色小鎮等重大項目的投資建設，著力優化投資結構、擺脫融資困境，自治區財政廳會同自治區發改委印發《2021 年PPP 模式重點推進項目和推介項目清單》。其中，292 個重點項目預計總投入4 914.87 億元，而桂林市重點項目數量為41 個，占比14%，居各設區（市）之首，展示PPP 融資模式在未來的廣闊發展空間。

2 桂林市特色小鎮建設中PPP 融資模式的應用現狀

2.1 桂林市特色小鎮建設概況

2016 年以來，桂林市依照區政府文件要求，積極申報籌建特色小鎮，開展特色小鎮建設工作，累計入選國家第一批、第二批特色小鎮各1 個，自治區第一批特色小鎮5 個，自治區第二批特色小鎮4 個，目前累計申報獲批9 個自治區級小鎮，數量領先全區。有關部門根據《桂林市特色小鎮培育工作實施方案》全面鋪開第一批入選的廣西特色小鎮建設，特色產業累計完成投資39.3 億元，建設項目累計完成投資62.2 億元。

在特色小鎮的建設方面，廣西壯族自治區人民政府予以各項支持。在建設用地方面，對特色小鎮規劃外新增用地的合理產業發展需求予以適當傾斜。在特色小鎮的補助激勵方面，自治區財政在啟動期和核驗期分批發放2 000 萬元的特色小鎮培育獎勵資金。在特色小鎮的人才培育保障方面，籌備建立相關領域的專家智庫，對接指導特色小鎮的建設與發展。

2.2 桂林市特色小鎮建設中的PPP 融資

溶江三花小鎮于2017 年入選第二批全國特色小鎮，2018 年被列入廣西第一批特色小鎮培育名單。桂林市同批次入選的還有漓水文化小鎮、荔浦衣架小鎮、蘇橋羅漢果小鎮和蓮花月柿小鎮。盡管是同次申報獲批，但這些特色小鎮在融資引資方面各有不同。

漓水文化小鎮、荔浦衣架小鎮建設依靠財政支持和項目補貼，利用政府信譽面向社會籌資，依靠項目本身的活力與地方企業的壯大而緩慢推進發展。蓮花月柿小鎮則發揮財政資金的引導作用，以搭建宏源公司為平臺、引入太平洋建設集團公司為契機，鼓勵企業和社會資本積極參與特色小鎮建設。得益于PPP 融資模式的應用，在同批次的特色小鎮中，溶江三花小鎮更引人注目，具體表現為在全區年度產業規劃審查中，溶江三花小鎮獲得專家組唯一贊揚標榜，率先拿下區政府獎勵資金。

作為桂林特色小鎮項目建設的排頭兵，溶江三花小鎮先后獲得區政府、市政府的高度關注。項目在申報初期便使用PPP 融資模式，自2014 年來，陸續引進桂林漓江源飲業有限責任公司等18 家續建項目投資企業。作為國家級特色小鎮，溶江三花小鎮在基礎設施建設、產業開發和項目運營方面根據建設內容創新使用PPP 融資模式并取得了一定成效。

在BOT 模式中，興安縣人民政府將小鎮園區污水處理等項目包裝后通過招標的形式選定社會資本方，以協議的方式確定社會資本方對該項目的設計、投融資、建設和運營等權利，以此向使用者收費，社會資本方在合作期滿后無償移交項目設施或權益至政府。在特色小鎮建設的總預計投入22.5 億元的26 個建設工程中，純政府投資額僅為1.2 億元。這種BOT 模式開發有效減輕了政府的財政負擔，并引進先進的技術、管理經驗和社會資本。

3 特色小鎮建設中PPP 融資模式應用存在的問題

3.1 部分政企應用PPP 模式不夠高效、持續

PPP 融資投入項目建設周期長，資金需求量大。以蓮花月柿小鎮為例，在項目建設初期，時任縣委書記的鄧曉強根據自身經歷，在《恭城模式》[2]一書的后記中提及自己在任職屆滿后，對于恭城新上任的領導班子能否堅持一本藍圖繪到底仍存有憂慮。

從政府的角度來看，由于存在領導班子換屆相較于項目建設周期而言間隔短的現象[3]，再加上歷任官員的行政風格有所不同，對PPP 融資模式的掌握程度不一，項目合同的談判時間存在延長的可能性，甚至可能出現項目建設進程擱置的情況。由此，期限不匹配帶來的不良效應將進一步放大，政企出資關系界限不清也將影響PPP 融資模式助力特色小鎮建設的效率。此外，社會資本參與公共項目建設絕非公益慈善之舉，如果政府在項目招標環節審查不夠嚴格、識別不夠徹底[4]，企業投資目的過于逐利化，則有可能導致企業對項目做出不良預期，進而嚴重影響項目投資建設進程。

3.2 部分項目吸引社會資本參與效果不佳

對于城鎮基礎設施投融資建設問題，由于政府領導人對于PPP 融資模式的掌握程度不一，有可能造成政府職能不清和角色混亂的現象。具體表現為政府角色沖突、立場混亂，分飾社會管理者和市場經營者兩角，最終降低社會資本方對于政府部門的信任度，阻礙社會資本參與特色小鎮建設的進程。該類問題在黃關油茶小鎮的建設過程中得到充分體現，由于縣鎮經濟發展較為落后，長期以來政府官員的工作重心落在抓經濟、促發展方面，“慢人一步”導致出現固化的模仿借鑒思維。在特色小鎮的建設方面，領導部門繼續以模仿借鑒的思維向“溶江三花小鎮”學習，以PPP 融資方式建設特色小鎮，忽略了自身在職能方面應有的轉變。再加上缺乏相關制度標準和約束機制，就算政府“越界”行事，企業也有苦不能言，有難無處訴，進而挫傷社會資本參與的積極性。

3.3 專業人才匱乏，阻礙項目建設進程

在特色小鎮的PPP 融資建設過程中，特色產業的發展是建設的核心，專業人才的聚集是建設的關鍵。我國大多數PPP 融資項目都采用政府主導的方式，這一方式要求政府在其中發揮主要作用，也對政府部門的管理水平提出了較高要求。

然而在現階段的政府部門人員管理體系中，相關人才缺乏不僅表現在專業領域，還表現在崗位領域。牢固的人事制度框架和人力資源的錯配成為政府從“管理型”轉向“服務型”的桎梏，這種現象在縣、鄉級政府中尤為顯著，也揭示了政府部門在應用PPP 模式時不夠高效、持續，是項目吸引社會資本參與效果不佳的根本原因。以黃關油茶小鎮為例，在調研過程中，相關人員提及項目建設存在啟而不動的隱患，并期望黃關鎮“用人急、用人難”的問題得以早日解決。

4 桂林市特色小鎮建設中推進PPP 融資模式的對策思路

4.1 平衡政企關系，明確參與初心

有關政府部門需要平衡政企關系，在政府主導的PPP 項目中體現彈性，不以行政命令決定合作周期的長短與收益利率的高低。在融資的設計環節，通過書面協議明確出資方案，誰簽約誰負責到底。政府換屆時則將協議合法交接轉讓，劃分資金來源渠道，確保融資過程公開、透明，將PPP 融資模式作為財政資金高效利用的利器，而不是泛化使用填補財政漏洞的工具[5]。

社會資本方堅守出資初心。一方面，要立足特色小鎮自身特點，因地制宜、揚長避短，發展特色產業，避免出現“千鎮一面”的現象；另一方面，要堅守投資初心，避免出現縮短項目壽命、不利于可持續發展的掠奪性經營。政企雙方針對政府換屆、企業換心等問題要達成“既接好棒，又跑出彩”的既定目標[6]。

4.2 規范制度標準，建立約束機制

政府部門明確職責界限，建立約束機制，確保建設期間雙方權責的有效性和合法性。如可考慮引入第三方監管平臺或者建立PPP 部門，完善配套相關監管規則和約束機制。一方面，確保社會資本合理投資回報標準不受政府換屆影響；另一方面，約束企業的項目建設經營行為降低信用風險，規范雙方責任，建立高效、長期的合作關系。

此外，通過協議約定長期回報獎補，傳遞長期投資意識，盤活社會閑置資本，增強企業投資信心，激發社會資本方投入特色小鎮建設的熱情[7]。

4.3 強化人才培養意識，推動專業機構建設

政府部門可以定期邀請PPP 項目領域專家授課，各市（縣）工作人員可采取觀看直播、回放的方式學習，通過程序化、規模化、定向化的人才培養，提高在崗政府官員的專業水平。企業可招納PPP 投融資領域人才跟進項目建設、提供相關決策建議，定期與其他企業溝通交流、經驗分享，在增強人員的專業素養的同時，提高自身業務水平，為保障后續融資提供和政府談判的條件。為保障專業人才來源的可持續發展，有關部門可與臨近高校聯系，建立產學研合作關系，組建案例智庫，打造項目建設規模化、體系化智囊團。