農村生活垃圾治理的研究現狀及展望

□吳云學

（沈陽師范大學管理學院 遼寧 沈陽 110000）

自2017 年10 月18 日黨的十九大召開以來，黨和國家把解決好“三農”問題作為工作重心，全面實施鄉村振興戰略，致力于建設產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的新農村[1]。2018 年11 月7 日出臺的《農業農村污染治理攻堅戰行動計劃》將農村生活垃圾治理作為實現生態宜居這一目標的首要任務。

在此期間，學術界對農村生活垃圾治理進行了深入的研究。來自不同領域的眾多學者從各自的學科視角對農村生活垃圾問題進行分析，極大地豐富了農村生活垃圾治理的相關理論。截至2021 年8 月24 日，在中國知網數據庫以“農村生活垃圾”作為主題詞搜索，相關研究文獻高達2 351 篇，關于農村生活垃圾治理的相關研究文獻由2016 年的134 篇增長到2020 年的295 篇，呈逐年上升趨勢。同時關于農村生活垃圾治理的學科分布也十分廣泛，涉及管理學、政治學、經濟學、心理學等學科。

1 農村生活垃圾治理現狀

隨著社會不斷發展、農村居民經濟收入的增長，農村居民日常消費品的種類也越來越多，因此農村生活垃圾的構成也日趨多樣、復雜。農村生活垃圾主要包括廚余垃圾、可回收垃圾、有害垃圾和其他垃圾，其中廚余垃圾比重最大。在農村生活垃圾中，廚余垃圾占比50.12%，可回收垃圾占比38.85%，其余垃圾占比7.91%，有害垃圾占比3.12%[2]。與以往相比，舊手機、舊電池等有害垃圾比重明顯上升，有機類垃圾比重下降。從整體上看，農村生活垃圾北方多于南方，東部多于西部，且構成成分也有明顯的地域特征[3]。

總體而言，農村生活垃圾數量和種類仍然在繼續增長，且地域特征明顯、影響因素多元，對農村人居環境的威脅也越來越大，農村生活垃圾治理面臨的形勢并不輕松[4]。

2 農村生活垃圾治理原因分析

“三農”問題歷來都是黨和國家關注的重點。自黨的十九大提出鄉村振興戰略后，學術界對農村進行了更為全面、細致、深入的研究。目前關于農村生活垃圾治理研究主要集中在原因分析和治理主體兩方面。

在分析農村問題時，城鄉二元結構是一個重要的視角。在城鄉二元結構中，城市以工業生產為主，道路、教育、通信、醫療等基礎設施完備；農村以農業生產為主，基礎設施建設相對滯后。關于城鄉環境的投入研究表明：農村環境治理投入遠低于城市，農村在生活垃圾治理上的投入更是微不足道[5]。近年來，隨著工業化和城鎮化的不斷推進，城鄉二元結構逐步消解，但是一些重污染企業也從城鎮遷往農村地區，加劇了農村環境污染，導致農村環境治理不僅面臨農村居民產生的內源性污染，還要承擔城市向農村轉移的外源性污染。城鄉二元結構造成的不僅是環境治理中經濟投入的差距，兩者的環境治理觀念也存在著差異。在城鄉二元體制結構下，農村居民普遍缺乏環境治理需求和治理能力。基層政府長期忽視農村環境問題，從而導致農村環境治理中出現治理動力不足、治理理念落后等問題。

近年來，農村居民收入增長迅速，在一定程度上加劇了農村生活垃圾污染問題。城鄉居民收入較差從2009 年的3.33 縮小到2020 年的2.56，農村居民的收入增長速度高于城市。隨著農村居民收入的增長、消費水平的升級，農村生活垃圾總量增長不可避免。然而，農村生活垃圾總量的增長是當前農村生活垃圾治理面臨的挑戰之一，對人居環境危害更大，更為棘手的是農村生活垃圾種類的復雜化和多樣化。農村生活垃圾中出現了以往少有的難分解的工業制品、難降解的塑料制品以及需要專門處理的電子垃圾，且此類生活垃圾的比重逐年上升。

農村居民作為農村生活的主體，是農村生活垃圾的制造者。由于農村居民的平均教育水平不高以及農村地區信息傳播不發達，一方面導致農村居民缺乏環保意識和環境認知，對農村生活垃圾治理意愿不足，出現了農村居民在日常生活中隨意堆放生活垃圾、任意排放生活污水等現象。另一方面農村地區信息傳播相對閉塞，導致農村居民缺少生活垃圾分類的必要知識和技能，無法有效參與到農村生活垃圾治理行動中。因此農村居民對于生活垃圾治理意愿不足、環境認知水平不高以及缺乏環保意識和行為這都是農村生活垃圾問題產生的重要原因。

3 農村生活垃圾治理主體

在農村生活垃圾治理中，居民作為生活垃圾的主要制造者受到許多學者的關注。農村居民垃圾分類意識差，正確投放率低，是當前農村生活垃圾治理工作中面臨的最棘手問題。要想改善農村生活垃圾治理現狀，從根源上解決農村生活垃圾問題，必須發揮居民的主體作用，讓農村居民參與垃圾治理，從源頭進行垃圾分類。

需要注意的是，加強居民參與度只是農村生活垃圾治理中的一個方面，不能從根本上解決農村生活垃圾治理面臨的所有問題。農村生活垃圾治理最突出的問題是資金匱乏，在環境治理投入方面城市遠高于農村，農村生活垃圾治理資金捉襟見肘。有學者提出通過促進農村居民參與供給的方式解決農村生活垃圾治理資金短缺的問題。然而，關于農村居民環保支付意愿的研究表明：我國農村生活垃圾處理費用為每人每月23.21 元，而農村居民支付意愿僅為每人每月6.50 元。這兩者之間的巨大差距表明，僅靠農村居民作為治理主體是不可行的。

理論上而言，農村生活垃圾治理作為一項準公共服務，政府應參與其中。事實上，目前我國農村生活垃圾治理的建設與運營是以政府為主。以浙江省金華市為例，農村生活垃圾處理工作由市政府統籌規劃。全市可采用“村收、鎮運、縣處理”的農村生活垃圾治理模式。

在資金投入上，金華市農村生活垃圾的基礎設施建設資金由縣（區）級財政保障，以財政補貼形式發放，對農村內的陽光堆肥房一次性給予5 萬～15 萬元的建設補貼，對垃圾桶、垃圾房、垃圾車等配套設施建設給予人均20～60 元的補貼，基礎設施維護費由市、縣兩級財政共同承擔，承擔比例為2∶3。在組織管理上，市政府高度重視，建立了單位領導負責制，制定了詳細的生活垃圾管理規范標準，建立了較為完備的考核機制和網絡化管理體系，這一模式在農村生活垃圾治理中取得了一定成效。但是政府主導的治理模式，在農村生活垃圾治理實踐中也面臨著治理效率低下、財政壓力增大、設施供應不足等困境。

面對政府主導模式的不足，PPP 模式可以提高治理效率，引入社會資本的特點引起了學者的關注，并且不斷嘗試應用于農村生活垃圾治理領域。但是PPP模式在農村生活垃圾治理應用中也存在一些問題。例如，PPP 模式的頂層制度設計不健全、居民環保意識不足等因素，導致生活垃圾治理工作難以推進。

農村生活垃圾產生原因并非單方面因素，而是多種因素共同作用下的產物。因此，在農村生活垃圾治理的過程中，單一的主體無法有效解決農村生活垃圾問題，需要構建政府、社會和居民共同參與的多元共治模式。政府為主導，進行頂層制度設計；社會資本為主體，在政府制定標準下，積極拓展盈利渠道，進行企業化運營；居民積極參與，從源頭上進行生活垃圾分類。通過多方參與、共同治理，農村生活垃圾治理工作才能順利推進。

4 農村生活垃圾治理研究不足

目前學術界對農村生活垃圾治理研究已經取得了一定的成果，但從目前研究階段來看，還存在著不足，主要體現在以下3 個方面。

第一，目前農村生活垃圾治理研究主體仍是底層的動機和機制研究，關于上層的制度設計研究是不足的。因為我國地域遼闊，中央政府很難制定符合全國各地的統一標準，因而在環境治理中，中央政府往往采用行政發包制，中央政府把環境治理作為一項專項任務，將政策目標打包發送給地方政府，由地方政府進行具體的政策實施。但是在農村生活垃圾治理中，地方政府尤其是省級政府的相關制度建設是不完善的。這使得基層政府在農村生活垃圾治理過程中各自為政，農村生活垃圾治理缺乏全局性和整體性，治理效果大打折扣，學術界對這方面的研究還不夠充分。

第二，目前，關于農村生活垃圾治理研究仍處于理論分析階段，缺乏對政策執行的關注。無論是生活垃圾歸因分析還是治理主體研究，都停留在治理過程的理論分析階段。重理論而輕執行是當前農村生活垃圾治理研究中的普遍現象。在鄉村振興戰略提出后，各個市縣都制定了各自的治理政策，但是治理效果卻不盡相同。政策執行的效果受到理想的政策目標、政策主體、政策客體以及政策環境等多種因素的影響。目前農村生活垃圾治理工作成效不顯著，在一定程度上反映了學術界缺乏政策執行的研究。

第三，現階段的農村生活垃圾治理研究中，對農村生活垃圾多元主體的協同化研究不足。關于農村生活垃圾治理模式，大部分學者認為應以政府為主導，完善基礎設施和法律法規建設；社會資本為主體，進行企業化運營；公眾積極參與的多元共治模式。但是關于不同主體間的協同機制研究不足，使得多元共治模式難以取得預期效果。

5 農村生活垃圾治理研究展望

農村生活垃圾需要多角度、長時間、系統化的治理。這不僅需要政府和居民的長期投入和關注，學術界也要持續關注和研究。在農村生活垃圾治理研究中公共管理領域應注意以下3 個方面。

一是加強對省級層面的制度建設研究，完善農村生活垃圾治理體系。在以往的研究中，學者對生活垃圾的現狀、原因以及參與主體進行了深入研究，但是關于省級層面制度建設的研究較少。農村生活垃圾治理采取的是行政發包制。國家層面出臺的生活垃圾治理政策較為籠統，但是作為省級政府有責任細化中央政策，分解政策目標，提供政策資源，建立完善的評價體系和反饋機制。現在農村生活垃圾治理的現狀是在省級層面缺少統一、全面的規劃，使得農村生活垃圾治理效果大打折扣。應重點關注省級層面的制度建設，完善農村生活垃圾治理體系。

二是重視農村生活垃圾治理政策執行研究。政策執行介于政策制定、評估、反饋和終結之間，有著承上啟下的重要作用。如果政策無法執行，那么政策的制定將失去意義，政策評估、反饋將不復存在。農村生活垃圾治理政策執行是解決問題的關鍵。盡管我國關于政策執行已有大量的研究，但是在農村生活垃圾治理方面仍然缺乏相關政策執行的研究，來幫助政府解決政策執行偏差問題。

三是加強黨在農村生活垃圾治理多元主體間的協同引領研究。在實現農村治理現代化的過程中，黨的引領占據重要地位。同樣在農村生活垃圾治理中，黨的引領作用非常重要。黨作為緊密聯系群眾、團結各方力量、制定發展戰略的領路人，在農村生活垃圾多元主體協同中有著至關重要的作用。通過黨將多元主體協同起來，順利推進農村生活垃圾治理工作。接下來深入黨在農村生活垃圾治理多元主體間的協同引領作用研究，為農村生活垃圾治理提供可行的多元治理模式。