探析麗江市天保工程森林管護策略

譚繼紅

（云南省麗江市林業和草原局，云南 麗江 674100）

1.麗江市天保工程森林管護概況

麗江市位于云南省西北部,地處青藏高原東南緣,橫斷山脈東部,地勢西北高,東南低,屬“三江并流”世界自然遺產核心腹地。金沙江流經615km，98.2%的國土面積屬金沙江流域面積，生態區位重要,氣候溫和,雨量充沛,森林資源豐富,是全球景觀類型、生態系統類型和生物物種最豐富、特有物種最集中、生物多樣性最富集的地區之一；同時，也是長江上游重要的生態安全屏障和生物多樣性寶庫，是滇西北生態文明建設的重要窗口，是云南省重點林區之一，是全國實施天保工程的重點地區。

1998年10 月，黨中央、國務院決定實施天然林資源保護工程，麗江一區四縣全部納入工程實施范圍。全市11個森工企業實施天保工程，完全依靠國家安排的森林管護經費維持運轉，職工轉崗從事森林管護，解決就業問題。麗江市森林管護項目于1999年試點實施，省下達計劃任務1296.45萬畝，實際實施管護1617.71萬畝，完成計劃的124.8%，超計劃管護321.26萬畝；2000年~2010年省下達森林管護計劃任務均為1835.9萬畝，實際實施管護2249.6萬畝，完成計劃任務的125.1%，超計劃管護413.7萬畝；2010年~2020年天保工程二期全市森林管護計劃為1428.83萬畝，實際管護2422.82萬畝，除對國有林和集體公益林實行重點管護外，還對993.76萬畝集體商品林實行了一般管護，實現了森林管護全覆蓋無死角。從事森林管護的國有森工企業職工1998年有8386人（在職職工5756人、離退休職工2630人），2010年末有職工4872人（在職職工2121人，離退休職工2751人），至2020年末仍有3854人（在職職工1524人、離退休職工2330人），在職職工凈減少4232人。天保工程的實施，有效保護了森林資源，加快了森林植被恢復步伐，妥善解決了國有職工的就業問題，生態環境明顯改善，生態經濟社會效益顯著，取得了資源增長、林農增收、民生改善、社會穩定的良好效果。

表1 麗江市天保工程森林管護統計一覽表（單位：萬畝）

2.工程成效顯著，實現了經濟、社會、生態效益同步發展

我市實施天保工程以來，全面停止了天然林的商品性采伐，對全市森林資源實施了有效管護，使森林資源得到有效保護。全市生態環境明顯改善，取得了巨大的生態、經濟、社會效益，有效地保障了全市經濟社會的健康持續發展。

2.1有效保護了森林資源，加快了森林植被恢復的步伐，生態環境改善，生態效益顯著

一是林業用地面積從工程實施前的2249.6萬畝,增加到2020年的2531萬畝,增加281.4萬畝，增加率為12.51%；森林面積從1997年的1243萬畝，增加到2020年的2225萬畝，增加982萬畝，增加率為79.0%；森林覆蓋率從40.3%增加到72.14%，增長了31.84個百分點；活立木蓄積量從10440萬立方米增加到12559萬立方米，凈增2119萬立方米，年均增長96萬m3。增長率為20.3%，年均增長率為0.92%；實現了森林面積和森林蓄積雙增長。林分結構改善、林分質量提高、生物多樣性逐步優化，林地郁閉度提高，林相逐步良好。二是森林涵養水源，保持水土等生態功能增強，全市自然災害、水土流失顯著減少。三是生物多樣性保護取得新成果。高原湖泊瀘沽湖實施天保工程后森林資源得到有效保護，森林覆蓋率提高，景區水土流失得到有效遏制，水體水質更加優良，瀘沽湖水質保持一類，湖水透明度從1998年的11米增加到2017年的12.1米，這樣高的透明度省內僅有，全國罕見。候鳥從1997年的1萬多只增加到2020年的3萬多只；拉市海濕地保護區的鳥類由1997年的57個種類2.5萬多只增加到94個種類12萬多只，增長3.8倍；滇金絲猴的數量由1997年的160多只增加到2020年的350多只。工程實施至今，麗江的山更青、水更綠、天更藍。四是山體滑坡、泥石流等自然災害頻發的趨勢得到有效遏制，有效保障了全市經濟社會的可持續發展。

2.2大力促進了地方經濟的發展，經濟效益顯著

麗江市通過天然林資源保護工程的實施，林地、有林地面積、蓄積量、森林質量、森林覆蓋率逐年增加，森林資源自然資本逐年增值。

首先，根據生態效益量化按森林生態替代值估算，通過實施天然林資源保護工程，其每年生態效益替代值增加達97411.6萬元。其次，在天保工程實施期間，全市森林蓄積量增加了2119萬m3，按500元/m3計，其森林的儲備價值達1059500萬元。由此可見：全市在天保工程實施20年來，實現了森林資源自然資本的增值。

2.3有效提高了林區人民的生態保護意識，林區社會穩定，社會效益顯著

一是通過廣泛宣傳天然林保護工程相關政策，林區群眾生態保護意識明顯加強，毀林開荒亂砍濫伐等破壞森林資源的案件明顯減少。廣大林農從過去單純依靠木材采伐轉向發展特色經濟林、林下資源開發等，促進了林業產業的發展。二是森工企業從工程實施前的“兩?！敝薪饷摮鰜?，從砍樹人變成了植樹人、護林人，實現了從以木材生產為主到以生態建設為主的歷史性轉變，森工企業職工依靠天保工程經費補助，能按時發放工資，社會保障體系健全。三是通過工程實施促進了人與自然和諧發展，森林資源恢復發展，農村經濟結構得到調整，促進了林區社會的和諧穩定。

3.森林管護存在的困難和問題

3.1實施天保工程的國有森工企業多、職工人數多、國有林面積少，且分布與森林管護經費分配不均衡，造成森工企業職工待遇低。

麗江是全省的重點林區，也是金沙江流域的重要區域。由于歷史的原因，天保工程實施后，原省級管理的5戶重點森工企業，實行屬地管理移交所在縣管理，森工企業經改革重組后，仍有11戶森工企業實施天保工程，至今仍有國有在職職工1524人，是全省森工企業最多、人員最多的市。2015年以來，國家逐年按國有林面積提高了管護經費標準，增加的經費按“四到縣”計算分配到縣,省級未進行統籌。永勝、華坪、寧蒗三縣的森工企業由于國有林面積少、森工企業多、人員多等特定的歷史原因，管護經費增加少，職工人數多待遇較差，形成了一個特殊的問題。加上地方財政困難，工程實施以來無力投入相應資金，森工企業的運轉和職工的工資，完全依賴國家天保工程經費，如何管好林、養好人、保穩定是工程實施面臨的最大難題。就麗江市天然林保護工程的森林管護工作實際開展情況來說，長期以來都面臨著資金不足的問題，影響了管護工作的有效開展。導致森林管護人員實際工資與福利待遇較低。正是受到資金短缺的影響，導致森林管護工作質量無法得到積極有效提高。

3.2森林管護難度大，管護力度難以達到要求

麗江市森林管護面積較大且林地分散，人為活動頻繁，管護難度較大。由于管護收入低，當地青壯年不愿當護林員，多數為50歲以上的中老年人。隨著地方發展林產業，扶持林區百姓脫貧致富，大力推廣種植芒果、核桃、花椒等經濟林木，老百姓得到了實惠，林農侵占國有林及天然林林地現象時有發生，致使天然林保護工作的開展與周邊林農產生矛盾，林政管理難度增加，管護力度難以達到要求。

3.3農村生活用能與森林管護矛盾突出

在天保工程實施過程中，山區能源替代問題仍然沒有得到很好地解決。在管護林區周邊由于受基礎設施、生產設備落后等制約，山區用煤成本較高，大部分農戶都難以承受其價格，薪材消耗破壞了森林資源，造成了森林管護與生活用能的沖突。

3.4森工企業 職工年齡結構老化，仍然是社會的弱勢困難群體，信訪維穩問題日趨突出

天保工程實施前，森工企業處于資源危機、經濟危困、企業停產、職工放假的狀況，職工待遇低，思想不穩定，成為社會的困難群體。工程實施20年，職工轉崗從事森林管護和公益林項目建設等工作，國家足額核定了社會保險，能按月領取工資，在一定時期起到了穩定人心的作用。但隨著國家機關、事業單位工資上調和社會物價上漲，職工收入差距越拉越大，與同樣從事森林資源保護的基層林業事業單位相比，同工不同酬的現象十分突出，大部分國有職工生活極為困難，仍然是社會的弱勢困難群體。由于職工待遇長期處于低收入、低增長，大部分職工正處于扶老攜幼、子女教育、購房等家庭經濟負擔最重的階段，職工生活極為困難，要求增加工資、提高待遇的愿望非常強烈，信訪上訪情況不斷增多，維穩問題日趨突出。

3.5基礎配套設施不完善，建設滯后

基礎配套設施不完善，建設滯后，影響麗江市林業的健康、快速發展。一方面是由于地理位置所決定的，在全市的大部分偏遠林區，經濟欠發達。另外一方面，是由于歷史的原因，使林區的基礎設施建設沒有納入到政府的項目建設計劃中，也沒有納入到新農村建設的規劃當中。

全市的基層林場、管護站（卡）點多面廣，且大多房屋是20世紀六七十年代和2000年實施一期天保工程時修建，因缺乏必要的維修資金，各站點的房屋、道路、用電線路等基礎設施嚴重老化破舊，林區職工基本生存條件差，林區交通、通訊、用電、用水困難，生活工作條件滯后，特別到了雨季，林區安全隱患十分突出?；A設施設備落后，通訊設施覆蓋面不完全，巡山護林主要依靠“兩只眼”“兩條腿”；科技手段極其落后，缺少森林管護、森林防火、有害生物防治方面的現代化設施及裝備；辦公車輛老化，超長期服役，安全系數極低，維修使用成本高，無法適應現代化森林管護和監測工作的需要，基礎設施建設滯后。

3.6項目實施后對效益的監測力度不夠，數據檔案不夠完善

雖然在20多年天保工程實施過程中，各項政策得到充分落實，任務也完成得較好，但是對完成后的效益監測不到位，各項效益監測的體系不完善，數據無法實時反映，數據檔案不完善，造成部分成效測算困難。

4.提升森林管護的對策建議

當前，我國天然林保護進入全面保護的新時代，“綠水青山就是金山銀山”的理念深入人心。《天然林保護修復制度方案》提出了“堅持生態為民，保障民生。積極推進國有林區轉型發展，保障護林員待遇，保障林權權利人和經營主體的合法權益，確保廣大林區職工和林農與全國人民同步進入全面小康社會。”各森工企業過去為國家經濟建設作出了重大貢獻，現在又為國家生態建設付出犧牲，切實關注國有林業企業，從政策和資金上對森工企業進行傾斜、幫扶，解決好企業及職工的生產、生活等問題，才能實現職工同步進入全面小康，才能充分發揮企業職工的積極性和創造性，從而推進生態文明建設更上新臺階。

4.1增加天然林保護森林管護工作經費投入

為了解決森林管理和保護資金不足的問題，有關部門應考慮森林經營保護資金的實際需求，調整相關政策，加大資金投入，為森林管理和保護提供充足的資金。建議增加天保工程國有林管護經費，從現在的每畝10元增加到20元，同時考慮到麗江市國有林少而森工企業個數多職工多的實際，對增加的國有林管護經費進行省級統籌，按森工企業在職職工核定國有林管護經費。同時，適當在對天然林管護難度較大的區域建議政府部門在政策上給予傾斜，適當增加管護經費補助，充分調動管護人員的管護積極性、主動性，增強天然林資源的管護力度。在管護資金的來源上，應遵循多渠道籌集的原則，國家投入十分必要。還可以從森林產出收入中撥出一定的資金，用于維持日常管理和保護費用。此外，還可以向社會各大企業進行資金籌集，并對投資企業給予相應的優惠政策，確保天然林工程森林保護工作的順利進行。

4.2加強對天然林的宣傳力度和管護力度

在天然林的管護方面林草部門應充分發揮主動性，通過各種媒介廣泛深入宣傳天然林保護修復的意義、目標、內容和措施，通過電視、廣播、微信、抖音、橫幅張貼或印刷廣告標語、散發傳單以及走訪農戶等多種宣傳手段，不斷向公眾宣傳森林管護工作的必要性，大力宣傳選擇節能環保新型燃料使用的便利性，盡可能減少木材的使用，增強社會居民森林管護意識，增強其社會責任感，提高人們的森林保護意識。充分調動管護人員的管護積極性、主動性，完善森林保護工作的合同和工作記錄，有效提高合同制定的公平、公正、合理性，保證工作記錄的準確性和完整性，組織管護人員參加技能考核，定期加強檢查，不斷提高自身素質，加強對巡山記錄、管護人員、合同是否規范的監督檢查，不定期抽查巡山記錄，監督管護人員的工作，制定綜合評分標準，有效實施森林管護工作開展的獎懲措施，增強天然林資源的管護力度。

4.3注重扶持替代產業，加快農村能源建設

天保工程實施期間，盡管已經開始大力地發展相關的非木質替代產業，但由于本地區具體情況的差異，徹底地實現林區由木質產業到其替代產業的轉變，還需要繼續作為天保工程的政策目標和任務。建議根據當地的實際情況，因地制宜，積極發展林下種植業、藥材業、森林旅游業等項目。另外，全市林區經濟較落后，當地很多農戶的生活能源還主要依靠大山，愛林護林的積極性還不高，生態意識較薄弱，薪材消耗還是當地的主要生活能源。針對這一現實，應加快農村生活能源建設投資力度，對適宜建沼氣池或水電站的鄉村，加大投資力度，實現以煤、以電、以沼氣代替柴。從根本上解決當地群眾的生活問題，促使森林管護和生活能源的矛盾盡快解決。

4.4管護經費實行全省統籌平衡，提高森林管護和公益林管護補助標準，同時對集體商品林給予森林管護經費補助，提高森工企業職工待遇

麗江地處金沙江流域重要生態屏障區，林農目前雖然都已經脫貧，但全市森工企業的運轉和職工的工資，完全依賴國家安排的森林管護經費，地方財政困難投入乏力。麗江是全省森工企業最多、人員最多的州市，管護的國有林面積相對較少，而國家按國有林面積安排經費，造成麗江森工企業多、人員多、經費少，形成了一個特殊的個性問題，使部分森工企業職工待遇過低。各個縣的國有林面積、森工企業個數、在職職工人數分布不均勻，導致同市、同縣的森工企業職工同工不同酬，工資待遇差距較大。

建議國家林草局、省林草局在不斷增加管護經費的同時，出臺森林管護經費平衡的相關方案政策，適當提高國有林和公益林管護補助標準，同時對集體商品林的管護補助經費給予補助，也考慮森工企業在職職工人數，由省、市、縣都對國有林管護費進行統籌平衡，使全省森工職工待遇基本接近，以穩定職工隊伍。

4.5加大基礎設施投入，提升高科技監測水平

鑒于麗江林區基礎設施落后管護經費不足的實際，建議國家和省在天然林資源保護工程中單列基礎設施建設投資項目，逐年給予解決管護站點、林區公路的建設經費，改善林區職工工作生活條件。森林防火也是保護生態資源的一個重要內容，所以也要相應地定期將防火工具檢查更新，使消防工具更具現代化，建立火險測報、阻隔防護、防火辦公自動化的信息網絡，配備專業的防火隊伍，加大森林防火通道、消防等基礎設施。同時，在主要入山路口、重點林區、珍稀瀕危動植物區、自然保護區、重要濕地等地安裝攝像頭，適當配備無人機、數字采集儀等先進設備，利用高科技手段適時監測森林草原資源，提高及時發現及時處置能力，威懾并有效打擊破壞森林草原資源的違法犯罪分子，確保森林草原資源更加安全，促進天保工程政策的良好運行。

4.6創建天保測評機制與完善數據檔案建立

天保工程各項政策目標的實現程度，以及相關管理人員在工程實施過程中的執行效率，都必須通過科學的測評體系來確保工程的順利實施。但由于天保工程在每個新的實施階段都只是制定了實施方案，而并沒有將測評的內容考慮在內，所以大部分情況下只能給出更為定性的評估，從而缺乏科學的理論和數據作支撐。建議創建天保工程測評機制，對天保工程實施前、實施過程中、實施后分階段、分目標地進行監測和相應的評估。根據各個地區自然狀況和森林資源的不同，采用長期監測與短期監測相結合的辦法，具體分析森林的系統結構和功能，以及動態恢復過程，從而提供有效的解決方案和建議，并根據監測的數據進行相應的評估，從而完善天保工程測評機制和數據檔案的管理，使我市的天然林資源保護工程能夠更加高效順利地開展，實現其“天?！蹦繕恕?/p>

5.結語

總而言之，天然林保護工程實施20多年來，森林資源保護不斷加強，森林植被得到較快恢復，森林面積、森林蓄積得到雙增長，森林資源從工程實施前的過度消耗轉變為現在的恢復性增長，質量得到較大的提升。天保工程建設“資源增長、質量提升、生態良好、民生改善、林區和諧”的目標正在實現。在天然林資源保護工作中，需要不斷地發現問題、解決問題，以保證天然林保護修復工作開展的有效性，筑牢生態安全屏障，守護好綠水青山。