長株潭城市群生態綠心地區生態保護補償機制探究

王紅 劉震宇

摘要 以長株潭城市群生態綠心地區跳馬鎮為例，調查跳馬鎮生態環境保護現狀，分析跳馬鎮在綠心總規空間管制分區的土地利用現狀及規劃情況，提出跳馬鎮實施生態保護補償機制的具體舉措，并基于地租理論和農地發展權理論，提出政府應以多渠道對實施綠心保護的權利主體給予合理補償。建議在綠心地區建立市場化、多元化生態保護補償機制，逐步將生態優勢轉化為發展優勢，構建產業生態化、生態產業化為主體的經濟生態體系，貫徹落實湖南省自然資源資產產權制度改革的要求，促進綠心地區生態保護與生態產業發展雙提升。

關鍵詞 綠色原則;生態保護補償;綠心地區;生態經濟體系

中圖分類號 X 321? 文獻標識碼 A? 文章編號 0517-6611（2021）23-0088-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.23.024

Study on Compensation Mechanism of Ecological Protection in Ecological Green Center Area of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan Urban Agglomeration—Taking Tiaoma Town for Example

WANG Hong，LIU Zhen-yu

（Changsha Yongxin Land Planning Consulting Co.， Ltd.，Changsha，Hunan 410007）

Abstract Taking Tiaoma Town in the ecological green heart area of Changsha-Zhuzhou-Xiangtan Urban Agglomeration as an example， this paper investigates the current situation of ecological environment protection in Tiaoma Town， analyzes the land use status and planning of Tiaoma Town in the general spatial control zoning of green heart， and puts forward specific measures for the implementation of ecological protection compensation mechanism in Tiaoma Town. Based on the theory of land rent and the theory of agricultural land development right， it is proposed that the government should give reasonable compensation to the subject of right to implement green heart protection through multiple channels.It is suggested to establish a market-oriented and diversified ecological protection compensation mechanism in the green heart region， gradually transform ecological advantages into development advantages， build an economic and ecological system with industrial ecology and ecological industrialization as the main body， implement the requirements of the reform of the property rights system of natural resources assets in Hunan Province， and promote the ecological protection and ecological industry development in the green heart region.

Key words Green principle;Ecological protection compensation;Green heart area;Ecological economic system

作者簡介 王紅（1983—），女，湖南益陽人，中級工程師，碩士，從事土地節約集約利用、國土空間規劃研究。

收稿日期 2021-03-10

《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》指出，要積極預防、及時制止破壞自然資源資產行為，強化自然資源資產損害賠償責任。地方政府要因地制宜，積極探索以政府為主導，企業和社會參與的模式，建立市場化運作、可持續的生態保護補償機制，對自愿保護自然資源資產的權利主體給予合理補償[1-3]。實施生態保護補償是保護好生態環境的重要手段，是生態文明制度建設的重要內容[4]，是助推自然資源資產產權制度改革的重要舉措。從各地生態保護補償制度實施成效來看，我國生態保護補償的范圍偏小、標準偏低，保護者和受益者積極性不高，一定程度上影響了生態環境保護制度行動計劃[5-6]。湖南省委、省政府一直高度重視生態環境保護，實施長株潭城市群生態綠心保護規劃，對城市群生態綠心實施特殊保護起到了較好的成效。《民法典》將綠色原則確立為民事活動應當遵循的基本原則，有利于進一步牢固節約資源、保護生態環境的基本國策[7]。按照綠色原則，湖南省長株潭城市群生態綠心地區較好地保護了轄區內生態環境。在全國自然資源資產產權制度改革路上，基于《民法典》的綠色原則，探討如何在湖南省長株潭城市群生態綠心地區建立生態保護補償機制，為率先在我省推行生態保護補償機制獻計獻策，提出可復制、可推廣的政策建議。

1 長株潭城市群生態綠心地區總體規劃

1.1 發展戰略

《長株潭城市群生態綠心地區總體規劃（2010—2030）》自2011年8月由湖南省人民政府批準實施以來，一直是綠心地區保護與發展的綱領性文件，對綠心保護與發展產生了積極作用與顯著的成效，對綠心自然資源的保護起到了絕對的引領作用，鞏固了綠心地區的生態保護格局，保障了長株潭城市群良好的生態環境，為打造具有重要影響的世界級城市群生態綠心奠定了堅實的基礎。

為深入貫徹落實習近平生態文明思想，加強生態文明建設，落實創新、協調、綠色、開放、共享的五大發展理念，《長株潭城市群生態綠心地區總體規劃（2010-2030）2018年修改》（簡稱《綠心總規》）于2019年8月經湖南省人民政府批準實施，將綠心地區功能定位為長株潭城市群生態屏障、兩型社會生態服務示范區、生態文明建設先行區，將其打造成為高品質具有國際影響的城市群綠心。長株潭城市群生態綠心地處長沙、株洲和湘潭3個城市的交匯地區，北臨長沙繞城線及瀏陽河，西至長潭高速西線，東接瀏陽市鎮頭鎮，南與湘潭縣易俗河鎮接壤，涉及 21個鄉鎮（街道辦事處），土地總面積達到 528.32 km2[8]。綠心地區產業規劃定位為綠色產業，包括生態農業、旅游休閑業、高端現代服務業、創新型孵化型產業，結合各區域產業特色，重點以花卉苗木、生態旅游、農業休閑等綠色產業發展帶動綠心地區鄉村振興。區域產業發展堅持“四個有利于”的發展方向，即產業發展有利于促進綠心保護條例的實施，有利于綠心生態環境的保護，有利于長株潭一體化提升，有利于綠心生態的保值增值[9]。

1.2 空間管制分區

綠心總規嚴格實行空間管制，因地制宜，科學劃分為禁止開發區、限制開發區和控制建設區。禁止開發區采取整治外遷為主的策略，以保護生態與景觀為主要任務，是非經特殊許可不得建設的區域。除生態建設、景觀保護建設、必要的公共設施建設和當地農村居民住宅建設外，不得進行其他項目建設。限制開發區采取高端引領與產業轉型策略，鼓勵發展高端第一產業，適當發展綠色第三產業;逐步集中安置生態綠心地區人口，流轉土地，推進農業現代化、規模化發展。限制開發區內要堅持保護優先、適度開發的原則，除禁止開發區規定可以進行的建設以及土地整理、村鎮建設和適當的旅游休閑設施建設外，不得開展其他項目建設。控制建設區采取發展提升策略，釋放當地發展訴求，解決生態綠心地區內原居民的居住、生活和就業問題。逐步引導區域內工業和其他有環境污染的建設項目退出。應嚴格控制在空間增長邊界之內，調整、置換城市產業職能，創新提升功能，實現產業轉型。在綠心區域內，要限制開發建設范圍，規模化梯度推進發展，集約高效利用自然資源，保護生態廊道的連通性與完整性，嚴格禁止工業和其他有環境污染的建設項目。

2 跳馬鎮土地利用現狀及規劃

2.1 跳馬鎮土地利用現狀

跳馬鎮處于湖南省長沙市雨花區南部，總面積177 km2，總人口近10萬。跳馬鎮地形上屬于丘陵與平原交錯分布的地區，適宜種植花卉苗木和發展休閑旅游業，境內的石燕湖和百倍沖水庫為大型水庫，水資源豐富。

2018年，跳馬鎮土地總面積176.97 km2，其中農用地為151.23 km2，占鎮域土地總面積的85.46%，建設用地和其他土地面積為25.74 km2，占比14.54%。農用地中，耕地為36.78 km2、林地為98.99 km2，占鎮域土地總面積的比重分別為20.78%和55.94%，這說明跳馬鎮耕地資源和森林資源非常豐富。跳馬鎮土地利用現狀結構見表1。

2.2 跳馬鎮空間管制分區

跳馬鎮位于綠心總規范圍面積為171.41 km2，占鎮域土地總面積的96.86%，其中禁止開發區用地79.32 km2，占比為46.27%，限制開發區用地88.07 km2，占比為51.38%，控制建設區用地4.02 km2，占比為2.35%，跳馬鎮97.65%的區域布局在禁止開發區和限制開發區。跳馬鎮空間管制分區見圖1， 圖1中紅色線封閉區域為綠心總規范圍，藍色線封閉區域為控制建設區，深綠色覆蓋區域為禁止開發區，淺綠色覆蓋區域為限制開發區。結合跳馬鎮土地利用總體規劃（2006—2020年），疊加綠心總體空間管制分區，跳馬鎮空間管制分區中規劃用地結構見表2。

2.3 跳馬鎮產業定位

綠心地區規劃形成“一心六組團”的空間結構，其中，跳馬鎮主要設置現代都市生態農業休閑區、國際賽事區、綜合配套服務區、康養休閑生態宜居區等。挖掘跳馬鎮生態文化特色，充分利用鄉村田園風光、山水資源、空置民居、民族特色和傳統文化，打造休閑農業旅游景區景觀，發展鄉村生態旅游和民宿經濟[10]。

3 構建跳馬鎮生態保護補償機制

綠心總規實施以來，跳馬鎮嚴格按照管制分區要求較好地保護了耕地資源和森林資源，生態環境保護得到保障。同時，跳馬鎮嚴格落實產業準入要求發展花卉苗木產業，做好工業用地退出。受綠心總規空間管控分區的控制，跳馬鎮為保護生態環境而放棄了鎮域開發建設。為保障跳馬鎮居民生活質量，在我國自然資源資產產權制度改革的潮流中，需按照“誰保護誰受益”的原則，在綠心地區探討生態保護補償機制，為綠心地區居民實施綠心保護而給予合理的收益補償，實現跳馬鎮生態效益與經濟效益“雙提升”。

3.1 開展摸底調查，實施全域生態修復治理

經調查，跳馬鎮廢棄礦山、裸露山體和企業廠房用地面積約160 hm2，采用全域整治的模式，將退出礦山、地質災害區及農居環境整治和治理有機結合，推進跳馬鎮全域生態修復治理，促進生態保護修復與生態產業共發展。同時，結合城鄉建設用地增減掛鉤項目立項，實施增減掛鉤項目，推動結余指標流轉，有效增加農戶收入。跳馬鎮全域生態修復治理將以項目招標的方式，以市場化運作、科學化治理模式，公開選擇項目實施單位。項目可堅持“利益與風險對等、激勵與約束并重”的原則，投資方可將生態修復項目中產生的城鄉建設用地增減掛鉤結余指標、耕地占補平衡指標和廢棄礦山土石料綜合利益等實現投資成本回籠和效益回報，同時，跳馬鎮農戶可參與項目實施，并得到報酬，用于改善生活質量。跳馬鎮全域生態修復治理經驗可在綠心地區推廣，以點帶面，將逐步在綠心地區實施全域生態修復治理工作。

3.2 挖掘生態優勢，構建生態經濟體系

黨的十九大提出要實施鄉村振興戰略，要不斷提高村民在產業發展中的參與度和受益面，有效解決農村產業和農民就業問題，保障當地居民的長期穩定增收，促進農民安居樂業。按照綠心總體產業用地規劃，充分挖掘跳馬鎮區域生態文化特色，可采取“公司+合作社+農戶”模式，打造“農業+文化+生態”新業態，構建產業生態化、生態產業化為主體的生態經濟體系。跳馬鎮臨近長沙市中心城區，可發展設施農業及休閑農業，集科普、休閑度假、觀光體驗為一體的鄉村休閑體驗園，推動綠色發展。這既為當地農戶增加了年收入，又使礦山復綠，提升森林覆蓋率，從而實現經濟社會效益和生態效益雙提升。

3.3 構建生態考核指標，實施綠色發展和生態文明考核

嚴格保護綠心地區內的生態保護紅線、天然林、生態公益林、水源地、風景名勝區、濕地、基本農田、山塘、水庫、湖泊、河渠及自然岸線。按照綠色發展和生態文明建設的要求，構建生態考核指標，在跳馬鎮實施綠色發展和生態文明考核，同時將其納入年度績效考核，地方財政對年度考核優秀的單位給予資金獎勵。生態考核指標可以從生態環境、生態宜居及綠色生活等方面考慮，如選擇生態用地比例、基本農田保留率、森林覆蓋率、新增水土流失治理面積、公園綠地500 m服務半徑覆蓋率、污水處理率、垃圾處理率、煙塵有效控制率、固體廢棄物處理率、環境噪聲等指標。以行政村（社區）為單位，地方財政對考核結果優秀的單位給予一定的獎勵，并將獎金落實到農戶。對考核結果不及格的單位，特別是有破壞生態環境行為嚴重的單位，城市管理部門對其單位給予整改通告。在跳馬鎮實施綠色發展和生態文明考核，有利于強化自然資源資產的產權主體地位，明確保護責任，促進自然資源可持續利用。

3.4 建立生態補償標準，科學分配生態補償收益

我國自然資源實行公有制，《民法典》第二百五十條規定：森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有，但是法律規定屬于集體所有的除外。結合西方經濟學家提出的地租理論來看，集體經濟組織作為集體自然資源的所有權人，理應得到一部分生態補償收益。農戶承租了土地，對土地實施生態保護，政府應對農戶給予生態補償，以保障農民生活質量。從機會成本角度來考慮，跳馬鎮為保護生態環境，放棄了對自然資源開發建設取得高收益的機會，市、區級政府應當采取措施，制定標準，對跳馬鎮實施生態保護的農戶給予合理的經濟補償。為保障跳馬鎮村集體經濟組織（村民委員會）土地所有權及農戶承包經營權的權益，應從政府補貼及市場化交易等多途徑來給予生態補償。根據地租理論及農地發展權理論，結合跳馬鎮農用地價格及城市周邊同級別工業用地的價格，合理確定集體經濟組織及農戶的收益比例。

4 結論

在分析綠心總規的發展戰略及功能定位的基礎上，對空間管制分區進行了說明，通過對跳馬鎮進行土地利用現狀調查，解讀了跳馬鎮在綠心總規范圍內的土地利用現狀和規劃情況。為保障跳馬鎮農戶生活質量，提高農戶收入，擬在跳馬鎮探索實施生態保護補償機制。跳馬鎮在鎮域家底調查的基礎上，可開展全域生態修復治理，農戶可參與項目實施，獲取勞動報酬;通過深度挖掘鎮域生態文化特色，采取“公司+合作社+農戶”模式，精心打造生態農業區，農戶自愿參股，以股權分紅的形式獲取收益;實施綠色發展和生態文明考核，地方財政對考核結果優秀的單位給予資金獎勵;基于地租理論和農地發展權理論，科學構建生態保護補償標準，合理分配生態補償收益。通過這一系列措施，助推跳馬鎮實施生態保護補償機制，形成一條可復制、可推廣的經驗，以點帶面，全面推動長株潭城市綠心范圍實施生態保護補償機制，并在湖南省范圍推廣實施。這是貫徹落實湖南省自然資源資產產權制度改革要求，實現自然資源生態效益和經濟社會效益雙提升的重要突破。

為加快建立以政府為主導，企業和社會參與，市場化運作和可持續發展的生態保護補償機制，對自愿保護自然資源資產的權利主體給予合理補償，按照《國務院辦公廳關于健全生態保護補償機制的意見》（國辦發〔2016〕31號）及《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》（發改西部〔2018〕1960）要求，在綠心地區的部分縣（市、區）先行先試，從生態保護補償多元化、生態保護補償市場化等方面進行深入研究。一是要構建多層次生態保護補償市場體系。結合湖南省自然資源儲量情況，研究制定水資源、森林資源、耕地資源、礦產資源等各類自然資源資產的權屬、界址、用途等產權要素，并根據產權分離思想，推行自然資源資產所有權、經營權、承包權等權利分置運行機制，完善交易制度體系和價格形成機制，創設不同種類的自然資源資產產權交易平臺，比如耕地資源，從耕地保護角度和耕地占補平衡指標使用角度，對耕地資源交易的價格和交易平臺給予明確規定。二是要培育高質量現代化生態產業體系。結合區域生態文化特色，遵循生態產業化的發展理念，以供給側結構性改革為主線，把生態優勢轉化為發展優勢，構建產業生態化、生態產業化為主體的生態經濟體系，實現資源自然生態效益與社會經濟效益雙提升。三是完善生態保護補償可持續融資機制。在有條件的地區可由地方政府牽頭，吸引社會資本投入，創新發布綠色信貸產品或生態投資基金，農戶可以承包經營的自然資源資產入股，參與股權分配，積極拓寬融資渠道。

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