共同生產視域下的社會治理共同體建構
——以A市X區社會治安共同生產為例*

魏 娜，陳俊杰，王 煥

一、問題提出

黨的十九屆四中全會明確指出，必須“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。其中，構建“社會治理共同體”的提法秉承共建共治共享的發展理念，及時回應了轉型期的社會主要矛盾，是推進國家治理體系與治理能力現代化的題中應有之義。但新時代社會治理體系及社會治理共同體的建設才剛剛起步，現階段的治理短板突出暴露為“看得見的管不了，管得了的看不見”，根源就在于政府職能與社會角色的錯位。政府過去包攬了過多的社會性事務，導致基層壓力繁重、“留痕主義”盛行，反過來又抑制了公民對公共生活的參與熱情，不利于加強公民自我管理、自我服務、自我教育的主體意識。如何更好地激發公民參與的主動性，是社會治理共同體建構中亟待破解的現實難題和理論困惑。當代西方行政改革所提出的“共同生產”(Coproduction/Co-production)模式，恰好強調的是把公民“帶回”到治理中，促成公共部門與公民的良性互動。共同生產不僅契合了社會治理共同體的內涵，并在國內的社會治安服務等領域已有較為成熟的實踐積累。(1)陳俊杰、張勇杰：《公民為何參與公共服務的共同生產——基于社會治安服務的實證研究》，《甘肅行政學院學報》2020年第3期。

因此，本文將以A市X區長期開展的社會治安共同生產為例，探究如何通過共同生產來促進社會治理共同體的構建。在剖析典型地方性案例的基礎上，提煉符合實際且可復制推廣的經驗，以期對加快完善后疫情時代的社會治理工作、打造共建共治共享的社會治理格局有所裨益。

二、共同體、共同生產及社會治理共同體的建構邏輯

(一)共同體、社區與社會治理共同體

共同體的詞源可追溯至拉丁文中的“Communis”，表示普遍、共同之意。(2)[英]雷蒙·威廉斯：《關鍵詞》，劉建基譯，三聯書店，2005年，第79頁。滕尼斯是公認的較早對共同體進行系統闡述的學者，他將之看作是“現實的和有機的生命”——凡是在人的意志有機結合的地方，總會出現基于血緣、地緣和精神倫理等紐帶的天然共同體。(3)[德]斐迪南·滕尼斯：《共同體與社會：純粹社會學的基本概念》，林榮遠譯，商務印書館，1999年，第52-66頁。而在國內，“Community”一詞最初被費孝通先生等人譯作“社區”，用于指代“一個有地域為基礎的人群”。(4)費孝通：《略談中國的社會學》，《社會學研究》1994年第1期。20世紀八九十年代以來，單位—街居制的解體使得社區逐漸變為城市管理的基本單元。但“兩級政府、三級管理”體制下的社區遠非社會學意義上的共同體，往往兼有“政治、服務(行政)、社會”等多重功能。(5)吳曉林：《治權統合、服務下沉與選擇性參與：改革開放四十年城市社區治理的“復合結構”》，《中國行政管理》2019年第7期。考慮到居民間聯系的性質，現代社區更像是基于利益關聯的“脫域的共同體”。(6)王小章、王志強：《從“社區”到“脫域的共同體”——現代性視野下的社區和社區建設》，《學術論壇》2003年第6期。

隨著社區生態日益復雜化和原子化，有必要還原社區的共同體特質以紓解治理難題。(7)吳子靖、顧愛華：《共同體視域下中國城市社區治理的功能整合》，《行政論壇》2018年第4期。譬如，2000年出臺的《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》強調“社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體”；黨的十七大報告則進一步要求“把城鄉社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。與此同時，圍繞“社區共同體”展開的學術討論也不斷增多。相關研究的結論表明，在社區的共同體化進程中應重點針對公共精神、集體規范、共同情感和互惠網絡等要素施力，增進居民的認同感和歸屬感，提升鄰里交往和社會參與水平。(8)桂勇、黃榮貴：《城市社區：共同體還是“互不相關的鄰里”》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2006年第6期。(9)呂青：《行動構建：共同體的超越與賦義》，《甘肅社會科學》2017年第2期。

依據以上梳理不難發現，“社會治理共同體”事實上是對社區/共同體概念的全新發展。從社會治理共同體的理論譜系來看，既包括中國傳統的儒家大同社會思想，也包括西方(特別是馬克思主義)的共同體學說。(10)范逢春、張天：《國家治理場域中的社會治理共同體：理論譜系、建構邏輯與實現機制》，《上海行政學院學報》2020年第6期。參考已有文獻，社會治理共同體一般指政府、社會組織、公眾等基于共同需求和協商原則而自覺形成的、相互促進的、穩定的有機生命體。(11)郁建興：《社會治理共同體及其建設路徑》，《公共管理評論》2019年第3期。(12)張磊：《社會治理共同體的重大意義、基本內涵及其構建可行性研究》，《重慶社會科學》2019年第8期。它繼承了中華文明血脈里的集體主義基因，又與現行的政治經濟制度相匹配，是旨在實現人和社會全面發展的“價值—結構—行為”共同體。(13)李友梅、相鳳：《我國社會治理共同體建設的實踐意義與理論思考》，《江蘇行政學院學報》2020年第3期。(14)黃建洪、高云天：《構筑“中國之治”的社會之基：新時代社會治理共同體建設》，《新疆師范大學學報(哲學社會科學版)》2020年第3期。此外，還能見到“社區復合體”“社會復合主體”之類的表述，均與社會治理共同體一脈相承。(15)楊建華、姜方炳：《“共同體的重構”：對城市社會“終極實在”的追尋——以杭州社會復合主體建設為例》，《浙江社會科學》2010年第10期。(16)吳曉林：《治權統合、服務下沉與選擇性參與：改革開放四十年城市社區治理的“復合結構”》，《中國行政管理》2019年第7期。

(二)社會治理共同體建構的邏輯與路徑

共同體敘事的回歸重塑了社會治理話語，反映其從崇尚個體到擁抱共同體、從依賴制度到關注行動、從中心—邊緣到多中心、從控制到合作的鮮明轉變。(17)王亞婷、孔繁斌：《用共同體理論重構社會治理話語體系》，《河南社會科學》2019年第3期。相應地，社會治理共同體遵循開放的理論邏輯、互動的結構邏輯、傳承的歷史邏輯、教化的道德邏輯和變革的實踐邏輯，試圖以“共同體主義”破除“權力中心主義”或“個人中心主義”，做到協同合作與普惠共享。(18)朱碧波：《論我國社會治理共同體的生成邏輯與建構方略》，《西南民族大學學報(人文社科版)》2020年 第10期。(19)劉瓊蓮：《國家治理現代化進程中社會治理共同體的生成邏輯與運行機制》，《改革》2020年第11期。“三共”是社會治理共同體的核心關鍵詞：主體上的“共建”，在黨委領導、政府負責的前提下，實現治理主體的多元化；行動上的“共治”，將黨的政治優勢同政府的資源整合優勢、企業的市場競爭優勢、社會組織的群眾動員優勢結合起來，促進各主體間的協同治理；成果上的“共享”，立足于人民對美好生活的向往，提高獲得感、幸福感和安全感。(20)魏娜：《激發基層社會活力，構建“社會治理共同體”》，載楊開峰主編：《中國之治：國家治理體系和治理能力現代化十五講》，中國人民大學出版社，2020年，第175-178頁。換言之，就是從“政府包辦”走向“人人有責”(認識論上的主體重塑)，從“形式主義”走向“人人盡責”(方法論上的過程重造)，從“排斥他者”走向“人人享有”(價值論上的目標重置)。(21)劉培功：《社會治理共同體何以可能：跨部門協同機制的意義與建構》，《河南社會科學》2020年第9期。

面對價值觀偏差、博弈失衡、公權力邊界不清等潛在挑戰，構建社會治理共同體應把握當前權力縱向分散、結構多維互嵌、責任轉移和利益聚合的契機尋求突破。(22)徐頑強：《社會治理共同體的系統審視與構建路徑》，《求索》2020年第1期。對此，學者們主張的路徑有：“多元主體共同治理”——代表公利或私利的多元主體，法治和自治相融的開放系統，容納對話、競爭和妥協的合作機制，有關權力行使、資源分配和責任承擔的制度保障；(23)王名、蔡志鴻、王春婷：《社會共治：多元主體共同治理的實踐探索與制度創新》，《中國行政管理》2014年第12期。“五治融合”——政治引導和權力生態改善，法治保障和有序參與，自治服務和社會成熟度提高，德治運行和公共價值認同，智治創新和科技支撐；(24)劉瓊蓮：《國家治理現代化進程中社會治理共同體的生成邏輯與運行機制》，《改革》2020年第11期。“理念—主體—規則—場域”——堅守公共性信仰，推動合作治理，完善認同、信任與協調的規則，拓展公共領域；(25)公維友、劉云：《當代中國政府主導下的社會治理共同體建構理路探析》，《山東大學學報(哲學社會科學版)》2014年第3期。“嵌入式改革”——憑藉政治嵌入和社會嵌入整合社區資源，連通行政末梢和治理樞紐，優化基層共治能力。(26)王佃利、孫妍：《基層社會治理共同體與城市街道的“嵌入式”改革——以青島市街道辦改革為例》，《公共管理與政策評論》2020年第5期。

還有的研究著眼于培育社會治理共同體的“韌性”，鼓勵志愿者自組織化、建立常態化社區互助網絡、發展區域公益生態圈和動員社會慈善資源；(27)朱健剛：《疫情催生韌性的社會治理共同體》，《探索與爭鳴》2020年第4期。弘揚民主協商精神，形成國家機關協商與基層社會協商相互嵌入的格局，深化利益共同體、情感共同體和行動共同體；(28)胡小君：《民主協商與社會治理共同體建設：價值、實踐與路徑分析》，《河南社會科學》2020年第9期。通過社區營造凝聚社會治理共同體，因地制宜地引領社區空間與社區關系的再生產，重申空間正義、化解社區矛盾；(29)蔡靜誠、熊琳：《“營造”社會治理共同體——空間視角下的社區營造研究》，《社會主義研究》2020年第4期。重視社會工作與價值—工具型社會治理共同體的親和性，幫扶弱勢群體、追求公平正義；(30)王思斌：《社會治理共同體建設與社會工作的促進作用》，《社會工作》2020年第2期。借由社區基金會重構社區公共服務的供給模式，擴充資源渠道、調動相關主體積極性。(31)周曉梅、任雷：《社區基金會的興起與基層社會治理共同體的建構：從參與主體多元到資源渠道多元》，《華東理工大學學報(社會科學版)》2019年第6期。

總的來說，和諧有序又充滿活力的社會治理共同體，植根于發展成果的人人享有。為了落實人人享有的目標，就要事先為人人有責、人人盡責提供適宜的激勵。這些激勵機制必須契合特定的文化和民情，納入政府以外的制度執行者，以利益相容實現多方共贏。(32)郁建興、任杰：《社會治理共同體及其實現機制》，《政治學研究》2020年第1期。

(三)共同生產與社會治理共同體的建構

沿著“三共”的主線，社會治理共同體涵蓋了主體、權責、資源、利益、信任、觀念等諸多向度，建構方式不一而足。但從本質上講，共建共治共享的底色是公民的自愿參與。公民參與通常包括“政治參與”(如選舉、聽證或監督)和“社會參與”(如公共物品和公共服務的供給)，本文更加關注后者。國外學界將政府與民間聯合提供公共服務的現象稱為“共同生產”，意指服務所需的投入來自常規生產者(公共機構或專業代理商)和公民(顧客)等不隸屬同一組織的主體。(33)Ostrom E, “Crossing the Great Divide: Coproduction, Synergy, and Development”, World Development, 1996, 24(6): 1073-1087.典型的共同生產包括三類：公民向公共機構請求幫助；公民為公共機構提供幫助；公民和公共機構經過互動調整各自的預期和行為，建立對問題的共同理解。(34)Whitaker G P, “Coproduction: Citizen Participation in Service Delivery”, Public Administration Review, 1980, 40(3): 240-246.本文所界定的共同生產屬于后兩類，即公民志愿參與到常規生產者的服務供應活動中。

共同生產被認為能夠彌補傳統公共行政和新公共管理的某些固有缺陷，引導公民和常規生產者攜手破解“更多服務、更少花費”的兩難困境。(35)Ostrom E, “Metropolitan Reform: Propositions Derived from Two Traditions”, Social Science Quarterly, 1972, 53(3): 474-493.(36)Fledderus, J Brandsen T, Honingh M, “Restoring Trust through the Co-production of Public Services: A Theoretical Elaboration”, Public Management Review, 2014, 16(3): 424-443.它的應用性價值顯而易見，如改善公共服務的效率和質量，提高用戶滿意度；隱含的規范性價值則是帶動公民參與社會生活并恰當地表達個人偏好，從而增強政府的回應性乃至合法性。(37)Wilson R K, “Citizen Coproduction as a Mode of Participation: Conjectures and Models”, Journal of Urban Affairs, 1981, 3(4): 37-49.(38)Verschuere B, Brandsen T, Pestoff V, “Co-production: The State of the Art in Research and the Future Agenda”, VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, 2012, 23(4): 1083-1101.由此看來，共同生產不止是單純的治理工具或技術，還承載著“合作治理”(Co-governance)的深刻意涵。這與社會治理共同體的制度邏輯高度吻合，在表層體現為公共服務下沉與合作供給，在里層體現為社會自我調節與居民自治。(39)曹海軍、鮑操：《社區治理共同體建設——新時代社區治理制度化的理論邏輯與實現路徑》，《理論探討》2020年第1期。雖然共同生產和社會治理共同體的理論視野并不完全重合，但共同生產無疑是透視社會治理共同體的絕佳窗口，二者可在人人有責(主體—動力層面)、人人盡責(行動—過程層面)、人人享有(價值—結果層面)的分析框架下得到統一。

既有的社會治理共同體研究多為宏觀敘事，實證基礎薄弱，而且缺乏對公共服務供給議題的深度考察。因此，本文擬借助共同生產的視角，采用單案例研究法來探討社會治理共同體建構的動力流、過程流與結果流。本文的主旨在于打開以共同生產助推社會治理共同體的新路徑，實現從宏觀問題到微觀場景的降維。另外，為國內方興未艾的共同生產研究添補經驗證據，檢驗共同生產概念在非西方國家的適用性。

三、關于A市X區社會治安共同生產的案例

A市是位于北方的一個超大城市，X區為該市的功能核心區，經濟社會發展水平較高，在平安建設方面對全國具有一定的示范效應。依托常態化的平安志愿服務，X區業已探索出一套成熟的社會治安共同生產模式，進而筑牢了社會治理共同體的根基。為清晰展現該實踐的面貌，作者在2019年9月至2020年1月期間多次赴實地調研，收集了翔實的一手資料。其中，質性材料來源于內部公文和半結構化訪談，量化數據來源于官方統計和問卷調查。訪談對象包含黨政部門公務員、社區工作者、志愿團隊負責人等，總人數接近40(見表1)；問卷調查面向平安志愿者，范圍覆蓋X區下轄的259個社區，每一社區至少發放4份，合計有效樣本量為1 187。

表1 訪談對象

(一)從“小腳偵緝隊”到“平安志愿者”

在新中國成立初期，敵特分子和其他不法之徒的蓄意破壞導致該市治安形勢異常嚴峻，重建社會秩序是新生政權的一項緊迫使命。考慮到當時的公安力量尚不充裕，大量群眾被發動起來組建了冬防隊、防盜互助組等基層治保組織。1952年，政務院頒布《治安保衛委員會暫行組織條例》，規定在城市(機關、工廠、企業、學校、街道)和農村(行政村)建立治安保衛委員會(治安保衛小組)，協助人民政府防奸防諜、防盜防火和肅清反革命。因為這類組織中的骨干成員多為相對年長的女性，于是就有了“小腳偵緝隊”的別稱，亦是今日“XC大媽”的雛形。這群治保積極分子擔當了社區的義務哨兵，為維護社會安定做出了卓越貢獻。

伴隨改革開放帶來的社會重組和價值觀嬗變，群防群治事業也呈現出不同以往的特點。近十余年來，“治安員”“信息員”等熟悉的詞語已很少在公開場合出現，取而代之的名稱是“治安志愿者”。2006年，原A市綜治辦率先發起市一級的治安志愿者協會，隨后推動各區陸續成立了同類型組織。2008年是中國的“志愿元年”，北京奧運會和汶川地震讓全社會對志愿服務有了直觀了解。X區治安志愿者協會正于該年成立，并在各街道相應成立了分會，原先的治保積極分子轉而以志愿者的新身份參與社會綜合治理。即使稱呼發生變化，甘于奉獻的精神依然薪火相傳。廣大治安志愿者持續活躍在安保第一線，構成了一道獨特的人文風景。

2015年，A市公安局推出由民警原創的“XC大媽”卡通形象，旋即在網絡世界引起熱議。X區專有的平安志愿服務品牌越來越被人們所熟知，吸引了不少上班族、青少年學生甚至外國友人加入。除去社區巡邏、鄰里守望、線索搜集等例行事務，大媽們還踴躍投身到法制宣傳、糾紛調解、隱患排查、文明勸導、食品藥品監督、為老服務、社區便民、背街小巷整治等項目中。所以在2016年左右，“平安志愿者”取代先前的“治安志愿者”，成為“XC大媽”志愿團隊的統稱。(40)在大多數情況下，“平安志愿者”與“XC大媽”指代的對象相同，后者不再特指年長的女性志愿者。“治安”與“平安”的一字之差，映射了深層理念的蛻變。平安志愿服務早已不局限在狹義的治安管控，而是全方位對接城市需求，寓公共安全于社會服務。

(二)主體—動力：黨政部門主導與民間自發響應

從自上而下的角度看，社會治安共同生產的逐步成型離不開地方黨委和政府的有意扶持，是政策催生的產物。作為往日群眾性治保活動的延續，平安志愿服務長時間劃歸綜治口管轄。在最近一輪的黨和國家機構改革后，原X區綜治辦并入區政法委，相關職能被調整到基層治理科(原基層指導科)和綜治督導科(原督導考核科)。平安志愿服務目前名義上由區平安辦(內設于區政法委)主管，具體業務則由區政法委綜治督導科負責辦理。站在政法機關的立場，推行平安志愿服務的初衷必然緊扣治安維穩的需要，是對“楓橋經驗”的傳承和發揚。

“平安志愿者起先是按群防群治力量來部署的，主要參與社區的定時巡邏、鄰里守望，還包括一些反恐情報的收集、敏感人群的管控等，其實是讓他們在社區居住時配合公安發揮作用這么一個思路。”(訪談D2-20191030)

隨著社會綜治策略的柔性化，平安志愿服務開始延伸到治安以外的領域，增添了更多服務性而非管制性的內容。在此基礎上，X區既想把平安志愿服務凝練為一種治理模式，推及到社會的方方面面；也寄希望于通過樹立平安志愿服務的文化品牌，提升本地區的知名度和綜合競爭力。

“幾年前區里提了三個轉變，涉及到我們的是由治安向平安轉變。就是說平安志愿者以治安為核心，然后將其他的那些服務也納入，像調解矛盾啊、為老人服務啊等等。”(訪談D1-20190911)

“我們的平安志愿服務一直做得有聲有色，但很多外面的人不知道。后來特地找了媒體來報道，效果很不錯，現在‘XC大媽’已經成了我們對外宣傳的名片。”(訪談D5-20200108)

從自下而上的角度看，共同生產一方面受政策的驅動，另一方面民間自發形成的參與意識和參與行為成為內部驅動力。因而作者在問卷中設置了針對志愿服務動機的題目，借鑒常用的志愿功能清單(VFI)將選項分為六類：(1)周圍的許多人都參與了——“社交”；(2)能收獲一些新的知識或技能——“自我提升”；(3)希望能為社區多做貢獻——“價值觀”；(4)能使自己感到被需要——“自我認同”；(5)能有效緩解自身的煩惱——“自我保護”；(6)能為個人簡歷添彩——“職業”。填寫人被要求最多選擇三項并排序，按重要性的遞增依次賦值1-3。數據顯示，平均得分最高的是“價值觀”(2.28)，“自我認同”(1.15)和“自我提升”(1.01)次之，“社交”(0.59)、“自我保護”(0.22)和“職業”(0.18)相對靠后。訪談記錄佐證了問卷調查的結果，受訪者確實流露出強烈的奉獻社區和自我實現的意愿，不計較個人得失或謀求物質回報。

“說有什么回報，從來都不想，我覺得還是辦好社區的事情。”(訪談V3-20191108)

“現在咱們身體力行還可以，能干就多干，可沒有在意回報什么的。”(訪談V5-20191108)

“這十多年的志愿服務，提高了我的知識，提高了我的說話能力。2013年我又把老伴給帶進來了，現在我們兩口子挺幸福的，真的我心態特別年輕。”(訪談V9-20191206)

(三)行動—過程：聯勤聯動、宣傳動員與保障激勵

社會治安共同生產離不開積極和有效的行動過程，包括聯動機制、動員和激勵保障機制的構建。

第一，建立聯勤聯動機制。圍繞平安志愿服務，X區搭建了一個包涵多部門、多層級的協作網絡，促成“條”的上下互通與“塊”的左右互聯(見圖1)。首先，區政法委(平安辦)是牽頭單位，居中主持總體的規劃和協調；街道平安辦整合了原綜治辦、維穩辦等科室，充當上傳下達的節點；社區居委會(治安保衛委員會)負責在基層發動和組織志愿者。其次，區公安分局(人口大隊)承擔防控點位布置、志愿者培訓、情報線索處理等專業事宜，派出所和社區警務工作室面對面指導志愿者開展活動。而在綜治與公安“兩條線”之間，存在區、街道和社區三級對接的慣例。區志愿服務聯合會作為志愿服務領域的樞紐型社會組織，負責志愿團隊的備案和志愿者的實名注冊、時長記錄、星級評定等。最后，區組織部、區財政局、區民政局等部門從自身職責出發，為平安志愿服務提供配套支持。

圖1 平安志愿服務的協作網絡

“任務部署這塊我們是兩條線，市里統一布置下來后層級對接。我們一般都會到綜治辦來匯報，這是區級的溝通。然后分別下發通知或開會，街道和派出所對接，最后到社區居委會跟社區民警確定點位。”(訪談D3-20191030)

第二，宣傳動員機制。過去以集中培訓、分層培訓、戰訓結合、以會代訓等為主，注重會前組織動員、會中督導檢查和會后慰問關心。考慮到培訓和會議的形式略顯單調且受眾面較窄，X區審時度勢地開拓了志愿服務大賽和新媒體等宣傳陣地。“平安XC”志愿服務大賽于2017和2018年兩次舉辦，不光表彰優秀個人、團隊和項目，還同步推出原創的歌曲、照片、征文以及微電影、微視頻、微動漫。通過比賽及衍生的文藝作品，展示了志愿者的感人事跡和風采，大大增強平安志愿服務的社會影響力。往后大賽預計每兩年舉辦一次，第三屆已在有條不紊地籌備之中。縱觀頭兩屆的賽事工作，一個突出亮點是基于新媒體平臺進行資訊推送和在線投票等流程，這代表了平安志愿服務未來的拓展方向。在微信端，由區政法委運營的服務號“XC大媽”和訂閱號“平安志愿者XC大媽”分別于2015和2018年上線，將宣傳報道、服務手冊、指尖互動等功能融為一體；在微博端，區政法委官方微博“XC政法”主打平安志愿者的形象；在新聞客戶端，專門的平安志愿服務“人民號”和“新華號”剛于2020年開通。接下來，區政法委擬開設短視頻賬號，繼續豐富線上推廣渠道。

第三，保障激勵機制。X區在平安志愿服務的保障方面安排了專項經費，用于品牌建設(如文宣和調研)、服飾裝備(如紅馬甲、紅帽子、紅袖標)以及志愿者補助(如寒暑季節走訪慰問)等事項。

“2018年咱們品牌建設的經費大概是160萬，2019年達到200萬。主要用在三‘微’制作、微信公眾號、課題研究，其他的比方說做一些宣傳品。另外有筆200萬的獎勵基金，原來是劃給各區綜治辦，現在又轉給了公安，按違法犯罪線索的舉報查證來獎。服裝的話，2017年統一規定了馬甲、沖鋒衣、羽絨服、T恤衫等總共是六件，各街道在三年內要完成衣服的制作。這部分經費是街道的預算，攤到每人大概在1 200元以上。”(訪談D1-20191030)

對志愿者和志愿團隊的激勵基本是精神性的，有時附帶少許物質獎勵。如之前提到的志愿服務大賽會評選“最美大媽”“平安家庭”“最強團隊”和“最佳項目”，獲獎的團隊和項目還將得到小額資助。而在區志聯每年評定的星級志愿者中，平安志愿者也占據相當比例。(41)區志聯負責評定一星至四星志愿者，并向市志聯推薦五星志愿者候選人。

“每次星級評定，平安志愿者肯定占了很大一塊，因為起碼時長上有保證。星級志愿者主要是精神鼓勵，物質上很有限，會有個小紀念品。”(訪談D4-20191030)

(四)價值—結果：公共服務優化與社會參與擴大

社會治安共同生產的成效體現在服務優化與居民參與成效的提高。通行的績效考核標準有犯罪率、破案率、事故數等。第一，創出了社會治安治理的品牌。X區先后多次摘得“全國平安建設先進區”的榮譽稱號。X區曾在2009、2013和2017年連續三次榮膺全國社會綜治最高獎“長安杯”。(42)“長安杯”每四年評選一次，由原中央綜治委向連續三次以上(含三次)受到表彰的全國社會治安綜合治理先進集體、優秀市(地、州、盟)和全國平安建設先進縣(市、區、旗)授予該榮譽。第二，社會治安成效顯著。在2017至2018年上半年間，平安志愿者就收集到各類情報信息10 797件，含維穩反恐線索2 650件、違法犯罪線索1 524件，助力警方偵破刑事案件647起、治安案件2 669起。(43)資料來源：X區政法委內部工作報告，2018年7月。作者通過對居民關于當地治安狀況的評價，選項從“非常差”到“非常好”分作五檔，平均得分為4.17。說明民眾對社會治安有較高的滿意度，也說明平安志愿服務增進了公共安全產品的有效供給，達成共同生產的最直接目的。第三，平安志愿服務塑造了“我參與、我奉獻、我快樂”的文化氛圍，強化公民對社區的情感和責任，帶動他們廣泛而持久地參與到社會生活中。首先體現在參與的廣度上，截至2019年一季度X區實名注冊的平安志愿者共計71 870人，其中活躍志愿者(系統記錄時長>0)共計32 344人。(44)資料來源：A市志愿服務系統平臺，2018年3月。由于平安志愿服務的外延十分廣闊，自然而然孵化出形態多樣的草根團體。根據區政法委2018年摸底的情況，全區平安志愿服務團隊共計1 652個，治安類僅占15.07%(見表2)。(45)其余團隊包括但不限于：便民類(導醫、維修、指路導覽、垃圾分類、養犬自律)，文藝類(合唱、舞蹈、曲藝、閱讀、攝影、書畫、樂器)，體育類(登山、棋牌、乒乓、籃球、門球、太極、健身操)，技能類(編織、烘培、外語)，以及助老、助殘、調解、普法、消防、環保、防汛等。許多志愿者不單單從事日常的巡邏和值勤，還熱衷于參加各種生活化的服務團隊，扮演社區治理的多面手。其次在參與的深度上，問卷樣本中具有五年以上服務經歷的約占一半，十年以上的約占四分之一。至于“您未來是否愿意繼續參與平安志愿服務”，回答的平均得分高達6.14(滿分為7)。

表2 平安志愿服務團隊概況

值得一提的是，平安志愿服務日漸成為一種新穎的黨建形式，使“雙報到雙服務”真正落在實處。在實名注冊的平安志愿者中，共產黨員的人數接近三分之一，另有超過六十支黨員服務隊。尤其是很多退休的老同志不改先鋒隊的本色，一如既往地為社會貢獻余熱。

“像我們的‘綠色守護者’，一個清理小廣告的隊伍，是一批退休的黨員志愿者。還一個叫‘星光便民’，免費磨刀修剪子什么的，有黨員20多人，都是有技術、有手藝的。”(訪談C5-20191206)

“我們指路隊是在社區黨委領導下的一個黨建項目，現在有20個老黨員。前些日子黨員大會上說這崗亭要黨員加入，當時就在現場報名。”(訪談V6-20191206)

平安志愿服務不僅充分動員了本社區內的黨員，也幫助外地流動黨員同社區建立密切聯絡。舉例來說，X區與Z市駐A市流動黨委簽訂了共建協議，來自Z市的流動黨員平常會利用空閑時間進行社區服務。這樣一來加深了彼此間的交流，有利于流動人口更好地融入本地。

“每次志愿服務的時候，又是送熱水又是給吃的，特別周到。你要說來這冷冰冰的，我們肯定一次兩次就不來了。來這就跟回家一樣溫暖，所以說報名的時候大家都非常踴躍。”(訪談V10-20191206)

四、通過共同生產助推社會治理共同體的構建

上文的案例介紹和勾畫了A市X區實踐的生動圖景，表明共同生產視域下的社會治理共同體建構的確是一種可取思路。該部分希望深入挖掘背后潛藏的機理，從中找出切實可行的助推路徑。以下論述仍將分主體—動力、行動—過程和價值—結果等三個層面展開，兼顧內外兩個維度的推手。概括說來，動力流關注如何基于國家建制力和公民內驅力來推動“共建”，過程流關注如何基于制度、科技和心理來保障“共治”，結果流關注如何基于文化、績效和情感來促成“共享”。不過各個源流絕非是相互孤立的，它們之間顯然具備層層遞進、循環往復的邏輯關聯，透過共同生產一道匯入社會治理共同體的生態系統(見圖2)。

圖2 通過共同生產助推社會治理共同體的構建

(一)國家創制與自我驅使下的“共建”

進入新世紀后，國內社區研究興起了一股“社會共同體論”的熱潮，以尋覓社會的自治空間為己任。此時“共同體化”的潛臺詞便是“去政府化”，排斥將社區當作微觀治理單元的“國家政權建設論”。(46)吳曉林：《中國城市社區建設研究述評(2000—2010年)——以CSSCI檢索論文為主要研究對象》，《公共管理學報》2012年第1期。但多元共治絕不意味著政府的全盤退出，“小政府、強政府、大社會”才是切合中國情境的理想局面。(47)王名、蔡志鴻、王春婷：《社會共治：多元主體共同治理的實踐探索與制度創新》，《中國行政管理》2014年第12期。共同生產強調公民與公共部門的平等對話，而非將公共服務機構等常規生產者排除在外。公共部門是共同生產的首要發起者，源于它看重共同生產的潛在收益，并且有較充足的資源來負擔初始的制度成本。本案例中的社會治安共同生產同樣受到公共部門的直接調控，地方黨政機關出于促和諧、保穩定的意圖，大力提倡和支持平安志愿服務。這正好呼應了“國家創制社會”的假說，即國家在創造社會伙伴的同時又不使之偏離既定框架，從而橋接各自的偏好。(48)吳曉林、謝伊云：《國家主導下的社會創制：城市基層治理轉型的“憑借機制”——以成都市武侯區社區治理改革為例》，《中國行政管理》2020年第5期。毫無疑問國家引領下的社會創制是共同生產的第一推動力，貫徹了“黨委領導、政府負責”的基準原則，將政治勢能轉化為促進社會治理共同體發育的動能。

由國家行動者主導共同體建構有著不言自明的現實合理性，但也面臨政府中心主義、社會自治能力缺失、公民參與不足和行政文化滯后等質疑。(49)公維友、劉云：《當代中國政府主導下的社會治理共同體建構理路探析》，《山東大學學報(哲學社會科學版)》2014年第3期。不少人擔憂過于強大的行政干預非但沒能喚醒社會力量，反倒會加速消解基層活力，甚至滋生“等靠要”的不良風氣。(50)劉成良：《行政動員與社會動員：基層社會治理的雙層動員結構——基于南京市社區治理創新的實證研究》，《南京農業大學學報(社會科學版)》2016年第3期。因此，源自民眾的內生驅動力顯得尤為重要。在有關共同生產影響因素的研究中，主觀動機往往被擺在首位，常見的有外在型(Extrinsic)、內在型(Intrinsic)、團結型(Solidary)和規范型(Normative)等幾類。(51)Alford J, “Why do Public-sector Clients Coproduce? Toward a Contingency Theory”, Administration & Society, 2002, 34(1): 32-56.本文借助“志愿功能清單”詢問了共同生產者的參與動機，其中“職業”對應外在型動機(獲得服務、物品或金錢等有形回報)，“自我認同”“自我提升”和“自我保護”對應內在型動機(尋求自我的實現和尊嚴)，“社交”對應團結型動機(擴張人際交往和社會網絡)，“價值觀”對應規范型動機(履行公民義務和道德承諾)。調查數據證明，規范型和內在型動機更有助于增加共同生產投入，外在型和團結型動機的效應則不太明顯。該情形反映出共同生產的功利成分遠比預想中淡薄，不完全適用經濟理性人的解釋。公民之所以自愿參與治理活動，一方面受奉獻意識和利他精神的感召，另一方面緊密結合了自身發展，達到個體和集體價值的有機統一。普通公民的自我驅使是社會治理共同體的活力源泉，與國家創制相輔相成。

(二)制度保證、科技支撐與心理賦能下的“共治”

公民治理流派的代表人物理查德·博克斯先前指出，制度設計的不完備是公民參與的一大障礙。(52)關爽、郁建興、孫柏瑛：《讓公民治理運轉起來——重新審視公民治理：引領21世紀的美國社區》，《公共行政評論》2014年第5期。況且共同體的培育不在一朝一夕，其演化歷程是非線性、螺旋式的，經反復博弈后要么趨向穩固的合作結構，要么趨向沖突或停滯。若想保證社會治理共同體的健康成長，需要確立一整套前后銜接的制度，以防止共同生產滑入低效運行的陷阱。就本案例而言，X區各級部門著力夯實聯勤聯動、宣傳動員、保障激勵等多項工作機制，將整體的權責關系和資源配置予以制度化，一起為平安志愿服務的順暢運轉保駕護航。少數有條件的街道還同步推進志愿團隊的規范化，圍繞人員招募、崗位劃分、服裝標識、培訓總結、突發事件處置、慰問獎勵等制定詳細標準。(53)資料來源：《XA地區社會管理綜合治理委員會關于印發XA街道志愿者團隊規范化建設工作方案的通知》，2013年1月。而在正式的規章制度外，非正式制度也起到良好的潤滑效果。尤其當治理工作下沉到社區一層時，硬性的管理手段不見得是最優選擇，難免要依靠社區干部和居民私下的“默契”來達成目標。他們在共同生產過程中遵循共同體內默認的行事規則，靈活調用自己掌握的地方性知識，間接補充了成文制度遺留的空白。

黨的十九屆四中全會對于完善社會治理體系提出了“科技支撐”的新要求，為建設順應數字治理潮流的新型社會治理共同體指明道路。在當今萬物互聯的時代，日新月異的信息通訊技術已被應用于各式治理場景。X區亦在多個環節借力網絡渠道，充分發揮“兩微一端”等平臺傳播快、流量大、易上手、花費低的優勢，使共同生產的觸角不斷向縱深延展。問卷中設有兩道針對新媒體使用頻率的題目——“您平時是否會關注‘XC大媽’微信公眾號發布的消息”和“您平時是否會關注志愿服務系統平臺發布的消息”，均有約三分之二的人填答“比較關注”或“非常關注”。新媒體與共同生產的融合可以促進公民和公共機構的信息交換，降低大規模分散互動的成本，讓共同生產富有交際性和趣味性。(54)Meijer A, “Co-production in an Information Age: Individual and Community Engagement Supported by New Media”, VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, 2012, 23(4).這些占有巨大用戶基數的社交媒體被認為是虛擬化社區的載體，通過在線空間與實體空間的交互來營造公共性，最終形成社區共同體。(55)楊建科、張振：《社交網媒在商品房社區共同體形成和治理中的作用》，《城市問題》2017年第12期。“互聯網+共同生產”的新思維重塑了社會治理的底層技術，利于改良資源利用效率，將制度潛能轉化為實在的治理效能。通信基礎設施的進步和移動智能設備的迅速普及，則為之做好必要的硬件準備。

消費生產者的心理認知也會影響其投入，理論上公民的共同生產投入會隨自我效能感的上升而增加，且該假設曾經得到大量經驗證據的檢驗和證實。只是以往研究者慣用的定義更偏向“政治效能感”，即是否認為普通人能對社會變革施加影響。(56)Parrado S, Van Ryzin G G, Bovaird T, “Correlates of Co-production: Evidence from a Five-nation Survey of Citizens”, International Public Management Journal, 2013, 16(1): 85-112.本文改進了這種過于抽象的測量方式，在概念操作化時把“自我效能感”再細分為：內部效能感，即對任務困難程度和自己能否勝任的感受；外部效能感，即對共同生產所起作用的評判。相應的題干表述為“您是否能夠輕松完成所負責的任務”和“您認為志愿者是否在‘平安XC’建設中起到重要作用”，選項分作五檔。兩題的平均得分是4.09和4.44，顯出多數人對親身經歷的共同生產過程持有正面評價。從X區居民積極參與共同生產來看，更加驗證了較高的自我效能感維系對擴大居民社會參與起到了有利的推動作用。

(三)文化凝聚、績效感知與情感融入下的“共享”

前文提到制度構造的重要性，但對“制度”的理解不應停留在傳統的規則或程序層面。根據新制度主義的觀點，“文化”也是一種高級的制度形態，體現為共同的價值觀念、符號系統、道德模板等。X區近年來實行的一系列創新舉措，諸如拓寬服務覆蓋范圍、設立志愿服務大賽和布局新媒體平臺等，目的都是做大做強“XC大媽”的文化品牌。以此為契機，塑造和弘揚“奉獻、友愛、互助、進步”的社會精神文明風尚，發揚優秀文化潤物無聲的教化育人作用，使志愿參與意識深入人心。鑒于“XC大媽”已然成為平安志愿服務的標志性象征，作者選取了“您是否喜歡‘XC大媽’的稱呼”一題放入問卷。數據顯示，選擇“比較喜歡”和“非常喜歡”的合計超過六成，說明大部分參與者樂于接受共同生產附加的文化符號。當然，不同的性別和年齡段存在細微差別，女性組和老年組的平均得分，普遍高于男性組和中青年組。為了消除某種先入為主的刻板印象，X區采取了“平安志愿者”和“XC大媽”兩種宣傳語并行的策略，從而淡化群體標簽的指向性，凝聚更具包容性的公共文化。

共同生產的本意是輸出優質公共服務，提高供應的有效性。具體到社會治安服務，通行的績效考核標準有犯罪率、破案率、事故數等。正是憑借在這些方面的優異表現，X區先后多次摘得“全國平安建設先進區”的榮譽稱號。盡管客觀統計指標能大致衡量共同生產的成果，卻無法自動與受益人的主觀體驗畫上等號。因而本文特意探詢了受訪對象關于周邊治安環境的觀感，從側面印證共同生產的有益貢獻。與自我效能感的定位相似，公共服務滿意度之于共同生產一般存在正向的激勵效應。(57)Alford J, “Why do Public-sector Clients Coproduce? Toward a Contingency Theory”, Administration & Society, 2002, 34(1): 32-56.若公民對現有的服務水準給予肯定，便會增進對公共部門或第三方機構的信任，更樂意配合它們的生產活動。不同于科層制派生的命令式權威，這是一種建立在需求回應和績效認可之上的治理合法性。相反地，另一派觀點則認為高滿意度容易導致公民安于現狀，不經意間壓制了共同生產的潛力。反而是當服務狀況引致“顧客”的不滿時，會倒逼其加入共同生產行列以填補期望值的落差。(58)Marschall M J, “Citizen Participation and the Neighborhood Context: A New Look at the Coproduction of Local Public Goods”, Political Research Quarterly, 2004, 57(2): 231-244.總之，無論是何種形式的反饋鏈條，都有幾率促使公民為個人及社會福祉付諸努力。言下之意就是既要讓共同體成員清楚知曉治理的階段性成績，同時也無需避諱眼下的治理差距。

文化氛圍和治理績效是廣泛匯集各方共識的前置條件，情感元素的融入則是邁向共同體的關鍵一步。傳統的共同體之所以令人懷念，恰是因為它具有陌生人社會普遍欠缺的情感分享功能。(59)陳福平、黎熙元：《當代社區的兩種空間：地域與社會網絡》，《社會》2008年第5期。一度作為共同體代名詞的“社區”，到今天卻漸漸變成一個地域性(物理邊界)和行政性(管轄層級)概念，脫離了生活與情感空間的本源屬性。特別是在城市治理走向精細化的背景下，大數據和人工智能的強勢崛起似乎加劇了后工業社會的共同感危機，冰冷的“算法行政”正緩慢銷蝕著共同體本來的溫情。唯有重新喚起人們的情感認同和集體記憶，才可能真正保持共同體的長盛不衰。依本案例來看，不管是實際發生的服務行為，還是問卷預設的參與意愿，皆表明X區社會治安共同生產的可持續性。其間的奧秘就在于，共同生產附著了公民的真情實感，已經潛移默化為自覺的行動。不僅涌現出一家兩代乃至三代人接力服務的美談，還讓許多不居住在本地的流動黨員把服務社區視同“回家”。參與人群的情感寄托事實上成為共同生產的黏合劑，增強了共同體的溫度和向心力。

結 語

對于新時代下如何構筑社會治理共同體這一宏大命題，我們從共同生產的嶄新視角，將推進公共服務中的公民志愿參與視作破題之策。由此，以A市X區社會治安共同生產為例，圍繞動力流(黨政部門主導與民間自發響應)、過程流(聯勤聯動、宣傳動員與保障激勵)和結果流(公共服務優化與社會參與擴大)做了細致分析。在共同生產視域下，建構了社會治理共同體：(1)在主體—動力層面推動“共建”，統籌政府的治理目標和公民的自主偏好，爭取形成國家創制和自我驅使的合力；(2)在行動—過程層面保障“共治”，打牢制度基石、輔以現代信息科技手段并積極調適行動者的心理認知，增進參與的持久性和穩定性；(3)在價值—結果層面促成“共享”，塑造兼收并蓄的參與型文化，辯證地看待治理績效并催化群體性的情感共鳴，使公民因參與而受益。

綜上所述，通過共同生產推動社會治理共同體的構建在理論和現實中都具有可行性。該途徑的核心要義是常規生產者和消費生產者、國家和社會的“共同在場”，進而穩步朝著雙向賦權的共生型政社關系演進。社會治理共同體的建設自然不是一蹴而就的，比如本案例中的共同生產實踐就是一項橫跨數十年之久的長期性工程，時至今日也不免遇到人員結構老化、反哺措施單薄等發展瓶頸，仍有賴各相關方持之以恒地為之傾注心血。這里還要強調的一點是，切勿漠視共同生產隱蔽的負面影響：產生額外的協調、培訓成本或個人機會成本(效率考量)；削弱來自公共服務機構的投入(效益考量)；限制弱勢群體的參與(公平考量)；誘發監管難題(問責考量)；價值沖突、制度僵化、風險厭惡、能力短缺、需求模糊等弊病。(60)Verschuere B, Brandsen T, Pestoff V, “Co-production: The State of the Art in Research and the Future Agenda”, VOLUNTAS: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations, 2012, 23(4): 1083-1101.(61)Steen T, Brandsen T, Verschuere B, “The Dark Side of Co-creation and Co-production: Seven Evils”, in Brandsen T, Steen T, Verschuere B (eds), Co-Production and Co-Creation: Engaging Citizens in Public Services, Routledge, 2018, p. 284-293.因此，共同生產不是萬能藥，公共管理者需謹慎留意種種潛在的不利后果。