預算績效管理的成效及問題分析

[摘要] 預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。也就是在現行的預算編制、執行、監督、評價的管理過程中引入績效管理的理念，改變傳統績效管理“重過程輕結果”的狀況，以提高政府支出效率，優化資源配置。為進一步提高對預算績效管理的認識，有必要對目前我國預算管理績效取得的成效進一步梳理，分析當前存在的問題，對于推進具有我國特色的預算績效制度建設具有一定的現實意義。

[關鍵詞] 預算績效管理;成效;問題

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.32

1 ? 引言

我國政府開展績效管理的探索與實踐已有十多年時間，在各級財政和預算部門的共同努力下，我國的預算管理工作不斷地進行改革和深化，績效管理制度從無到有、從理論探索走向工作實踐，績效管理機制形成了初步的框架，財政資金“重分配輕管理”、“重使用輕效益”的現象有所遏制。在績效管理取得初步成效的同時，也暴露了一些亟待解決的實際問題。

2 ? 預算績效管理工作的成效

2.1 ?樹立了預算績效管理理念

十九大報告中指出，我國社會主義的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。主要矛盾的轉變更加深刻的提示政府需要提高對資金的使用效益、如何為公眾提供更多更好的公共產品及服務的重視，而預算績效管理正是對資金決策提供了高效性和科學性的方法，受到了黨和政府的高度重視。在中央和地方政府對全面實施預算績效管理工作的有力保障下，各地各級部門樹立起預算績效管理理念，包括基層政府正在從被動接受向主動實施轉變。此外，預算管理參與主體擴大到人大、審計、監察，第三方與社會公眾，進一步推廣了績效理念和方法。加之，近年來“嚴于律己、廉潔奉公”、“不忘初心，牢記使命”、“依法治國、從嚴治黨”等政治思想認識，在全社會中掀起清正廉潔之風，對政府績效管理的實施奠定了堅實的思想基礎。

2.2 ?營造了預算績效管理良好的制度環境

目前，中央和地方財政按照《關于全面實施預算績效管理的意見》的要求，推進實施預算績效管理改革，而其前提是必須要有一系列的頂層設計做支撐，比如新修訂的《中華人民共和國預算法》明確要求“講求績效是各級預算應當遵循的原則”，《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》對“健全預算績效管理機制”作出部署，還有《財政支出績效評價管理暫行辦法》《中央預算績效目標管理辦法》《關于開展中央部門項目支出績效自評工作的通知》《中央對地方專項轉移支付績效目標管理暫行辦法》《關于開展中央部門項目支出績效目標執行監控試點工作的通知》《財政管理績效考核與激勵暫行辦法》《關于開展中央部門整體支出績效評價試點工作的通知》等制度辦法，基本形成了較為全面的財政預算績效管理制度體系。地方政府預算績效管理工作以探索性、試點性為主，走在中央的前頭，積累了大量的具有地方特色的實踐經驗，這為中央政府制定法規制度提供了依據。中央與地方合力營造良好的預算績效管理制度環境，使得我國預算績效管理可以走得更遠，產生真正和可持續的財政成果。

2.3 ?提升了政府的公信力和執行力

預算績效管理是政府高效履職的前提和條件。因其以支出結果為導向，圍繞功能目標統籌各主體的活動和行為，保障了財政資金得到充分、有效、科學地使用。“用錢問效、無效問責”的理念強化了財政部門和預算部門的支出責任意識，讓決策更有效地服務于社會管理。更為重要的是，預算績效管理提高了政府財政透明度。通過網絡、媒體等多方式向社會公開政府預算和績效，不僅遏止貪污腐敗、形式主義、鋪張浪費等失職瀆職行為，也切實保障了社會公眾的參與權和監督權。因此，推進預算績效管理，有利于財政資金的科學化、精細化管理，對促進高效、責任、透明、廉潔政府的建設有重大意義，是提升政府公信力和執行力的保障。

2.4 初步形成了中國特色的績效預算模式

在持續推進全面預算績效管理過程中，納入中央及地方政府預算績效管理的資金范圍逐年擴大、項目數量逐年增多，主要集中在公共財政支出范疇，也有部分地方政府積極作為，擴大管理范圍，整體績效管理進展較快。目前，在預算編制、執行、監督、評價全過程中嵌入績效理念的管理體系正在形成，預算編制初期填報績效目標趨于常態化，對重大支出和重點民生政策實施全過程監控逐漸得到落實，以績效目標完成程度糾正執行偏差日漸成熟，主動公開重點項目的績效報告、自評結果慢慢走深走實。總體上看，中國特色的預算績效管理改革中，初步建立了全過程的預算績效管理機制，跟蹤監管評估機制落實較好，績效評價從項目支出向整體支出、財政綜合管理方面擴展，預算績效評價的質量得到穩步提升。

3 ? 現行預算績效管理中存在的問題分析

3.1 ?績效理念轉化為績效行動上有差距

預算績效管理是市場經濟條件下的產物，也是市場經濟條件下預算管理改革的方向。它主要體現在在一定的客觀實際條件下改進預算管理方法，以及轉變傳統做法的新型管理理念。在推進我國預算績效管理工作中，政府采取了多種方式進行工作宣傳，但聲音不大、范圍不廣、層級不高、力度不夠，績效理念尚未深入人心，還沒有轉化為一種主動行為、自覺行動。究其根本，一方面是長期的傳統思想使得“官本位”思維嚴重，政府組織及其行政官員以管理者自居，把該有的社會服務變為機械的發文件、定計劃、下指示、重考核。且受傳統的預算管理模式影響，官員行為與理念更多關注“多少”，而不是“多好”，將關注重點放在如何利用手段最大限度獲得財政資源，對成本和效益思考的較少，削弱了實施績效管理的意愿，不重視的現象尤為顯著。另一方面，我國的社會公眾監督和評價政府的意識較為淡薄，參與預算決策的渠道也幾乎沒有，造成無法與績效管理形成有效呼應。

3.2 ?預算績效管理法律體系尚未建立健全

在改革初期，以行政規范等方式推動績效預算管理可以取得一定顯著的效果，但隨著改革深入，由于行政性規章本身的特性，還不能夠為績效預算提供最佳的引導和約束。甚至，現行預算法規中的一些規定對績效管理造成了一定的束縛，如《預算法》中強調對資源的層級控制和對審批程序的管理，限制了部門延長預算編制時間、編制中期預算的靈活性，影響了整體工作大局，反而使得預算績效管理工作推行遭到阻礙。另外，因預算管理方式的變化，引起管理資源配置方法的變化，更加需要健全的法律制度做保障。法規既可以規范管理過程，也能提供標準的評判標準。主要體現在：以法律的形式將政府及各方的權利和義務確定下來，明確管理流程及績效責任，做到職、責分明;以律法的強制性確保績效管理與預算編制、執行、監督的有效銜接;以律法的明確規章，為預算績管理工作提供公平公正的評判參考，建立起科學規范的獎勵激勵機制。由此可見，在現階段明確的法律法規對規范當前的預算績效改革顯得更為迫切和必要。

3.3 ?預算信息透明程度仍有空間

所謂“透明度”，主要是指政府向公眾公開政府的結構、職能、財政政策目標、公共部門帳戶和財政預算等信息的程度。預算績效管理要求政府部門將預算信息、績效信息向社會公開，但在法律法規上要求預算公開透明相對容易，難的是如何讓社會各界和普通民眾理解預算數據。因此，在要求預算信息公開透明上，不僅是需要專業的數據部門發布預算報告，幫助選民和社會公眾解讀各類政府預算項目及其數據，還要拓展利用各類平臺、新媒體等載體廣泛收集意見建議，與公眾形成良性互動，建立一定的回饋機制，以促進社會各界的參與。

3.4 ?預算績效管理質量有待提高

從目前我國預算績效管理質量開展情況上看，總體質量并不高。首先是績效目標管理與預期不符。各部門申報的績效目標與本部門發展方向、職能要求不相銜接，對預算項目未能進行深入分析和理性判斷，在預算項目性質屬性、申報依據、總體目標、實施計劃、預期效益上存在“為設而設”的思想。其次是績效評價的質量存在主客觀制約。績效評價是一個不可或缺的環節，評價的參考標準對績效預算結果影響重大。目前的評價主體主要是財政部門和預算部門，缺乏專業學者、社會中介和社會公眾的參與，評價方式單一，基本上以經驗判斷為主，不能綜合利用因素分析法等先進手段開展評價，造成評價結果不實不細，評價質量參差不齊，類似于工作總結和工程驗收，且不能對下年的預算編制產生制約影響。第三是人才建設質量不高。目前崗位上的人員只能滿足于完成任務，很難結合單位實際，研究創新預算績效管理方法手段。而預算績效管理的持續推進，急需經驗和專業水平高的復合人才，各級在人才建設方面沒有相應的配套措施，績效管理培訓及人才引進上存在較大空缺。第四是信息化建設程度不高。目前仍存在很多認識不到位的思想，認為財政信息化只是擺脫手工勞動、服務財政業務的工具，這種思想成為我國在財政信息化建設道路上的巨大阻力，導致了信息化建設的推進速度緩慢。信息化是當今世界發展的必然趨勢，技術與管理始終相輔相成。提高財政管理知識的儲備，同時提升計算機和網絡知識的運用能力，才能適應當今互聯網環境下對預算績效管理的發展要求。

4 ? 結論

全面實施預算績效管理是一項長期的系統性工程。中國預算績效管理的發展進程已進入了全面實施并逐步提升階段，地方政府試探試點工作有條不紊進行，以實際工作成效和實踐所得，推動全國性的改革發展步伐。因其涉及眾多的環節、多個部門，在目前我國現階段難免有矛盾和摩擦出現，但追求的目標始終是高度統一的。在全國性推行預算績效管理工作時，應該對目前已形成的結論、政策及其執行效果進行反復斟酌研究，既要理論指導實踐，又要結合社會國情以及當地現狀，合理解決出現的各類問題，以結果反推投入，才能助力預算績效管理向縱深推進。

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[作者簡介]張慧（1989-），女，漢族，福建仙游人，陸軍勤務學院在職研究生，研究方向：軍隊會計。