加強內(nèi)控管理撬動財務治理促進財務工作管理質效提高

劉傳秀 楊惠新

（國家稅務總局北京市稅務局財務管理處 北京 100044）

一、引言

習近平總書記指出，要把監(jiān)督貫穿于黨領導經(jīng)濟社會發(fā)展全過程，把完善權力運行和監(jiān)督制約機制作為實施“十四五”規(guī)劃的基礎性建設，構建全覆蓋的責任制度和監(jiān)督制度。今年3月，中辦、國辦發(fā)布《關于進一步深化稅收征管改革的意見》，這是十四五期間推進稅收高質量發(fā)展的重要制度安排。財務工作如何融入改革大局、找準定位，為新階段高質量推進稅收治理服務是時代命題。

內(nèi)控機制建設是稅務部門，更是財務工作落實從嚴治黨要求的重要抓手，是踐行依法治國、依法行政一體推進的有效手段。內(nèi)控管的是“權力”，控的是“風險”，靠的是“法律法規(guī)”。強化內(nèi)控管理必將促進依法理財，是財務工作完善權力運行和監(jiān)督制約機制的重要抓手，是財務管理自我監(jiān)督、自我凈化、自我提升的必由之路；是“過緊日子”機制化、規(guī)范化、常態(tài)化的重要保障。近年來，國家稅務總局北京市稅務局黨委高度重視財務內(nèi)控工作，圍繞加強內(nèi)控管理撬動財務治理進行了積極探索，財務管理為實現(xiàn)“事合、人合、力合、心合”發(fā)揮了基礎性、支撐性、保障性作用。

二、北京稅務局加強內(nèi)控管理撬動財務治理的探索與實踐

北京稅務局內(nèi)控工作的總體思路是“一個基礎四個支柱”，不斷提高科學理財意識和服務保障能力，做到守紀律、善理財、敢擔當、勇創(chuàng)新。其中：一個基礎，即以《財務規(guī)范2.0》為財務內(nèi)控管理的基礎，明確崗位職責，規(guī)范業(yè)務流程，嚴格工作標準，加強風險防控。四個支柱，即以制度建設、風險分析、信息化管控、監(jiān)督檢查支撐起財務內(nèi)控管理。

（一）主要做法

1.以制度建設為根本，推進內(nèi)控管理規(guī)范化。新機構合并后，及時出臺過渡時期財務管理辦法和過渡時期黨委議事清單，明確財務管理分事行權、分崗設權和分級授權的內(nèi)部控制規(guī)則，修訂出臺《國家稅務總局北京市稅務局財務管理風險內(nèi)部控制制度（試行）》和《財務管理風險內(nèi)部控制指引（試行）》，同時制定和完善了預算、支出、資產(chǎn)等方面管理辦法，連同各級財務部門的制度建設，共同形成了財務內(nèi)控管理的制度體系。

2.以風險分析為導向，緊扣日常管控關鍵點。以風險分析為導向，內(nèi)控管理堅持抓日常，謀關鍵。財務內(nèi)控風險分析主要從四方面抓起：一是《財務規(guī)范2.0》中提示的133個重要風險點，結合到北京稅務局主要是8個方面59個風險環(huán)節(jié)，全面覆蓋財務各類業(yè)務工作；二是總局資金監(jiān)控系統(tǒng)對日常財務支出監(jiān)控產(chǎn)生的風險點；三是財政部事后控制提示的風險點，2020年財政部提示的風險點中沒有北京局；四是內(nèi)外部監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的風險點，如近年審計署、監(jiān)管局和經(jīng)責審發(fā)現(xiàn)的問題。

3.以信息化管控為依托，探索內(nèi)控功能內(nèi)生化。按照《全國稅務系統(tǒng)應用軟件內(nèi)控功能內(nèi)生化管理辦法（試行）》的要求，目前依托的財務內(nèi)控信息化系統(tǒng)主要有總局督審司稅務系統(tǒng)內(nèi)部控制監(jiān)督平臺、總局財務司稅務系統(tǒng)財務內(nèi)控信息化平臺、總局財務司資金監(jiān)控系統(tǒng)和北京局內(nèi)生化的財務管理系統(tǒng)。

圖1 全過程的管控

2019年初北京局自主研發(fā)并上線了“以預算為主線，以資金管控為核心”的財務內(nèi)部控制系統(tǒng)，財務內(nèi)控管理初步實現(xiàn)了業(yè)務流程、崗責體系、數(shù)據(jù)要素、信息系統(tǒng)等方面的全面合成。通過信息化手段將財務事項劃分為事前規(guī)劃（預算編制、預算審核）、事中控制（預算批復、執(zhí)行申請、經(jīng)費報銷、標準控制、支付審核）、事后記錄（數(shù)據(jù)分析、風險監(jiān)督）三個環(huán)節(jié)。通過內(nèi)控措施內(nèi)生化，預算編制有規(guī)劃、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有監(jiān)督，很好地保障了財務工作合法合規(guī)，防范化解了日常經(jīng)濟活動的風險。

通過內(nèi)生化將財務制度、主要內(nèi)控方法與風險防控措施嵌入到了系統(tǒng)中，設計有人員關口、項目編審關口、預算控制關口、合同控制關口、業(yè)務經(jīng)辦標準關口、經(jīng)費支出合規(guī)關口等六大關口。系統(tǒng)控制關口只認規(guī)則不認人，所有經(jīng)濟活動實行分事行權、分崗設權、分級授權，按照固化的權限、流程和單據(jù)進行，杜絕了踩“紅線”、闖“紅燈”。通過財務管理系統(tǒng)，可以清楚地看到，每項業(yè)務分解成了哪些經(jīng)濟活動，每個經(jīng)濟活動由哪些業(yè)務要素、審批要素構成，每個要素標準、依據(jù)和操作規(guī)程是什么，全程透明、可控、可監(jiān)督，通過各項關口保證預算合規(guī)執(zhí)行。

以差旅業(yè)務為例：第一步是預算源頭控制。通過內(nèi)部預算分解明確了報銷方式（申請報銷、直接報銷、借款報銷、合同報銷等），便于經(jīng)辦人選擇資金支出方式；明確了資金使用部門，控制資金使用范圍；明確了資金的開支支出范圍，規(guī)范了經(jīng)辦人使用各項費用的范圍。第二步是預算執(zhí)行進度控制。財務部門通過系統(tǒng)可實時查看各部門項目的預算執(zhí)行進度，各業(yè)務部門亦可查看本部門的預算執(zhí)行進度；通過指標發(fā)布約束各部門按計劃執(zhí)行預算，通過執(zhí)行進度預警監(jiān)督執(zhí)行進度。第三步是業(yè)務經(jīng)辦標準、支出控制。通過系統(tǒng)預設國家出臺的各項費用（差旅費、培訓費、會議費、出國費、接待費等）的使用標準，經(jīng)辦人在報銷某項費用時系統(tǒng)會根據(jù)內(nèi)置標準輔助完成報銷。第四步是業(yè)務審批流程控制。業(yè)務單據(jù)受流程控制，系統(tǒng)預置各項業(yè)務審批流程，通過流程節(jié)點設置，規(guī)范業(yè)務審批。系統(tǒng)業(yè)務審批全程留痕，做到有跡可尋。第五步是統(tǒng)計分析輔助決策。通過對財務系統(tǒng)的大數(shù)據(jù)應用，可以分析資金的分配、支出情況和系統(tǒng)運行過程中對風險的監(jiān)控和攔截情況，輔助領導管理決策。

4.以監(jiān)督檢查為保障，促進財務工作提質效。（1）日常通報。從2020年開始，建立和實行資金監(jiān)控疑點和預算執(zhí)行定期通報機制，進一步提高各單位對日常工作的重視程度和管理能力。（2）會議約談。對于財務內(nèi)控中的重點事項，以集中片會或重點約談的形式，分析和解決問題，強化對系統(tǒng)財務管理的內(nèi)部控制，解決基層的實際問題。（3）重點調研。結合審計問題整改和舉一反三工作，北京稅務局成立4個小組對系統(tǒng)4家單位的財務管理和內(nèi)控進行調研督導，并計劃用3年時間對全市所有單位完成一輪重點調研，加強對系統(tǒng)財務工作的指導。（4）整改長效機制。根據(jù)總局下發(fā)的審計巡視整改問題清單，結合內(nèi)控日常管理風險點監(jiān)控和疑點分析，建立問題整改長效機制，每季度對全市財務部門問題整改情況進行統(tǒng)計分析和報告，截至2021年一季度，全市累計整改問題64個。（5）業(yè)務培訓。通過系統(tǒng)培訓，夯實基礎工作，對日常應用的資金監(jiān)控系統(tǒng)、國庫集中支付系統(tǒng)和網(wǎng)絡版財務軟件進行講解，對于操作流程、不同崗位的審核監(jiān)督進行重點講解。

（二）問題與不足

1.內(nèi)部風險分析數(shù)據(jù)整合和深度挖掘不夠。目前財務內(nèi)控監(jiān)督的應用平臺較多，但是各個監(jiān)控的信息系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)共享不夠，還存在數(shù)據(jù)質量不高、疑點重復率較高，內(nèi)控風險監(jiān)控疑點精確性不高，無效疑點較多的情況，給日常核實增加了工作量。同時風險分析數(shù)據(jù)和監(jiān)控疑點應用度不高，對風險應對能力和財務工作管理質效的撬動不夠。

2.內(nèi)控內(nèi)生化與財務管理面臨的任務要求還有差距。內(nèi)控內(nèi)生化的技術手段還不夠先進，與以云計算、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術為驅動的稅收征管體制改革還有很大差距。如何更好地適應內(nèi)外部監(jiān)督高壓，通過內(nèi)生化不斷提高防控風險能力，更好地發(fā)揮財務工作在稅收治理中的保障作用，還有很長的路要走。

3.內(nèi)控崗位配置還需要進一步健全。部分預算單位（派出機構）沒有獨立的財務部門，財務人員和內(nèi)控人員配置不足，不利于日常內(nèi)控工作的開展。

三、統(tǒng)籌管理謀長遠，發(fā)揮內(nèi)控對財務治理的撬動作用

（一）堅持大局觀念，提高政治站位

財務內(nèi)控工作，不是一個崗位的職責，也不是財務一個部門的職責。從事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟活動的角度看，財務內(nèi)控工作是一個單位的整體職責。既要樹立大局觀念，統(tǒng)籌開展財務內(nèi)控工作；又要厚植內(nèi)控文化，營造重視財務內(nèi)控、遵守流程規(guī)范，強化監(jiān)督制約的良好氛圍。更重要的是，財務內(nèi)控工作要旗幟鮮明地講政治，全面落實黨中央的各項決策部署，牢固樹立過緊日子的精神，嚴格執(zhí)行八項規(guī)定等，實實在在地落到每一筆經(jīng)費的使用和管理中，既做好資金保障，又強化資金管理，充分發(fā)揮資金使用效益。

（二）堅持風險為導向，加強分析與評估

1.全鏈條梳理財務風險事項。按照全面覆蓋、全程防控、全員有責的原則，做好崗責體系與風險梳理的對接，做到橫向覆蓋所有財務業(yè)務和崗位，縱向覆蓋各級財務預算單位，全覆蓋、零禁區(qū)。明確各崗位、各事項、各節(jié)點內(nèi)部風險，明確內(nèi)部控制要求和標準，夯實內(nèi)控工作基礎，推進內(nèi)控與財務工作的深度融合。

2.聚焦政策落實風險分析和應對。按照八項規(guī)定及其細則、政府會計制度實施、預決算公開等制度要求，持續(xù)做好面向北京局全市預算單位的系統(tǒng)化、常態(tài)化政策落實風險分析和應對。精準識別風險，防范化解風險，形成有效的防控措施，指導和推動全系統(tǒng)財務工作。

3.加強內(nèi)部風險分析的數(shù)據(jù)集成和深度挖掘。目前依托內(nèi)控平臺、資金監(jiān)控系統(tǒng)、財政部監(jiān)控系統(tǒng)、內(nèi)生化軟件和內(nèi)外部監(jiān)督的風險點數(shù)據(jù)比較龐雜，部分數(shù)據(jù)存在質量不高、無效疑點多、政策更新不及時等問題。要有效利用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術，結合內(nèi)部風險評估，定期形成風險清單，分級分類管理，加強數(shù)據(jù)分析，提高風險監(jiān)控的精確性，提高疑點核實的時效性，切實把內(nèi)部風險防范挺在外部監(jiān)督前面。

（三）堅持防控為手段，促進內(nèi)控內(nèi)生化

內(nèi)控內(nèi)生化是提升內(nèi)控監(jiān)管能力和財務工作整體效能的重要手段，是風險分析和評價工作的再推進、再落實。

1.落實財務內(nèi)控主體責任。守土有責，守土盡責，深化財務各應用系統(tǒng)內(nèi)控內(nèi)生化改造，有效解決風險沒發(fā)現(xiàn)、發(fā)現(xiàn)沒推送、推送沒處置、處置沒到位“四個有人管”問題。通過內(nèi)生化改造落實風險處置，實現(xiàn)風險的事前預警、事中阻斷、事后追責。

2.做好內(nèi)控內(nèi)生化與風險分析工作的有效銜接。將風險清單中的各類風險點和防控措施轉化為信息化節(jié)點和指標，實現(xiàn)風險的自動防范和源頭防控。

3.探索內(nèi)生化的改革創(chuàng)新。內(nèi)控是動態(tài)管理，要緊盯內(nèi)外部風險和政策的變化，順勢而謀。要充分借鑒稅務執(zhí)法質量評價體系和增值稅快反工作機制，探索財務內(nèi)控質量評價和風險快速反應機制。要借鑒外部審計“大數(shù)據(jù)”審計理念，聚焦風險準、快、實。

（四）堅持撬動為目標，提升財務治理能力

1.發(fā)揮撬動作用。要結合內(nèi)部風險分析、內(nèi)外部監(jiān)督，深入分析多發(fā)頻發(fā)的重大內(nèi)部風險成因，進一步優(yōu)化財務管理制度、崗位職責、業(yè)務流程、應用系統(tǒng)，強化管理措施，促進內(nèi)部控制工作持續(xù)改進提升。建立內(nèi)控督導制度，對高風險事項的防控和內(nèi)生化改造一抓到底，對中低風險點，要進一步規(guī)范崗責體系，督促落實防控要求。結合內(nèi)外部審計整改工作和內(nèi)控風險監(jiān)控擴圍情況，舉一反三，為優(yōu)化財務管理提供決策支持。

2.形成治理杠桿。要圍繞深化稅收征管體制改革全局，進一步完善財務內(nèi)控。要將財務內(nèi)控成效與績效管理、抓班子、干部管理等各項工作結合起來，形成防風險目標明確、抓整改舉一反三、強管理落實落細、促規(guī)范人人有責的良性機制，全面提升財務治理能力。加快構建和融入稅務系統(tǒng)一體化綜合監(jiān)督體系，與各類監(jiān)督進一步貫通融合，運行機制進一步順暢高效，監(jiān)督之網(wǎng)進一步織牢織密，形成決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行機制。

強化財務內(nèi)控是財務管理的永恒課題，是各級財務人員堅持原則、依法履職的重要內(nèi)容。在稅務事業(yè)發(fā)展的新階段，各級財務人員要繼續(xù)堅持以內(nèi)控撬動管理，為新時代推動稅收事業(yè)高質量發(fā)展發(fā)揮財務應有的保障作用。