金融監管面臨的挑戰及對策研究

文/譚暢（對外經濟貿易大學金融學院）

一、金融監管及其必要性

（一）金融監管概述

在市場經濟條件下，金融發揮著舉足輕重的作用。為實現金融活動與國家金融貨幣政策統一，減少金融風險，實現公平有效競爭，促進金融業穩健發展，確保金融機構和金融體系的安全穩健運行，國家通常要對金融活動實施監管[1]。

金融監管是一種政府行為，與金融市場自發調節相對應。一般而言，政府通過特定的監督機構，如中央銀行、證監會等對金融交易行為主體作出限制性規定。同時，監管不同于管制，并非純粹的行政行為，監管要尊重市場規律。金融監管的方式多種多樣，如制定市場準入、風險監管和市場退出等標準，對金融機構的經營行為實施有效約束。按照行業劃分則分為銀行業監管、證券業監管、保險業監管等[2]。

（二）金融監管的必要性

從經濟學的角度講，市場經濟具有盲目性，其內在需求決定了金融監管的介入。金融業具有特殊性，在經濟中有著特殊重要地位與作用，并且容易發生系統性風險。金融的公共性也要求金融監管的參與，這樣才能維持正常經濟秩序。從法律的角度講，金融機構承擔著一定的社會職能，金融權力的存在是監管的基本理由。金融機構帶有一定的壟斷地位，監管是賦予這種壟斷的一種對價。在紙幣制度下，金融機構建立在公眾的信任基礎上，監管可以確保公眾的信心[3]?，F階段，金融市場變幻莫測，在這樣的情況和背景下，金融監管工作就變得異常重要?，F階段金融監管系統還是比較薄弱的，如果不提升監管的措施和手段，金融市場中的風險就會大大提升。想要做好金融監管工作，就要根據實際情況針對性地提升監管措施，提升薄弱環節。

二、金融監管模式及監管機制

（一）金融監管模式

中央銀行在金融活動中發揮著重要作用，其是否應當參與監管尚無定論，按照中央銀行是否參與監管，有獨立于中央銀行的綜合監管模式、中央銀行與其他機構分工監管模式和以中央銀行為主的監管模式。按照監管的客體不同，有分業監管的模式，如機構監管、綜合監管模式，包括功能監管和行為監管，其中行為監管與功能監管雖然名稱不同、角度不同、重點不同，但都強調監管與效率的關系，旨在提高金融體系對實體經濟的支撐能力[4]。按照監管的環節不同，則有自律主導模式，如英國模式，以非制度化著稱；政府管理模式，如美國模式，以規范化著稱；以及中間型模式。按照監管主體的不同，有統一監管、分工監管、雙峰監管和牽頭監管模式。

（二）金融監管體制

監管體制受到政治、經濟、地理、歷史等多重因素的影響，有多種形式。一是一元化的監管體制，日本、韓國采用這種體制。二是一級多頭的監管體制，如中國。三是兩級多頭的監管體制，美國采用這種體制，由聯邦和州內的監管機構分工負責。四是跨國的監管體制，此種監管體制并非常態，監管的成效取決于區域內國家有效合作。如表1所示。

表1 金融監管體制形式

中國的金融監管體制可以概括為“一元多頭”，即中央人民政府統一行使金融監管權力，并設立金融主管機關，相關金融管理機關根據職責分工和授權，履行金融監管職能[5]。在這種分業監管體制中，人民銀行是銀行的銀行、政府的銀行，居于核心地位，是全國金融行業的最高級別主管機關，負責監管銀行業和信托業，并指導證券業和保險業監管工作。銀監會負責監管銀行業，證監會對證券市場實行監督管理；保監會統一監督保險市場和保險業。

三、傳統金融監管面臨的挑戰

在“互聯網+”背景下，傳統金融面臨著金融科技信息化、智能化的挑戰，對當前的金融監管體系提出了新的課題。面對這種形勢，金融監管體系必須與時俱進，深化改革創新，防范系統性金融風險。

一是金融科技深度融合。金融科技實現了技術和金融這兩個大的門類的互通、融合，這二者在傳統上是彼此分離的。“互聯網+”背景的金融業務實現了金融業內部多個分子業務部門的互聯互通。這種行業層面和體系層面的融合，比單純金融業務領域的融合更加復雜。隨著金融市場和產品的融合，監管邊界也將改變，金融監管體系變革是大勢所趨。二是金融科技將導致組織架構變化。傳統的金融體系組織架構將發生變化，金融機構作為中介機構的基礎性作用將改變，機構監管職責的效果將發生變化，給現有金融監管體系帶來新的挑戰。三是分布式金融廣泛應用。傳統上，大部分金融服務及其機構都有一個層級架構，金融科技模式下金融產品和服務則是分布式、多級的、去中心化的[6]。這對于金融監管的要求大大增強。四是信息化、智能化的挑戰。人工智能導向型的金融服務模式將促進生產要素整合，要求提供更有效、更公平的服務，諸如算法模型自適應調整、信息數據的安全等。

四、對策及措施

面對紛繁復雜的問題，必須發揮銀行監管主導作用。銀行監管在金融監管中處于主導地位，銀行監管要實行從市場準入到市場退出的全過程監管。銀行業監管應當關切社會需求，保護公平競爭，應對互聯網帶來的挑戰。銀行監管主要有三道防線：即預防性措施、救援性措施、補救性措施。

（一）預防性措施

一般以明文發布的法律制度為依據，是一種制度化的監管。設立審批，加強市場準入監管，從源頭上保障金融業安全、穩健運行。實施最低限額資本金管制，確保在發生系統風險時的應對能力[7]。加強對大股東資格限制，提供股東入股標準，對不具有資金實力的股東實行嚴格限制。開展業務范圍管理，嚴格銀行業從業范圍審核，避免不同金融機構之間惡性競爭。依照具體情況實行監管寬容，必要時引入即時矯正制度。

（二）救援性措施

首先是接管制度。接管是一種強制性干預措施，分為司法型接管與監管型接管，我國采用監管型接管。接管不同于歇業、停業整頓。同時，接管不同于托管、并購，但接管期間可能發生并購。接管與終止、清盤是有區別的，清盤可能是接管無效的結果。其次是最后貸款人制度。中央銀行作為最后貸款人對問題銀行包括危機銀行，動用公共資金進行救援的體制安排。最后貸款人應當堅持三個評價標準，即流動性標準；系統性標準，問題的本質是中央銀行何時介入；雙危機標準，出現流動性并可能導致系統性風險的銀行[8]。系統性標準實際是銀行大而不倒，存在缺陷，如道德危險、破壞競爭、市場約束喪失。有一種觀點認為，銀行要做到重要而不倒，包含大而不倒、少而不倒、多而不到。然而，救援性措施在立法上應帶有一定模糊性，救援的銀行一定是問題銀行，問題銀行卻不一定是危機銀行。實踐中，應當根據銀行的具體情況加以區分，并采取有針對性的監管措施，確保監管有的放矢。在此基礎上，需要做好中央人民銀行在金融監管中的控制工作。在發生金融風險的時候，主要是由中央人民銀行來對其進行控制和引導，但是行為監測會交給其他的部門進行管理和控制。種種原因使得中央人民銀行在金融監管中占據著非常重要的地位。在日常金融監管過程中，需要其他部門進行配合，對金融市場進行控制和管理。

（三）補救性措施

補救性措施即存款保險制度，是在銀行破產時，對受保護的存款賬戶本金和利息給予全額或部分支付保障的制度。存款保險制度的功能在國家間存在很大差異，功能定位直接影響制度構建，趨勢是多功能化。

（四）具體監管手段

合理的監管手段有利于監管機構準確了解監管信息、實施有效監管、有效控制風險，這也是監管機構審慎監管的要求。監管手段包括非現場監管，通常要求出具審計報告；現場檢查，即進入銀行業機構檢查；監管談話等。同時，監管機構應當責令金融機構如實披露財務會計報告、風險管理狀況、董監高人員變更及其他重大事項信息。

想要提升監管的力度和效果，就需要做好政府信息公開工作。現階段任何工作的開展都需要在公開的狀態下進行。因為中國現在正處于一個發展關鍵的時期，一定要將一些重要的信息向民眾進行公開，讓人民群眾進行判斷，這個時候政府要將一些權利交給人民群眾，這樣可以更好開展金融監管的工作。

（五）針對科技金融的監管措施

面臨“互聯網+”的挑戰，應轉變金融監管模式，原有監管以風險監管為重點，以關注合規、機構、資本為核心，現在需過渡到技術監管，即運用技術提高監管的有效性。監管機構應跟隨金融科技的發展步伐，整合人力、物力、財力，引進技術人員和設備，建立健全監管科技系統，實現監管能力的升級。金融監管科技即是一項新技術，能夠有效解決監管合規性要求和數字安全的新技術，主要包括利用機器學習、人工智能、分布式賬本、生物識別技術、數字加密以及云計算等提升監管效能。金融科技監管應重點做好以工作：一是提升監管者技術水平，增進政府監管機構與金融科技企業等市場主體的知識共享和信息交流。二是采取科技監管委托外包，讓專業的人干專業的事，實行第三方獨立、第三方外包等方式，把監管任務委任給金融科技中的監管科技企業，發揮金融監管機構業務特長和監管科技企業技術特長。