京津冀區域創新型人才流動的政策因素研究

文/臧昕（新疆社會科學院）

2019年1月，《關于充分發揮市場作用促進人才順暢有序流動的意見》正式把人才順暢流動的有關工作提升到國家戰略層面的部署中，從政策體制著手使人才順暢流動，尤其要發揮市場在人力資源流動配置中的主體作用，進一步激發人才活力，在人才和智力等多方面提供有力的保障[1]。盡管創新型人才流動領域內的研究成果較為豐碩，但是大部分研究成果的主要目的在于分析城鄉收入差距、就業、產業結構調整、區域經濟增長等此類因素與創新型人力資本流動之間的關聯，而針對創新型人力資本流動中的政策因素研究較少。

國內關于京津冀區域人才流動的政策因素研究從影響京津冀區域創新型人力資本合理配置的相關因素展開研究，包括宏觀層面的教育投入力度、區域產業布局與定位、招才引智的政策施行方式、區域經濟發展程度；中觀層面的企業人才戰略；微觀層面的性別、戶口性質、家庭因素等。趙麗萌（2018）認為，使區域創新能力增強的兩方面因素是自主創新與人力資本投入。若技術資金投入低于閾值時，需要制定吸納創新型人力資本的政策增強區域創新能力[14]；陳福中、劉成、盧景新（2019）指出，增強人力資本，特別是增強創新型人力資本的教育投入力度，可以從供給側結構性改革的角度加快技術創新的步伐，進而刺激區域產業機構優化升級。楊雪，樊洺均（2019）研究發現，性別、戶口性質、家庭人口數等個體因素對于創新型人力資本流向決策影響顯著，程度較弱；而潛在流向區域的經濟發展程度對于創新型人力資本的影響程度較強，經濟發展程度較高，人均收入處于高位的區域對于這一群體的吸引力較強[15]。京津冀區域的創新型人才流動會產生何種影響，大多研究為經濟發展程度、區域產業布局等，很少就政策施行的角度給予相關分析。

本研究考慮以上兩方面問題，嘗試借基于扎根理論的分析方法對于相關的政策進行分析，同時與借助nvivo11.0軟件對上述抓取的政策文本文件的內容分析的結果進行對比，從而得出上述政策文本的核心內容以及側重要點，進而提出相關的政策建議。

一、數據收集與研究方法

（一）數據收集

在本研究中，政策文本數據采集工具為大數據爬蟲工具。該工具的優勢在于，數據采集為自動采集，同時面向全網數據源進行采集，數據的廣度和深度都可以保證。

在本研究中，政策數據的時間采集范圍為2010年1月1日至2019年12月31日，即聚焦采集在這一時間段內國家和京津冀地區發布的人力資本相關政策數據和與這些政策數據高度相關的國家發布的人力資本報告（例如：《中國人才發展報告》《人才工作理論研究報告》）。采集主要使用關鍵詞進行采集，研究所確定關鍵詞為“人才”“高層次人才”“創新型人才”“緊缺人才”“創業項目”“重點實驗室”“創新項目”等。

在數據采集渠方面，為了使政策文本的相關度得到保證，本研究所依據的政策文本大部分來自公開渠道。主要來源有兩個：

（1）中央部委一級：主要為國務院以及國家人力資源和社會保障部、國家科學技術部等國家直屬機構出臺的政策文件，多屬于國家層面的戰略性政策的范疇。

（2）地方政府一級：主要為地方政府以及其直屬機構出臺的政策文本。

這些政策文本大多公布在政府門戶網站，以及其直屬機構的門戶網站上。

通過以上方法，采集的政策數據總量達217394份，具體統計情況詳見表1。

表1 政策文本統計總表

以北京市人才相關的政策文本抓取為例，通過大數據爬蟲工具抓取之后，保存在Excel表格中，將抓取的政策文本同官網的模塊，包括發文字號、關鍵詞、公文種類、發布部門等對應起來，進行進一步的數據清洗工作和數據整理工作，從而建立政策文本數據庫，共計312篇政策文本。

（二）研究方法

基于對目前有關扎根理論應用的研究成果的梳理，本研究按照如下步驟開展分析：

（1）界定研究問題的邊界。對研究目標清晰表述，從而使接下來的工作圍繞研究主題展開，數據分析的適用性和準確性都可以保證[16]；

（2）樣本選取。樣本選取圍繞本研究的研究目的，來源為國家層面以及京津冀區域相關部門的官方網站公布的人才政策文件，在條件允許的范圍內，盡可能廣泛地搜集其他的相關政策文件，使政策文本的代表性與普遍適用性得到保證；

（3）對分析單元的概念進行界定。搜集例如某一符號、字段或者獨立的詞組、句子或段落甚至整篇文獻作為分析要素，進一步構建分析單位；

（4）分析維度構建。圍繞本研究的研究目的，確定本研究的分析維度和對應的二級分析指標；

（5）對分析維度進行編碼。依照（4）的分析維度構建的結果，歸納整理政策文本樣本數據，進行編碼工作，接著對政策文本進行量化轉換，利用Nvivo11.0工具就政策文本的語義等方面分類統計；

（6）信度檢驗。信度檢驗有類目信度和判斷者信度兩種檢驗方式，要求所構建的分析指標必須兩兩互斥。本研究的信度檢驗方法為判斷者信度檢驗，采取編碼者信度和編碼者之間信度兩種信度檢驗方式進行信度檢驗。編碼者信度檢驗是指同一編碼者在不同時段對同一文本內容進行編碼；編碼者之間信度檢驗指同一時間段內不同編碼者對同一文本內容進行編碼。兩者都是檢驗編碼一致程度的信度檢驗方式；

（7）分析匯總。對前述編碼得出的數據進行必要的解釋和分析，同時與理論基礎相結合，進行進一步的分析，得出相應的結論。

二、研究過程

（一）政策樣本選取

本研究樣本選取依照如下的操作步驟進行：界定政策文本收集范圍。為了在準確性和代表性兩個層面保證政策文本選取的嚴謹性，本研究進一步整理篩選，將發文機關是國務院、全國人大和其直屬機構的政策文件單獨列表整理，保證政策因素的權威性。選取文體為法律法規、規劃、意見、辦法、通知公告的政策文本，文體為復函、批復的政策文本因為內容重疊，或者意義不大已被剔除。另外為了保證政策文本的時效性，本研究剔除一部分已超過政策施行有效期的政策文本，只將現行有效的政策作為分析對象。

本研究按照“序號——政策編號”的規則整理之后的政策文本，從而構建人才政策文本數據庫。由于篇幅所限，本研究僅將部分政策文本列出（見表2所示）：

表2 京津冀區域人才部分政策文件列表

（二）分析單元的界定

本部分的分析對象為第二章節數據采集形成的政策文本數據庫以及知網數據庫和萬方數據庫的政策文本數據：其中，國家層面119份，北京市范圍83份、天津市范圍78份，河北省范圍62份。為了保證政策文本的針對性和權威性，本部分首先略讀和初步篩選政策文本數據庫中的政策文本，將相關度和政策效度均不足的樣本剔除，最終確定316項政策文本為分析單元，其中國家層面的政策文本有110份，北京市出臺的政策文本有75份，天津市政府出臺的政策文本有70份，河北省政府出臺的政策文本有61份。另外，本研究依照“序號—政策編號—文本序列號”規則對每條政策文本內容進行相應的編碼。限于篇幅，本研究并未把全部文本的編碼情況展現，部分政策文本編碼如表3所示。

（三）分析維度的構建

本章節的分析對象為第二章節數據采集的結果以及補充的政策文本，接著采用結構化編碼的方法構建分析維度，對政策文本的內容深入分析。之后，采用自然編碼的方式進一步確定構建的政策因素分析維度。

（1）分析維度確定

現階段學術界中對人才政策進行內容分析的研究成果相對較少，對其歸納主要集中在以下兩方面：其一是把人才政策以政策結構的方式進行劃分，例如孟華把人才政策劃分為發展型政策和福利型政策兩種政策類型，并基于此搭建政策吸引力框架，就省級高層次人才相關政策展開吸引力評價[6]。吳江就針對海外人才這一群體實施的政策進行分析時，將其細分為海外人才正義群體進行政策分析時，將人才政策細分為獎勵型、保障型和發展型三類政策。其二是基于政策內容本身展開分析，劃分為“工作條件、經濟待遇、生活保障”三個分析維度。本研究基于2011年到2019年這一期間出臺的人才政策，經過分析編碼環節得出的結果，借鑒周雨露的研究結果，以“工作環境、薪資待遇和社會保障”三個維度從理論角度著手進行人才政策分析維度體系的構建。其中工作條件指的是使人才工作、晉升以及其他相關方面受到影響的外部條件，例如崗位聘用、職稱評定等因素；薪資待遇主要指資金補貼、崗位薪酬以及其他方面的經濟待遇；社會保障主要指的是使創新型人才生活受到保障的優惠措施，例如落戶、居留、住房等一系列措施[7]。

（2）文本編碼統計

在對人才政策分析維度的關鍵詞進行確定之后，本研究利用Nvivo11.0工具統計整理歸納之后的政策文本。首先，分析單元用整理得出的316條政策文本表示，數節點設置為前述選定的人才工作條件、人才經濟待遇、人才生活保障三個維度，反復研讀這316條政策文本，對其進行逐級編碼，從而延伸出若干個子節點。另外，在對政策文本進行逐級編碼的過程中，一定要考慮到同詞異形的狀況，需要進行一定程度的主觀判斷，編碼完成后，進行語義歸納整理，合并納入對應的子節點中，按照“參考點—子節點—樹節點”逐層編碼。就該步驟來說，當出現多個同義關鍵詞時，只對其中一個關鍵詞進行編碼，當出現不同含義的同義關鍵詞時，需重復編碼。最后整理歸納子節點，統計各個子節點的占比與頻數，提取二級分析指標，提取標準為出現5次及以上政策文本的子節點可以作為政策因素分析的子節點。具體如表4所示為更進一步的子節點提取。

表4 人才政策文本的分析維度及其頻數

（四）信度檢驗

對于分析指標體系的構建來說，利用上述分析的方法分析受主觀影響的程度較大，因此，信度檢驗是政策文本分析的重要環節，從而使政策文本分析結果的可靠性和準確性得到保證。本研究的信度檢驗方法為判斷者信度檢驗，采取編碼者信度和編碼者之間信度兩種信度檢驗方式進行信度檢驗。編碼者信度檢驗是指同一編碼者在不同時段對同一文本內容進行編碼；編碼者之間信度檢驗指同一時間段內不同編碼者對同一文本內容進行編碼。兩者都是檢驗編碼一致程度的信度檢驗方式。本研究借鑒邁爾斯進行信度檢驗時采取的方法，即根據獲得所有編碼者一致意見的編碼數量與所有的編碼數的比值判定是否符合信度有效的標準，C1，2表示獲得兩位編碼者一致同意的編碼數量，C1，C2分別表示兩位編碼者各自認同的編碼數，如式1所示，為信度計算公式：

通常情況下，信度系數位于[0.8，0.9]區間可以認為分析結果是可接受的，若大于0.9，則信度較高。為確保分析指標以及相應具有的客觀性，本研究基于自身（編碼A）的結果，請兩位專業人員（編碼B和編碼C）對上述316條政策文本進行再次編碼，得到編碼結果B和C，并對編碼結果進行兩兩比較，計算相同以及差異的編碼部分，得到的信度結果如表5所示。

表5 信度表

表6 人才政策文本的分析指標

（五）分析指標確定

本研究利用定性方式，基于扎根理論，對第二章節采集的數據以及進一步借助知網數據庫和萬方數據庫補充的政策文本而形成的政策文本數據庫進行指標提取分析，形成了如表4所示的政策文本分析指標。該套指標體系包含3個一級指標和15個二級指標，其中，工作條件有7個指標，薪資待遇有3個指標，社會保障有5個指標。總體而言，該套指標體系對于上述界定的分析單元均有覆蓋，均來自提取政策文本分析的結果，與政策分析指標體系構建所遵循的原則相符合，可以作為下一步研究工作的支撐。

由于一部分分析指標具有一定程度的自明性，本研究僅針對部分自明性不夠明顯的維度做出如下解釋：聘用條件（F1）：研發崗位或者領導職位聘用創新型人力資本群體承諾的職位待遇，包含編制、職級待遇；職稱評級（F2）：針對創新型人力資本群體給予的職稱評級的認定，并且在職位晉升過程中，有一定程度的政策傾斜，例如可以按照業績能力水平作為職位晉升的依據，而任職年限與職務級別這兩個因素對于職位晉升的影響較小。項目支持（F3）：創新型人才群體在進行創新創業項目申報時所給予的指導和政策幫助；榮譽表彰（F4）：優先推薦創新型人才群體獲得榮譽表彰申請的通過；發展平臺（F5）：指政策對于創新型人力資本發展平臺的傾斜力度，其中包括資金的投入力度；行業發展（F6）:指創新型人力資本所處的行業的發展程度，包括經濟發展程度，創新型人力資本一般處于研發產業，屬于第三產業；經濟發展（F7）：創新型人力資本流向地的經濟發展程度，一般情況用國內生產總值（GDP）表示；一次性補貼（F5）：一次性發放給創新型人力資本的補助；崗位薪資（F9）：政府對于創新型人力資本所享有的薪酬的規定，包括工資、股權、獎金等方面；落戶（F12）：創新型人力資本群體可申請落戶的條件、所必經的流程，還包括隨遷人員是否可包含配偶或未成年子女。

（六）權重計算

本研究將和法作為賦值權重的方法，如下所示為n階矩陣權重計算公式：

其中用Aij表示Aj比Ai相對重要的程度。如表7所示為三個一級指標權重。

表7 京津冀人才政策一級分析指標判斷矩陣

由表7可知，工作條件權重為0.484，薪酬待遇權重為0.351，社會保障權重為0.163。顯然，工作條件具有較高的重要程度，薪酬待遇的重要程度次于工作條件。

三、對策建議

（一）立足區域，構建差異化政策

政府施策應當以當地實際的經濟發展現狀為中心，應當圍繞區域產業的實際發展情況，側重產業轉型升級時期短缺的人才類型，合理制定施策方向，使出臺的政策具有較強的靶向性。北京作為京津冀區域核心城市，應當將自身的人才吸納優勢與輻射作用充分發揮出來，同周邊區域的優勢產業形成良性格局；天津因為自身具有港口優勢區位，吸納外資的能力較強，應當將產業側重點放在高技術含量的制造業上，形成吸納高精尖技術的優勢集群效應，同北京智庫機構形成聯系密切的產學研合作關系；河北地區依托京津冀協同發展，充分利用在京津冀區域占據的區位優勢，合理高效利用兩地的優勢人力資源，同時依托自身的基礎產業優勢，吸納相應的人才聚集。京津冀三地充分利用自身的優勢，統籌產業規劃，建立特色產業園區，將此作為吸納創新型人力資本集聚的載體，形成優勢人力資本的良性流動，引導高精尖人才合理有序轉移，構筑三個區域各自的人才庫。

（二）重視發展，打造人才平臺政策

由于京津冀區域中創新型人力資本多聚集在京津兩地，河北地區較少，自身具有創新型人力資本分布不均的弊端。構筑創新型人力資本聚集平臺，其一可以對京津冀區域的這一群體的合理流動形成良好的推進效果，建立產業園、示范園、科研機構等，借此吸納更多優勢創新型人力資本集聚；其二依托京津冀區域協同發展政策，使這一群體有了更多發展機會，逐步從京津冀區域以外的地區吸納人才，最大限度保障三地的既得利益。詳細來看，一方面要摒棄落后的傳統管理模式，破除年齡、學歷等方面的限制，在晉升職稱評定等方面，盡最大可能地支持創新型人力資本。同時鼓勵“柔性引才”模式，例如科研人員在職或離崗時，允許到其他地方兼職，期間的身份和待遇保留，同時也允許保留其在企業就職期間因為企業作出貢獻而獲得的薪酬回報和股權激勵。同時應當進一步完善人才公共服務，解決制約區域內人才流動的障礙，如醫療、教育等因素，摸索實現三地公共服務一體化的道路，從而進一步減小人才流動所需的成本。而對于高層次稀缺人才這一群體來說，三區域可聯合出臺“區域人才綠卡”政策，使這一群體在教育住房以及其他方面得到一定程度的優惠，從而使京津冀區域對于國內外優秀創新人才具有更大的吸引力，從而推進創新型人力資本良性流轉，進一步實現人才集聚的知識共享機制的建立，進而形成面向周邊區域的輻射效應，從而避免一部分高層次人才擇業就業方面的困難。

（三）落到實處，完善社會保障政策

就政府施策方面，首先京津冀三地應當進一步構建頂層人才發展機制，基于利益共享的前提制定與人才相關的戰略規劃,進一步推進京津冀各區域內人才政策的制定和對接。三地政府在政策對接時，應當將人才集聚效應最大化作為標準，探討實現人才良性流動和人力資本共享的新政策，在人才引進、流轉、管理等方面形成區域內統一的政策標準，特別是與人才社會保障落戶等方面有關的政策對接，要以統一的服務標準和政策口徑為前提。對于政策落地方面來說，除了要增強區域人才相關政策的監控力度和反饋機制以外，同時要充分了解人才流動與集聚所反映出來的特點和規律，分析當前人才流動所存在的痛點，從而實現對癥下藥，形成完善的人才跟蹤政策，使京津冀區域人才集聚協同發展有了更加有力的政策支撐。

就資源配置方面，從人才安居環境來說，由于京津冀區域的購房價格在全國范圍內排在前列，從而使人才定居面臨著較大的生活壓力，因此京津冀地區就公共基礎服務方面應當以廉租房建設作為側重點，對于符合創新型人力資本相應政策條件的優秀人才應當在一定程度上給予住房租房方面的現金補貼，吸納創新型人才來三地落戶就業。而由于河北地區在京津冀區域三個地區內房價屬于較低價位，因此應當完善交通網絡建設，從而減少創新型人力資本流動時所需的交通成本，同時給予其他方面的政策福利優惠，導致京津區域過多的創新型人力資本向河北地區分流，從而實現人才優化配置的目標。另外，從人才流動和生活環境方面考慮，三個區域應當進一步完善公共服務體系，特別是醫療和社保方面轉移的基礎工作，進一步消除人才流動后產生的隱患，使人才集聚具有更強的吸附性和穩定性，從而實現人才流動和工作環境之間的良性互動循環，真正實現來得了，留得住，干得好。