鄉村振興戰略背景下貧困山區的鄉村治理路徑探析
——以重慶市巫溪縣為例

胡 梅

（重慶市巫溪縣委黨校，重慶 巫溪 405809）

鄉村治理是鄉村振興的重要組成部分，是鄉村振興的基礎。黨的十九大報告指出，加強農村治理基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，并將其作為鄉村振興的重要內容，為強化鄉村治理提供了全新的思路。

1.我國鄉村治理的現狀

近年來，各地區因地制宜，探索適合自身發展實際的道路。在經濟發達地區的鄉村治理成效顯著，形成了一系列適應于不同農村地區的治理經驗。但受東中西部農村地區經濟發展不平衡的影響，我國的鄉村治理也呈現不均衡的狀況。東部地區經濟發展較好，一些村莊將治理和善治的概念引入到自己的發展和研究中。地方治理正在逐步展示農業產業化管理的發展，多個實體參與政府的協調合作，農村治理成效顯著。在中西部，由于經濟相對落后和資源枯竭的限制，存在財政資源缺乏等治理問題。治理質量差，缺少治理主體，治理關系不平衡不明確，無法適應當地經濟和社會的變化和發展，如果不變革，就會陷入治理困境。

1.1 東部農村地區鄉村治理的案例

入選全國鄉村治理示范典型案例名單的廣東省佛山市南海區，地理位置極佳，資源稟賦優越，位于粵港澳大灣區腹地，緊鄰廣州市，轄區總面積1072平方千米，下轄一個街道6個鎮，常住人口366.7萬人，是嶺南的政治、經濟、文化中心地帶。2020年，南海實現地區生產總值3178億元，創造了縣域經濟發展的“南海模式”。

佛山市南海區從加強基層黨建、完善治理體制著手開展基層治理，采用網格化管理和清單制推動了其鄉村治理。通過組建三層網格，有效地將黨員組織起來，緊密地聯系了與群眾之間的關系，提高了群眾之間的凝聚力；通過清單管理，將重要的事權列清單，明確權責，充分發揮村民的投票、監督權利；通過創新機制充分調動群眾的積極性，為群眾搭建信息傳遞的渠道和平臺，充分發動群眾參與到治理其中。

1.2 中西部農村地區鄉村治理的案例

相較于東部沿海農村地區，地理條件優越，經濟發展水平較高，中西部農村顯然落后許多。在中西部農村貧困地區，有以下兩種情況：第一，資源稟賦較好，發展環境較好，具備較大發展潛力的農村貧困地區，如位于重慶市巫溪縣東北部的通城鎮。通城鎮距巫溪縣政府駐地15千米，區域總面積102.48平方千米，背靠神農架，轄區內擁有蘭英大峽谷、云臺觀等景區，同時還擁有良好的紅色資源，烤煙、青脆李、草莓采摘等產業發展也初具規模，其具有較大的發展潛力。然而，人口和勞動力大量外流，造成農村空心化，不利于鄉村治理尤其是鄉村振興。第二，資源稟賦較差、發展環境較為惡劣的貧困地區，如位于四川省西南部的涼山自治州彝族區，東臨四川盆地，西連橫斷山脈，是我國連片的民族地區。首先地理環境的長期性的貧困導致一些落后的制度和習慣短時間內無法立即轉變過來。其次，精準脫貧的政策已經使彝族地區的社會環境和經濟發展有了極大程度的改善，然而鄉村治理還是存在許多問題。

2.貧困山區鄉村治理存在的問題

以巫溪為例的貧困山區，村莊類型多樣，隨著城鎮化建設的加快，都發生了巨大變化，然而在鄉村治理方面仍存在一些問題，鄉村治理任務相當繁重。

2.1 村民缺乏治理主體意識，參與積極性不高

農村治理的主體是多元的，包括鄉鎮政府及其行政機構、村民自治委員會、村民、鄉村精英。村民是鄉村治理的主力軍，也是鄉村振興的直接受益者。有的村民為農村建設建言獻策，積極參與鄉村治理，然而大多數村民缺乏治理主體意識，參與積極性不高。有以下原因：一是，村民文化程度低，受教育程度不高。由于農村經濟文化長期落后，許多村民在觀念上沒有接受宣傳，不理解村民自治的含義，不會也不善于行使自治的民主權利，所以在實際行動中，表現出對鄉村治理的參與性不高。二是，村民忙于生計，缺少時間參與。由于農村經濟發展落后，村民更愿意將自己的時間用于解決溫飽，所以自治參與性不高。三是，村委會對村民參與其中的吸引力不夠。在貧困山區，產業薄弱，村委會的經費主要來自財政，經費有限，村民參與自治有可能還需要自費舉辦一些公益活動，所以對村民參與其中的吸引力遠遠不夠。

2.2 人口、人才流失嚴重，空心化問題凸顯

2021年，中國實現了第一個百年奮斗目標，取得現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧的偉大成就，為全球減貧事業做出了偉大的貢獻。在多項扶貧脫貧的舉措下，貧困山區的農村發生了巨大的變化，給村民帶來了切合實際的利益。村民生活水平的提高，使其原有的封建的傳統的觀念發生轉變，其需求逐步提升，參與農村自治的積極性也進一步提高。然而，不可避免地凸顯出來的問題就是農村人口不斷外流帶來的空心化現象。大部分青壯年勞動力涌向經濟發達地區，截至2021年8月末，全國脫貧人口外出務工規模達3085萬人。外出求學的高素質人才也基本選擇留在城市工作，使得農村留下的就是老人、婦女、兒童及其他弱勢群體，導致農村治理參與主體斷層、農村治理人才短缺。村領導班子無法注入新生力量，成員老齡化嚴重，治理方式固化，無法適應新形勢下農民日益增長的多元化需求。

2.3 不良風氣滋生，影響鄉風文明建設

隨著生活水平的提高，物質財富的增加反而滋生了一些不良風氣。

一是，隨著經濟社會的發展，溫飽問題不再是困擾村民的主要問題，通過土地流轉、易地搬遷舉措振興鄉村的同時，也使得許多村民有了時間、有了閑錢。于是，賭博之風、奢靡浪費之風開始蔓延。有的村莊竟然擁有多個麻將館，許多村民農活也不干了，也不外出務工了，而是深陷其中。

二是，存在封建的喪葬習俗。有的村民為了攀比，在給家中老人辦葬禮時存在奢靡浪費現象，一場葬禮請鑼鼓隊花費幾千上萬，更有甚者，花上幾千上萬請一支演出隊伍進行表演，不僅使傳統風俗變了味，更是對資源的浪費。

三是，無事酒現象層出不窮。貧困山區的農村無事酒現象仍未被遏制住。

從紅白事、搬家、生日、孩子滿月……各種各樣的理由成了許多人斂財的手段，有的村民一年的收入還不夠送份子錢。這些不良風氣都會影響農村的價值體系構建，制約美麗農村的建設。

2.4 村級集體經濟薄弱

推進鄉村治理，建設美麗鄉村，繁榮經濟是核心，發展壯大村級集體經濟是關鍵。近年來，各地農村狠抓集體經濟發展，取得了一些成效，然而還是較為薄弱。一是，受地域和地勢影響，農村產業基礎薄弱，農村集體經濟的規模都不夠大。二是，缺乏從本地實際出發，大部分村發展集體經濟都缺少足夠多的調研，未因地制宜地發展特色產業。三是，基層干部受文化層次、思想眼界、傳統觀念等影響，在發展集體經濟時畏手畏腳，思前顧后，工作積極性不夠。

3.貧困山區鄉村治理的路徑探索

3.1 加強基層組織建設，堅持黨在鄉村治理中的領導作用

鑒于巫溪縣幅員面積較大、農村人口居住相對分散，建議實行網格化扁平治理：第一層網格是村整體，村支兩委領導統籌網格內的基層治理，其他黨員同志協助并監督；第二層網格是各個社，負責其轄區的黨員管理以及監督工作；第三層是以村民居住分布劃分的小組，黨員同志帶頭，重在直接聯系服務群眾，起到溝通協調和政策宣傳作用。采取“牽頭集團幫鄉、成員單位幫村、干部職工幫戶”的幫扶模式，將全縣行政事業單位干部職工和國有企業員工，分領導干部、中層干部、后備干部、一般干部實行“1+N”包干幫扶每家農戶，包干落地做好每項事務。制定專項考核細則，與包干幫扶干部績效補貼、評先評優、職級晉升等嚴格掛鉤，倒逼工作落實和成效提升，在基礎夯實上快人一拍。

3.2 完善人才培育機制，培育更多鄉村治理優秀人才

習近平總書記強調“激勵各類人才在農村廣闊天地大施所能、大展才華、大顯身手，打造一支強大的鄉村振興人才隊伍”。鄉村治理人才是基層的“細胞”，是基層建設的“一線力量”，人才隊伍建設關系到鄉村振興戰略的實施效果。在鞏固脫貧攻堅成果的基礎上，做好鄉村振興這篇大文章，培育鄉村治理人才是一個重要環節。

首先，應建立“職業體面、收入可觀”的政策保障。吸引人才返鄉不是一個口號，也不是靠那些不確定數量的有著“家鄉情懷”的年輕人的一腔熱血就能實現的。我國的社會主要矛盾已經發生轉變，鄉村治理的人才培養創新，需要有供給側結構性改革思維做指導。鄉村治理的人才培養政策，一是要調體系，要科學確定培養目標、內容并配套扶持措施，要適應鄉村治理和人才發展的現實需要。二是要變方式，要具有針對性和實效性，要體現個性化，要結合《中華人民共和國農村土地承包法》《中華人民共和國電子商務法》等有關內容，深化開展“互聯網+”政策落地項目并探索在“三權分置”土地使用規定下的新型土地承包經營試點工作。三是搭平臺，要重視鄉村人才的組織化建設和交流融合，多提供互相學習碰撞的機會，要建立鄉鎮、區縣、校地之間人才培養合作與交流機制，形成鄉村治理人才培養的生態圈和協作鏈。

其次，應打造“職業體面、收入可觀”的輿論環境。一方面是要常態化開展青年返鄉政策宣講工作，可以充分利用巫溪獨有的“網格”體系，利用網格員開展活動之機向市民宣講青年返鄉的各種有利政策，通過家人的傳遞，把家鄉的好政策傳達到在外青年人的耳朵里和心里。另一方面是要大力選樹青年返鄉成功典型事跡和案例。各相關部門要加大對優秀青年進行選樹和案例傳播，要在各行各業中選樹榜樣，要抓住返鄉青年的各個經典階段進行傳播，要讓在外的青年看到已經回鄉并實踐成功的人，也要讓他們看到返鄉實踐穩步推進、方興未艾的青年榜樣。

最后，應形成“職業體面、收入可觀”的育人體系。要以開放的姿態歡迎各類人才到巫溪，以優質的配套服務讓優秀的人才留下來，以暢通的渠道能讓人才相互交流、相互進步，以有效的機制讓人才能最大程度地施展自己的才華。

3.3 提高村民參與的意識和能力

加強和改進鄉村治理，要堅持農民主體地位，充分尊重農民意愿，切實發揮農民在鄉村治理中的主體作用。只有堅持農民主體地位，充分調動農民的積極性、主動性、創造性，鄉村治理才能行得穩、走得遠，美麗鄉村才能更早建設完成，鄉村振興才能早日實現。可以通過積分制來探索創新鄉村治理方式，以積分管理為主要形式，從村民最關心、最迫切的身邊事入手，將鄉村重要事務量化為積分指標，對村民日常行為進行評價積分，并根據積分結果給予相應激勵。積分制切合農村實際、簡單易行，凸顯了農民在鄉村治理中的主體地位，培育了文明鄉風、良好家風和淳樸民風，提高了鄉村治理效能。比如巫溪土城鎮通過推進鄉風文明建設積分兌換活動，激發農民群眾參與鄉村治理的積極性和創造性，推動鄉風文明水平顯著提升、農村人居環境持續改善、鄉村治理能力不斷提高，用小小“積分制”“兌”出鄉村治理“大提升”，進一步增強廣大農民群眾的獲得感、幸福感。

可以充分發揮鄉賢的作用，利用鄉賢的威望和智慧，解決鄉村治理中的難題。同時，通過鄉賢的榜樣作用，也可以充分帶動村民參與的積極性。如巫溪縣龍池鎮，發起五色田園故事會，讓德高望重的村民講述村莊的變遷、暢談自己的感想，通過講故事將村莊的文化和精神宣傳出去。

3.4 發展壯大集體經濟

發展集體經濟是確保村級集體穩定的根基，是確保村級職能發揮、為群眾提供更好服務的前提和保障。同時農村黨組織要發揮好領導凝聚作用，必須要有一定的集體收入作為物質基礎，沒有收入的村集體很難帶領群眾脫貧致富。

巫溪縣地處邊遠山區，土地資源機械耕作化劣勢明顯，持續著農民傳統細碎化耕種方式，產業發展組織化程度低，種植技術水平低，產品產出效益低，依靠農業產業發展增收致富的步伐較慢。鑒于此，筆者認為扎實、深入、徹底推進“三變改革”，提高組織化生產程度，是解決當前問題的有效途徑。推進“三變改革”是前提，確保集體經濟組織的組織、領導能力，夯實推進產業結構調整中的基礎。在廣泛統一群眾、資源等基礎上，加強“三品”建設。

一是選品種謀出路。品種的選擇是改變當前傳統作業方式最關鍵的環節，各村、鎮在結合本地土地、種植環境、周邊產品需求等實際基礎上，全縣主導選擇優勢品種，如巫溪縣提出了“獨活縣”目標，另巫溪洋芋（特定品種）已具備相應品種優勢。

二是提品質響聲譽?？茖W劃定全縣主導品牌適宜種植區域，通過標準化生產、先進種植技術的引入，不斷提升產品品質，做到全市、全國的獨一無二。

三是塑品牌挖效益。產品品質上去了，就要著力打造品牌，品牌就是高價錢，就是高效益。