從城市規(guī)劃視角看巫溪生態(tài)旅游城市建設實踐

唐洪珊

（重慶市巫溪縣委黨校，重慶 巫溪 405809）

1.城市規(guī)劃的內涵及作用

1.1 城市規(guī)劃內涵

城市規(guī)劃是為了實現一定時間內城市的經濟和社會發(fā)展目標，而進行的確定城市性質、規(guī)模和發(fā)展布局，合理利用城市土地、協調城市空間布局和進行各項建設的綜合部署和全面安排。城市規(guī)劃是建設城市和管理城市的基本依據，是保證城市空間資源有效配置和土地利用的前提和基礎，是實現城市經濟和社會發(fā)展目標的重要手段。

1.2 城市規(guī)劃意義

城市規(guī)劃是代表國家意志的政府行為，是政府通過確定未來發(fā)展目標，制定實現這些目標的途徑、步驟和行動綱領，以及對城市空間，尤其是土地資源的配置，來引導和控制未來城市發(fā)展的綱領性文件。

主要有三個方面的意義：

一城市規(guī)劃是國家對城市建設進行宏觀調控的手段。體現在要保障必要的城市基礎設施和城市公共服務設施建設用地需求；在市場失靈情況下，規(guī)范土地市場和房地產市場；在保證土地利用效率的前提下，實現社會公平；在保證土地在社會總體利益下，進行分配、利用和開發(fā)；以政府干預的方式保證土地利用符合社會公共利益。

二是城市規(guī)劃是政策形成和實施的工具。城市規(guī)劃是一種政策表達，表明政府對特定區(qū)域的建設和發(fā)展在未來時段所要采取的行動，具有對社會團體與公眾開發(fā)建設導向的功能。可以將不同類型、不同性質、不同層次的規(guī)劃決策相互協調并統(tǒng)一到與城市發(fā)展的總體目標相一致的方向。

三是城市規(guī)劃形成了未來的空間架構。城市規(guī)劃的主要對象是城市的空間系統(tǒng)，尤其是城市社會、經濟、政治關系形態(tài)化和作為這種表象載體的城市土地利用系統(tǒng)。城市規(guī)劃以城市土地利用配置為核心，建立起城市未來發(fā)展的空間架構。城市規(guī)劃限定了城市中各項未來建設的空間區(qū)位和建設強度，在具體的過程中擔當了監(jiān)督者的角色，使各類建筑活動都成為實現既定目標的實施環(huán)節(jié)。城市未來發(fā)展空間架構的實現過程，就是在預設的價值判斷下來制約空間未來演變的過程。

2.巫溪縣情及原規(guī)劃之殤

2.1 巫溪縣情

巫溪縣位于重慶市東北邊陲，距離重慶主城550公里，地處四川盆地東北部邊沿，大巴山東段南麓的渝陜鄂三省市結合部，三峽庫區(qū)北上陜、鄂的重要通道。巫溪縣境地處中緯度、亞熱帶暖濕季風氣候區(qū)，四季分明，氣候溫和，日照充足，溫濕適度；地貌以山地為主，山地占比93%；水資源名列區(qū)縣前茅，全縣河流水系屬于長江水系，河流眾多，水系發(fā)達；森林覆蓋率 45%，是重慶市森林資源第一大縣，縣城自然山水格局突出，山環(huán)水繞，山清水秀，山、水、城融為一體。

巫溪縣是中國巫巴文化的發(fā)源地之一。巫溪遠古先民借大寧河舟楫之利、寶源山天然鹽泉之資，因鹽而興，開辟了一方“不耕而食，不織而衣”的樂土，造就了 “一泉流白玉，萬里走黃金”的輝煌，創(chuàng)造了古樸、神秘的巫文化。巫文化所蘊含的 “天人合一”的思想體現了人與自然同步演進，生生不息的哲學觀。縣內寧廠古鎮(zhèn)，有 4000 多年的制鹽史，中國的 “上古鹽都，巫巴故鄉(xiāng)”，是重慶市首批歷史文化名鎮(zhèn)。

巫溪境內旅游資源豐富，共有旅游資源單體497處，資源種類21項，五級旅游資源單體6個，是重慶市、三峽地區(qū)名副其實的旅游資源大縣。

目前全縣僅有A級以上旅游景區(qū)5個，即市級旅游度假區(qū)、國家4A級景區(qū)1個（紅池壩景區(qū)），國家3A級景區(qū)2個（紅池云鄉(xiāng)旅游區(qū)、古路觀峰村景區(qū)），國家2A級景區(qū)2個（靈屋洞景區(qū)、漢風神谷景區(qū)）。五級旅游資源單位除紅池壩外還有大官山、云臺峰、蘭英大峽谷、大寧河峽谷巫溪段、寧廠古鎮(zhèn)。

立足巫溪縣情，縣委政府制定出了“旅游興縣”的戰(zhàn)略，實施一切圍繞旅游轉，切實把旅游業(yè)作為第一支柱產業(yè)來培育，著力打好“三峽牌”、唱好“旅游戲”，努力打造長江三峽旅游新高地。

2.2 巫溪縣城市規(guī)劃建設歷程

巫溪縣的城市建設，20世紀七八十年代，基礎差、起步晚，縣城的建城區(qū)面積僅僅只有老城的1.2平方公里，沒有規(guī)劃指導，人口多面積小，建筑密度大，存在人車混行、公共服務設施缺乏，沒有公共綠地、運動休閑和停車空間，污水直排等嚴重問題，城市面貌臟亂差。在沒有修建滿灘路之前，城墻根外面的沿河地帶被預制場占領，堆滿了混凝土磚和空心板，北門溝被垃圾塞滿，蒼蠅亂飛，臭氣熏天，環(huán)境極其惡劣，截至2002年老城居住人口達到4.5萬人，不堪重負。

2002年縣委、縣政府決定啟動新城建設，疏解老城人口，城市向西拓展，巫溪縣的城市建設翻開了新的篇章。2003年縣委、政府決定開發(fā)趙家壩濱河片區(qū)，編制了《修詳規(guī)》，借助建設防洪河堤的項目資金啟動了建設，到2007年初基本建成了防洪堤和南北兩岸的道路。但因缺乏城市規(guī)劃建設實踐經驗，在規(guī)劃建設中造成了諸多遺憾。新的領導班子上任后，縣委、縣政府痛定思痛，停下建設項目約一年時間，總結和反思經驗教訓，并啟動新一輪城市總規(guī)修編，從2008年至今。

一城三組團的城市空間格局基本形成，宜居宜業(yè)宜旅的目標基本完成，還成功攬獲“國家園林縣城”“國家衛(wèi)生縣城”“中國人居環(huán)境范例獎”“全國可再生能源應用示范縣” 幾項大獎。十幾年的城市規(guī)劃建設已初見成效，得到外來游客、商賈廣泛的認可，圓了巫溪人“生活在公園里，行走在風景中”的幸福生活夢。

2.3 巫溪縣城原規(guī)劃之殤

巫溪縣規(guī)劃展覽館的一面墻壁上，有這樣一段話：如果時間能夠倒流，我們不會毀掉老城廣場邊那郁郁蔥蔥的泡桐林，我們會給城市多一點綠色……如果時光能夠倒流，我們不會對趙家壩見縫插針地開發(fā)，我們會給市民多一些空間。

這個叫作《遺憾?反思》的城市規(guī)劃建設“敗筆”展廳，圖文并茂地展示之前城市規(guī)劃建設的不足，旨在重新打造和規(guī)劃“新巫溪”時，提醒規(guī)劃者不再犯同樣的錯誤，不再留下同樣的遺憾。

直面原城市規(guī)劃之殤，暫停建設項目一年修編。在馬鎮(zhèn)壩鎮(zhèn)新區(qū)建設中，縣委、政府拿出“千年建一城”對歷史高度負責的態(tài)度和決心，確立了“高起點規(guī)劃、高品質建設、高效能管理”的發(fā)展理念，暫停了所有建設項目大約一年時間，啟動新一輪城市總規(guī)修編，邀請高水平的規(guī)劃設計單位編制各項城市規(guī)劃，對在建項目的方案設計進行優(yōu)化提升后再進行建設。

認清縣情找準定位，規(guī)劃引領再出發(fā)。巫溪縣政府結合習近平總書記視察重慶重要講話精神、長江經濟帶發(fā)展座談會相關精神及重慶“兩點”定位、“兩地”“兩高”目標，遵循“共抓大保護、不搞大開發(fā)”的總體要求，按照縣委、縣政府“生態(tài)立縣、開放活縣、旅游興縣”三大戰(zhàn)略，深刻認識到巫溪的特色在生態(tài)、優(yōu)勢在生態(tài)、出路也在生態(tài)，將生態(tài)因子注入新的城規(guī)中，堅持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念不動搖，秉承以人為本、全域規(guī)劃多規(guī)合一的原則，因地制宜優(yōu)化縣城空間布局和形態(tài)。2007年新一屆政府成立后，更加重視城市規(guī)劃建設工作，綜合巫溪的人文特質、山區(qū)生態(tài)環(huán)境、巫巴文化精髓、傳統(tǒng)建筑風格等元素，秉承“望山、親水、植園、識城”理念，提出了建設“重慶最具特色的生態(tài)宜居城市”的目標，通過認真的論證，修編了《城市總體規(guī)劃》。提出“林城”“寧城”“靈城”的城市定位，決定以大寧河、柏楊河為紐帶，自東向西形成老城趙家壩、馬鎮(zhèn)壩、鳳凰工業(yè)園區(qū)“一城三組團”的城市空間布局，全面提升人居環(huán)境質量，誓將巫溪打造成為宜居、宜業(yè)、宜旅生態(tài)旅游城市。聘請國內外高端規(guī)劃設計單位，集中開展主要地段、濱水臨山區(qū)域的重點設計項目，形成了一大批品位高、易落地、叫得響的規(guī)劃設計成果，其中2011年在全市率先采用生態(tài)式防洪堤方式建成占地480畝的“白楊河公園”就是其中一個。該項目早在2011年就獲得重慶市規(guī)劃建設項目實施一等獎，并在全市作為成功案例進行宣傳和推廣。隨后的4年，巫溪連續(xù)獲得重慶市規(guī)劃工作先進單位。本著規(guī)劃就是最大節(jié)約的理念，以規(guī)劃引領作龍頭，為建成有品質的生態(tài)旅游城打下了堅實的基礎。

3.巫溪生態(tài)旅游城市建設實踐啟示

3.1 生態(tài)因子注入城市規(guī)劃，變劣勢為優(yōu)勢

在“大山大水”的自然生態(tài)基底下，規(guī)劃轉化城市建設的不利條件為有利因素，重視生態(tài)保護和城市發(fā)展并舉，確定“西拓”的城市空間拓展策略。將生態(tài)因子注入城市規(guī)劃中，從反規(guī)劃角度出發(fā)，尊重自然山水格局，劃定“三水串城依兩山、六嶺綴城多沖溝”的生態(tài)組團大隔離、綠化社區(qū)小隔離的城市空間組織模式，充分發(fā)揮城市的生態(tài)優(yōu)勢，限定城市空間增長邊界和三生空間。施實天然林保護、退耕還林、綠色通廊等生態(tài)建設項目，城市周邊風景林地等自然資源得到充分利用，城周生態(tài)屏障、自然山體得到有效保護。大力加強水體保護，后溪河是重慶市唯一一條一類水質河流，大寧河全流域保持Ⅱ類水質標準，縣域地表水達到Ⅲ類以上。加強公園綠地建設，建成了柏楊河公園、白馬公園、月亮灣公園、古城墻遺址公園、龍頭山公園等12處集生態(tài)保護、人文景觀、休閑娛樂為一體的公園綠地。目前已建成的“白楊河山地公園”正在申報4A級景區(qū)，由城市公園規(guī)劃帶來的旅游經濟效益紅利即將激活。“引林入城”實現人與自然無縫對接。規(guī)劃中巫溪把山上的森林“引”入城中，通過修建進山的生態(tài)休閑步道，把城市和森林無縫地連接起來，讓市民們通過生態(tài)步道便可步入到森林當中，與大自然親密接觸。

3.2 直面規(guī)劃之殤，敢于叫停糾錯

古人云：“知錯能改，善莫大焉”。巫溪縣委、縣府面對規(guī)劃不合理、不科學，站在對人民負責，對歷史負責的角度，敢于叫停在建項目，實現了熱建設中的冷思考，急行軍中的踱方步，不為敗筆找借口，只為糾錯找方法的作風，對建設巫溪生態(tài)旅游城市起了決定性作用，提供了政治保障。正是有了政府敢于直視規(guī)劃敗筆的勇氣，有了認清現實和科學規(guī)劃的智慧，有了對歷史和人民負責的擔當，有了千年建一城的決心，才有了今天的“人在城中，城在景中”的生態(tài)旅游城市的硬實力。

3.3 延續(xù)歷史文化根基，為生態(tài)旅游賦靈

尊重城市發(fā)展的歷史文化脈絡，注重延續(xù)歷史文化根基，讓生態(tài)旅游城市活起來。如果說城市景觀、公共設施、市政交通是城市的硬件，那么歷史文化毫無疑問將是除生態(tài)資源稟賦以外的又一重要軟件。本著不忘本來、吸收外來、面向未來，把握大重慶“山水之城、美麗之地”的目標定位和“行千里 致廣大”的價值定位，將孕育巫溪“天人合一”的人居環(huán)境思想的“巫文化”“鹽文化”“藥文化”融入城市規(guī)劃之中，保護好歷史古跡，以“山靈水秀、氣韻生動”的城市景觀設計體現出山地小城市的尺度與風貌，塑造其安寧、舒適的城市品格；同時做活做深文化旅游，“巫文化”“鹽文化”“藥文化”等文化基因植入景區(qū)景點的打造，切實讓游客可感知、可體驗。為生態(tài)旅游城市賦予來自歷史和文化的靈性和生命力，推動巫溪縣生態(tài)、文化、旅游相結合。

3.4 開門規(guī)劃凝聚共識，建老百姓需要的城

城市規(guī)劃不僅要體現縣委、縣政府的發(fā)展意圖，也要反映人民的發(fā)展愿景。巫溪城市規(guī)劃建設中，充分體現了“根據老百姓的需要建城，建老百姓需要的城。”新的城市建設實行開門規(guī)劃，大到向社會公開設計理念、效果圖，小到建筑材料、色彩運用，廣泛征求群眾意見，讓群眾做城市規(guī)劃建設的指導員、監(jiān)理員和評論員。凝聚群眾的共識及智慧，規(guī)劃建設百姓需要的城市，此舉深得民心，僅2010年一年就收到來自群眾關于城市規(guī)劃建設的建議2000余條，其中很多建議已被采納并運用。

3.5 堅持全域規(guī)劃，深化多規(guī)合一

強化“統(tǒng)籌規(guī)劃”和“規(guī)劃統(tǒng)籌”，強化全域全要素規(guī)劃管控，以國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃為依據，利用好“多規(guī)合一”大數據平臺，加強規(guī)劃大綱和土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)保規(guī)劃以及相關專業(yè)專項規(guī)劃的有機結合，以總規(guī)為中心，各項規(guī)劃圍繞總規(guī)目標，在公共服務設施、市政交通、海綿城市、重點地段城市設計等專項規(guī)劃工作中，實現同步設計、同步施工、同步驗收“三同步”制度，生態(tài)優(yōu)先理念貫徹所有規(guī)劃，構建起了統(tǒng)一協調的空間規(guī)劃體系。

規(guī)劃引領未來、實干譜就新篇。重慶市委書記在主持召開渝東北片區(qū)各區(qū)縣工作座談會時強調，渝東北片區(qū)要深入貫徹習近平總書記在推動長江經濟帶發(fā)展座談會上的重要講話和視察重慶重要講話精神，適實把握經濟發(fā)展新常態(tài)，堅定走向生態(tài)文明新時代，進一步處理好生態(tài)環(huán)境保護和發(fā)展的關系，堅定不移走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的新路。過去的巫溪因為缺乏城市規(guī)劃，貧窮、落后、城市面貌差、百姓幸福感弱。現在的巫溪，以城市規(guī)劃為引領，宜居宜業(yè)宜旅，正在走一條“綠水青山變金山銀山”的生態(tài)強縣之路，生態(tài)帶來的紅利正在激活，巫溪這顆生態(tài)新星正在冉冉升起。未來的巫溪在《巫溪縣城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2015—2035年）》指引下，以建設“山水格局鮮明的宜居生態(tài)旅游城市”為總綱，打造山水有特色、產業(yè)有支撐、文化有影響的生態(tài)旅游城市。