新時代背景下農地非農化過程中生態價值補償的思考

李 朦

（陜西地建土地勘測規劃設計院有限責任公司，陜西 西安 710075）

黨的十八大報告強調了生態文明建設的重要性，指出要把生態文明建設放在突出地位，將生態文明納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局之中。隨著生態文明建設戰略地位的不斷提高，水利、農業、林業等多個領域將生態保護、生態修復等相關內容納入研究的重點課題[1-3]。農用地作為重要的自然生態環境組成要素，不僅是人們生存和發展的物質基礎，同時也具有凈化空氣、涵養水源、調節氣候、維護生物多樣性等諸多生態功能[4]。我國對農用地生態價值的研究起步較晚，李秀霞等認為農用地的生態價值包括涵養水源、氣體調節、環境凈化、土壤保持、生物多樣性維護和文化娛樂6 個方面，并運用多種經濟方法對吉林省耕地、林地、草地等農用地生態服務功能價值進行測算[5]；劉興元等[6-8]對我國的草地生態服務功能價值進行了研究；謝高地等[9-12]對我國耕地生態服務價值進行了研究。我國在生態補償方面也進行了很多實踐，比如，2004年，財政部和國家林業局頒布了《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》，對生態公益林給予5元/畝的補償標準，并在全國范圍內實施；2011年，財政部和農業部頒布了《草原生態保護獎勵補助政策》，對禁牧草原給予6元/畝的補償標準，對落實草畜平衡制度的草場給予1.5元/畝的獎勵；2008年，財政部出臺了國家重點生態功能區轉移支付辦法，建立了國家重點生態功能區生態補償制度[13]。在我國的城鎮建設過程中，建設用地占用農用地是不可避免的問題，雖然國家出臺了很多征地補償的相關政策和標準，并通過耕地占補平衡和土地復墾等方式解決農用地被占用的問題。但是，在實際的農地非農化過程中，農用地生態價值并未得到較好的補償，造成這一現象的原因主要是農用地的生態價值沒有得到足夠的重視，對農地非農化過程中的生態價值補償研究相對較少，也未形成比較系統完善的生態價值補償測算體系。

1 農地非農化過程中生態價值補償的必要性

黨的十八大將生態文明建設放在突出地位加以強調，要求將生態文明融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。隨后，國務院出臺的《關于加快推進生態文明建設的意見》將生態文明建設的總體要求、目標加以細化，提出到2020年基本形成源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的生態文明制度體系，生態保護紅線、生態保護補償、生態環境保護管理體制等關鍵制度建設取得決定性成果。黨的十九大報告著重強調了生態文明建設的重要性，提出嚴格保護耕地，擴大輪作休耕試點，健全耕地草原森林河流湖泊休養生息制度，建立市場化、多元化生態補償機制。因此，農地非農化過程中的生態價值補償研究是落實黨中央生態文明體制改革方案的具體舉措，是新時代背景下土地利用管理的必然要求。

2 國外農地非農化過程中生態價值補償方法

德國在生態補償制度方面比較完善，實踐經驗比較豐富，各聯邦州都出臺了相應的生態補償條例，通過法律手段要求人們盡可能地減少對自然生態景觀的破壞。具體的補償措施包括就地直接補償和異地間接補償，其中就地直接補償是對生態系統受到影響的部分，通過其他措施就地及時進行補償；異地間接補償是就地實行對等補償措施失效時，可以選擇在間接受到生態影響的地區實行生態補償，或者提升當地另外一個生態功能的效用。為了解決在生態補償過程中，沒有足夠的可支配土地用于生態補償的難題，德國各地區大都采用建立“生態賬戶”“土地儲備庫”等形式，保留一定的土地儲備。生態賬戶用地的選擇比較嚴苛，不能隨便規劃一塊土地就納入生態賬戶用地，在用生態賬戶扣除時，這塊地的生態價值要達到一定的分值，而且其面積至少達到2 000 m2。當生產生活對生態造成的影響無法得到補償時，要對生態影響進行現金補償，現金補償是通過其他措施無法彌補生態破壞時的無奈之舉。

英國、法國、瑞典、比利時、丹麥等多個國家通過征收與環境相關的稅收（綠色稅）等形式對生態環境進行補償。日本對于被指定為保安林的民有林的經濟損失通過稅收減免優惠政策予以補償，而且日本還設立了生態補償專門資金用于生態農業發展[14]。美國、歐盟等國家和地區創新并發展了多種生態補償的市場化運作模式。生態補償的市場運作模式主要是通過市場機制將生態服務價值商品化或者將產品的生態價值貨幣化，從而使生態補償從生產領域延伸到流通和消費領域，實現生態效益的合理流動和高效配置。歸納起來，目前各國市場化運行的生態補償主要有綠色償付、配額交易、生態標簽、排放許可證交易、國際碳匯交易等模式。綠色償付是美國各州（市）實現上下游之間的生態效益平衡、共享以及主要河流和水源地保護的重要生態補償方式之一。

3 我國農地非農化過程中生態價值補償的思路

3.1 完善生態價值補償制度

生態補償應以政府為主導，擴大主體范圍，將生態受益人、農產品直接銷售商、消費者等納入補償主體范圍；將林地、草地和耕地中的水田、水澆地、旱地作為必須的生態補償范圍；生態補償方式多元化，加大生態補償資金投入力度，同時要加強生態補償技術支持。合理確定生態價值補償主體、范圍和方式，有利于農地非農化過程中生態價值補償機制的制定。

3.2 創新生態價值補償方法

我國的研究學者從不同視角對生態價值補償進行了研究，生態價值補償標準是現階段研究的核心，補償方式主要有橫向生態補償、縱向生態補償和市場化生態補償三種類型。但我國生態價值補償標準的確定方法比較單一，主要有兩種：1）基于生態系統服務價值的當量因子法；2）基于生態補償利益相關者的受償支付意愿法。且現有研究主要集中在各省市范圍的生態價值補償制度，沒有針對全國尺度范圍的研究，在未來的研究中，需豐富生態價值補償研究的尺度范圍，既要加強大尺度的宏觀研究，也要探索區域性的微觀研究，可為不同區域制定較為科學的生態價值補償制度提供指導。建立健全三類生態補償機制，科學合理地確定生態補償標準。

3.3 加快生態價值補償制度的立法研究

相比于歐美國家健全的生態補償法律法規體系，我國在生態價值補償立法方面還是空白。在新時代背景下，生態價值補償具有極大的重要性和緊迫性，需加快推進生態價值補償制度的立法研究，完善生態價值補償的相關法律規定，加強生態價值補償法制建設，從法律層面明確生態補償的基本原則、主要領域、補償范圍、補償對象、補償標準等，用法律手段來保障生態價值補償制度的建設。除此以外，還需建立完善的生態價值補償監管和激勵機制，有效保障生態價值補償的實施。

4 結語

目前，我國農地非農化過程中尚未進行生態價值補償，但隨著生態文明建設的深入推進，農地非農化過程中的生態價值補償應是國土資源管理的一項重要工作，生態價值補償的科學量化以及在實際工作中如何具體操作都是以后研究的熱點。我國在生態補償的實踐中生態補償標準偏低，生態補償力度有待加強，配套基礎性制度需加快完善，生態補償投入力度有待強化，構成生態補償機制的政策法規體系亟需健全。應鼓勵各地出臺規范性文件或法規條例，不斷推動生態補償的制度化和法制化。