基于供需視角的政府購買養老服務文獻述評

王士心

（1.河北金融學院 保險與財政學院 河北 保定 071000；2.中央民族大學管理學院 北京 100081）

一、引言

2019年11月，中共中央、國務院印發了《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》，明確指出健全以居家為基礎、社區為依托、機構充分發展、醫養有機結合的多層次養老服務體系。因為養老服務涉及面廣，已經遠遠超出了政府的服務能力；并且伴隨著經濟社會生活方式的轉變，老年人對養老服務的需求，也呈現出差異化、個性化的特點，從曾經單純的吃飽、穿暖，到現在對健康、參與社會、自我價值實現等方面的需求日益增加，都對養老服務供給提出新的挑戰。

總體來看，這些研究主要圍繞“政府購買養老服務中如何與社會力量合作”“政府怎樣購買養老服務（重點包括購買模式、流程、風險等）”“以個案分析政府購買養老服務中老年人的滿意度”三大問題。基于以上分析，作者選取供給主體（即政府與社會組織）與需求主體（老年人）作為分析視角，梳理相關文獻進行進一步研究。

二、基于供給視角的政府購買養老服務研究述評

新公共管理理論學派從政府職能角度指出，政府購買公共服務的角色應當是“掌舵”，而不是“劃槳”。由于養老服務的專業性較強，政府需要借助社會力量來實現，因此養老服務的提供，從政府單方面的責任逐步轉變為市場化機制。但是由于養老服務的準公共物品特性，又與市場中關注短期投資盈利的“爆點”相沖突。因此政府主導的購買養老服務的模式成為普遍選擇。2013年國務院發布《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》，2014年財政部制定《關于做好政府購買養老服務工作的通知》“要求以堅持政府引導，培育市場主體為原則，為符合政府資助條件的老年人購買助餐、助浴、助潔、助急、助醫、護理等居家養老服務，并建立項目監管和績效評價的規范化流程。”這些政策文件一方面強調了政府購買養老服務，尤其是市場參與的重要性與緊迫性；另一方面，對政府購買養老服務中“誰來買、向誰買、買什么、如何買”等問題作出了指導性意見。自2016年以來，民政部共確定四批中央財政支持開展的社區與居家養老服務改革試點。自十九大以來，我國政府也在逐步轉變職能，在購買公共服務中不再是傳統的生產者與提供者，而是進行服務決策、資金以及服務的監管。

因此，政府與社會組織的協調問題，成為政府購買養老服務中的重要問題。在政府購買養老服務中，政府與社會組織應當以相互協作與共同目標為前提。雙方在養老服務供給中均存在缺陷，政府承擔養老責任，但養老服務專業化程度高且成本巨大，政府無力直接供給；相反，社會組織具有強烈動機，但缺乏養老服務供給權利，因此二者方可相互協作。且在多元治理中雙方目標一致，均是為了緩解社會養老壓力，提高老年人生活為根本目標。

政府向社會組織購買養老服務，一方面實現了職能轉換的持續性，催生了治理體系與方式的改變；另一方面也促進了社會組織的發展。王浦劬（2010）針對中國政府向社會組織購買公共服務，認為應當結合中國實際，使得公共服務行為立足于合同契約關系，并且要確立健全的服務購買法定流程。李長遠（2015）總結了我國政府購買居家養老服務的三種模式，并分析了優缺點，分別為：形式性購買模式、委托性購買模式和契約化購買模式。其中前兩種模式在競爭性、政府職能等方面，均背離了政府購買服務的內涵與原則。只有契約化購買模式，既承擔了職責范圍內的責任，也減輕了過多行政干預，十分符合居家養老發展規律。但是應當規避項目招投標過程中的合謀風險。劉曉梅（2016）指出，除了上述模式的存在外，現實中還有體制外合作購買方式，即政府購買養老服務時不公開進行招標，而直接選擇可信賴、社會認可度高的社會組織提供服務，一般多見于與政府相對獨立的機構養老之中。

一些學者對現實中，政府向社會組織購買養老服務存在的問題進行了探討。一方面，政府并沒有平衡好市場與公共服務之間的關系，在養老服務尤其是社區養老服務中成為“衣食父母”，越位明顯。也正是這種包辦導致一些社會組織產生依賴心理，憑著“等、靠、要”的思維，可持續生存能力較差，何談市場競爭呢？因此社會組織與政府在合作中，角色應當從承接者轉換為合作治理者，即在合作治理過程中，政府與社會組織應當共同參與養老服務決策、咨詢、實施、評價與監督，彼此交換與共享資源的模式。鐘慧瀾（2015）基于上海光明村與長橋社區老年人助殘服務中心，政府與社會組織的激勵相容與共同創業的個案，指出政府與社會組織應當是互惠共生、風險共擔的合作關系。另一方面，政府向社會組織購買養老服務的現實中，相關法律法規有待完善。何壽奎（2016）以重慶市為例，梳理了相關法律法規，認為政府購買養老服務方面，缺乏供給主體門檻機制、購買流程、服務內容及價格機制、績效評價與監督等多方面缺陷。

“當我們急于掌舵時，也許我們正在淡忘誰擁有這條船?！陛^多學者認同政府在購買養老服務中，將其定位為“掌舵者”而不是傳統的“劃槳者”，但是這一思路有一個需求與供給主體的錯位思考。老年人作為養老服務的需求者，卻缺乏話語權，只能被動地享受由“掌舵者”為其挑選的服務項目，但是這些項目是否真正需要呢？因此，我們應當轉變觀念，從“掌舵者”變為“服務者”或者“傾聽者”，了解老年人真正的養老服務需求。鄔滄萍（2013）認為，我國積極應對人口老齡化的前提，是應當承認老年人的權利，從健康、參與、保障等維度，根據老年人自身需要來合理進行制度安排。政府不應當拘泥于僵硬的流程和購買目錄，應當將關注焦點放到如何維護老年人權利，資助與鼓勵多樣化的養老服務項目與模式，那么這些工作的基礎便是深入的社會調查與研究，走近社會組織、走近老年人。然后才是多元治理，與各方建立彼此依賴、相互協商與配合的“伙伴關系”。

三、基于需求視角的政府購買養老服務研究述評

青連斌（2015）指出，政府購買養老服務中政府的首要職能，并不是“向誰購買服務”，而是要先解決為誰購買服務的問題。老年人的情況千差萬別，養老需求也差異很大。因此政府提供的養老服務，也應當有所區分，但是現行政策法規中卻沒有做出細分。

邊恕等（2019）認為，對養老服務需求的測算，應當包括預期壽命與健康余壽、身體功能與生命狀態、代際及經濟水平等維度。作者更多從生理角度分析生命周期變化，以及家庭經濟負擔能力來思考其對養老服務需求的影響。但是對于老年人需要哪些服務并未提及。一些學者從老年人對政府購買養老服務的滿意度方面進行了實證研究。唐迪等（2017）通過對上海問卷調查數據，從需求滿意度、人員滿意、個人認知水平、經濟基礎等維度來進行評估，其中認為老年人對社區養老服務人員的滿意度及養老服務項目滿意度最低，因此應當加大社區服務人員規模，充分發揮大學生志愿者的參與熱情。作者沒有深層次分析老年人對養老服務項目不滿意的深層次原因，而僅僅單純歸因于服務人員數量與服務質量。吉鵬等（2017）通過對江蘇太倉、泰州、鹽城三市問卷調查數據，從服務感知質量、養老服務組織、政府部門與政策三個維度進行評估，作者指出老年人對養老服務需求呈現多樣化、差異化特征，應當避免“移情性”不滿意，以老人的需要為依據，確定服務內容。但是具體應當關注哪些需求，并未在文中體現。儲亞平等（2017）通過對合肥、揚州、南京與廈門四市的數據調查，從養老服務質量、公平性、效率性以及行政成本四個滿意度維度進行評估，其中作者發現“餐飲服務”并不是每一個老年人的最佳需求選擇，因此應當了解老年人需求，購買老人切實需要的服務項目。

基于以上文獻的梳理，我們不禁要問：如何了解老年人的需求呢？這并不單純地從數據中分析現有服務的滿意度，并將不滿意歸咎于經濟、家庭及服務人員數量與質量等因素。而應當采用訪談方式，對社區中老年人進行調研，運用“保障”“健康”“參與”三個維度，對老年人的養老服務需求進行分類，從而真正回答“我需要哪些服務來養老？”以及“誰為我的養老來買單？”的問題。

結束語：

本文基于相關文獻的梳理分析，作者認為未來的研究將從以下幾方面來開展。

一方面，現有研究中的研究方法，多依賴于定量分析，在搜集文章中僅找到一篇質性研究基于扎根理論的文章，從多元主體治理角度（供給視角）分析政府購買養老服務。誠如上文所分析，應當將養老服務的視角轉向老年人，選取試點城市進行深入調研，運用質性研究中的相關研究方法，來深入剖析老年人需求的影響維度，總結共性與個性，以期對未來研究有所裨益；另一方面，學術界較少看到基于試點開展中對政府購買養老服務的保障群體、購買服務項目、資金來源、承接主體模式、服務標準、監管與績效進行比較研究。應當對已開展的四批試點城市，分東、中、西及東北四個區域，進行政策比較與分析，從而提取各區域城市試點中的經驗。