貫徹落實長江保護法 推動長江經濟帶綠色發展

胡 梅

（重慶市巫溪縣委黨校，重慶 巫溪 405809）

1.長江保護法的立法特點

《中華人民共和國長江保護法》是我國第一部流域保護法，是為了進一步推動長江經濟帶綠色發展，實現人與賴以生存的大自然和諧相處，以及中華民族可持續發展制定的法律。它深入貫徹了習近平新時代中國特色社會主義生態文明思想和法治思想，全面落實習近平總書記關于長江保護的指示精神和黨中央戰略部署，在立法上具有以下特點：

1.1 堅持生態優先、綠色發展的戰略定位

歷史以來，長江付出了沉重的環境代價：首先長江流域整體性、系統性保護不足，導致生態環境破碎化，生態系統功能退化嚴重；其次，長江流域生態環境欠賬太多，環境信息資源承載的壓力過大，過去長期的過度開發利用，導致生態恢復補償不足；第三，長江環境風險嚴重。長江兩岸的產業布局和產業結構亟待優化；最后，長江流域發展和保護的沖突還很突出。

《長江保護法》堅持中國生態優先、綠色經濟發展的戰略目標定位，要把保護和修復長江流域生態環境擺在壓倒性位置，同時優化產業布局，調整產業結構。

1.2 突出共抓大保護、不搞大開發的基本要求

《長江保護法》遵循更高的保護國家標準，更嚴格的保護管理措施，加強企業資源進行保護、污染防治和生態系統功能恢復。該法中設立“規劃與管理”一章，通過加強規劃管理和負面清單管理，充分發揮長江流域開發規劃、土地與空間規劃、生態環境保護規劃等主導性和限制性作用。產業布局的優化,產業結構的調整,為保護環境及計劃設定了紅線,產業的變革和強制升級,實現長江流域科學、有序、綠色、高質量發展。

1.3 做好統籌協調、系統保護的頂層設計

建立長江流域協調機制，統一指導和監督長江保護工作。根據中央要求，州市責任和市縣落實情況，建立長江保護工作機制，明確各級政府職責分工。建立區域協調機制，明確長江流域相關區域在地方立法和政府監管、規劃、監督、立法等方面需要協調配合，依法依規，切實增強長江保護體系的整體性和協調性。

1.4 堅持責任導向，加大處罰力度

加強企業考核，進行評價監督，落實長江流域生態經濟環境信息保護責任制和考核指標評價體系制度，建立長江保護約談制度。

對于長江禁漁、海岸線保護、非法采砂等重要問題，現有相關法律在相關規則的基礎上對相關規則進行補充完善，大幅增加罰款數額，加大處罰力度。

2.長江保護法的實施對長江經濟帶綠色發展的意義

《長江保護法》基于“生態優先、綠色發展”的長江經濟帶建設的戰略定位構建而成，其頒布是貫徹習近平生態文明思想和法治思想的重大立法實踐，為進一步加強長江流域生態環境保護和修復，促進資源合理高效利用，保障生態安全，實現人與自然和諧共生和可持續綠色發展提供法治保障。

2.1 是長江經濟帶綠色發展政策落實的法治保障

長江經濟帶政策保障體系日益完善，國家在污染治理、發展規劃、垃圾處理、治砂等方面出臺了一系列政策；各個地方也出臺了關于長江的發展規劃、生態環境保護規劃等政策。長江經濟帶綠色發展的政策體系，使長江經濟帶綠色發展初見成效。然而缺乏統籌的總領性法治保障體系，使得政策缺乏統籌性，從而呈現政策的碎片化、泛化，影響了長江經濟帶綠色發展的穩定性。

《長江保護法》的制定實施，明確了各方的權利義務，解決了長江經濟帶綠色發展政策落實中出現的不穩定性問題，建立長江經濟帶綠色發展的整體性框架，使社會資源配置方式符合綠色發展的內在要求。

2.2 是協調長江經濟帶綠色發展中利益矛盾的有效舉措

隨著國家“一帶一路”倡議和長江經濟帶建設的實施，水資源的功能日趨復雜多樣，經濟、社會、環境功能之間的競爭加劇，不同功能的多重利益沖突將持續升級。首當其沖的就是保護和開發的沖突。長江中上游是中國貧困農村最集中的地區之一，中上游分布著8個集中進行連片貧困落后地區，而且這些地區大多是一些河流和水源保護區的發源地。生態保護勢必會構成對貧困地區扶貧開發的限制；其次是生態保護和經濟發展的矛盾。盡管近年來生態環境狀況總體呈改善趨勢，但是還是存在一些地方在快速推進工業化和城鎮化的過程中，重經濟社會發展，輕生態系統保護，片面追求市場經濟增長速度和城市擴張規模；最后是長江經濟帶各區域和整體利益的沖突。長江經濟帶資源分布的不均衡，導致各地區的資源配置之爭，從而損失整體利益。

《長江保護法》的制定和實施，有效打破了長江經濟帶綠色發展改革的利益壁壘，平衡了多方的利益訴求，對各方進行了嚴格的規范約束，并形成激勵設計、 制度安排、制度保障和機制協調，以和平理性方式解決綠色發展中的各種利益沖突，協調解決綠色發展中的利益沖突和訴求。

2.3 是長江經濟帶綠色發展權責共享的必然要求

我國長期以來通過政府主導的行政管理機制來協調長江流域的整體生態和環境保護，逐步轉向命令和強制以及市場激勵相結合的模式，重視公眾參與的作用，但政府、企業、公眾的權利和責任尚未形成。實踐證明，長江經濟帶生態保護任務繁重，生態保護能力薄弱，政府難以促進綠色發展和流域治理。關鍵是要通過全體國民的共同努力，形成共治格局，才能滿足新時代生態文明建設和綠色發展的實際需要。因此，綠色發展以多主體共同治理為重要前提，多主體缺一不可。政府要發揮主導作用，為綠色發展提供良好的法律支持和法律制度保障。企業必須掌握主導權，發揮主體作用，在嚴格遵守環境保護法和規章制度的基礎上發展綠色經濟。作為綠色發展的重要力量，公民應自覺樹立綠色生活和消費觀念，積極參與江河流域生態環境保護，在對政府和企業的社會監督中發揮作用。

《長江保護法》通過政府生態執法、企業綠色生產和公眾綠色消費的統一與協調，對政府的權利與責任、企業以及社會公眾的權利與義務，通過法律法規進行明確規定與授權，以法治保障綠色發展實現權責共享。

2.4 為推動長江經濟帶高質量發展提供保障

長江經濟帶作為我國重要的區域經濟帶， 其本身覆蓋沿江11省市，面積約205萬平方公里，橫跨我國東中西三大板塊，在交通上是鐵路干線的交匯地，經濟總量占全國的46%，生態地位突出，發展潛力巨大，應該在踐行新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展中發揮重要作用。

《長江保護法》按照習近平總書記對長江經濟帶發展作出的指示精神，堅持中國生態優先、綠色經濟發展的戰略目標定位，突出共抓大保護、不搞大開發的基本技術要求，把握生態環境保護與經濟發展的辯證統一，注重以流域生態環境系統承載能力為紅線，規劃經濟建設整體布局，控制技術發展規模和速度，為推動把長江經濟帶建成黃金經濟帶和高質量發展示范帶提供全面保障。

3.如何落地實施《長江保護法》

法律法規的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。切實貫徹《長江保護法》關系到長江流域進行生態經濟環境信息保護修復，關系到永葆母親河生機活力和中華傳統民族永續發展。因此，在執法、司法、守法等環節，層層明確任務，層層傳遞壓力，將法律規范有效轉化為長江經濟帶優質發展的實際行動和經濟社會全面綠色轉型的生動實踐。

3.1 構建嚴格的執法機制

第一，建立權威協調機制或機構，確保政府部門依法行政。基于長江流域的系統性、整體性特點，《長江保護法》的執法機制需要由碎片化向長效化、整合化轉變，建立以流域為核心的綜合管理體制，實現縱向和橫向規制鏈條的拓展以及利益關系的協調。

第二，加強執法部門合作機制。傳統執法管理部門職能進行分立，職權多樣，往往在獨立場域下完成。各種因素似乎得到了執法的回應，但執法效果并不好。長江環境保護要注重生產要素的整合，切忌顧此失彼、人為因素割裂關聯的執法行為定勢，加強行政機構之間的合作，在各執法機構設立專門辦公室，打破壁壘，與長江協調機構形成無縫連接。

第三，建立在長江經濟帶高質量企業發展的地方進行協調管理機制，協調本地區重大事項，督促檢查保護工作落實情況，研究成立地方專家咨詢委員會，開展科技專業咨詢，為更高層次長江協調管理機構的對接創造條件。

第四，強化問責機制，督促政府盡職盡責。為確保政府及黨政干部嚴格依法行政、切實履行職責，有必要對其執行最嚴格的監督與考核機制。

3.2 加強司法公正，建立有力屏障

長江環境司法是全要素、多鏈條司法，在司法實踐中，要充分認識長江流域生態環境安全對長江經濟帶發展的重要意義，依法維護長江經濟帶的生態環境安全，為長江經濟帶的綠色發展提供司法保障。

第一，建立長江保護法司法理念。長江保護生態優先、綠色發展，把生態環境保護和修復擺在壓倒性位置，既是長江生態環境治理的現實需要，也是完整準確全面貫徹新發展理念、推動高質量發展的重要實踐。在司法實踐中，要通過培訓等途徑將這個理念貫徹到司法的各個環節，堅守住底線。

第二，設立專門的長江生態環境保護法庭。由于長江流域的特殊地位，以及長江經濟帶司法保護“九龍治水”的司法體制，在長江流域環境案件不斷增多的背景下，設立跨區域的專門法院以統一發揮司法保護職能作用十分必要。

第三，完善環境公益訴訟制度，擴張環境公益訴訟的原告主體范圍。我國環境公益訴訟制度存在原告范圍過窄、訴訟費過高等問題，原告主體的限制不利于環境保護的司法公正。將原告范圍拓寬到任何公民、環保組織和其他法定機關，為環保公益組織與社會公眾主動參與長江流域環境保護工作提供有效的司法路徑。

第四，培養環境司法專業人才。通過人才引進讓專業的環境法學或環境科學專業人才加入環境法官隊伍；或者通過內部培訓，提升已有環境法官的專業能力和業務素養，為《長江保護法》司法公正提供人才保障。

3.3 全民守法，夯實堅實基礎

長江經濟帶的綠色發展，國家層面的法律可以起到引導和規范作用，每個公民的知法守法，也不可或缺。每個公民在長江經濟帶綠色發展建設過程中，應該持有主人公的態度，進入主人公角色，踐行低碳生活、綠色消費，方能實現長江經濟帶高質量發展。

第一，加強法治文化建設。長江經濟帶綠色發展人人有責，公民保護環境和節約資源的內驅力和自律性是首要前提。加強法治文化建設，通過宣傳等舉措，提升公民對環境保護的認同感，提高對生態保護重要性的認識；培育公民愛護環境、節約資源、保護生態的環保意識；培養綠色出行、綠色消費的生活方式，形成長江經濟帶建設綠色權責共享的生態環境保護文化。

第二，以綠色消費倒逼生產。推動形成綠色發展方式和生活方式是貫徹新發展理念的必然要求，推進社會公眾綠色消費，通過對綠色產品的需求降低對付出高生態和環境代價的這類公共產品的需求，從而迫使企業對傳統產業進行生態化改造，進一步倒逼生產企業向綠色生產轉型，長江經濟帶兩岸的產業生態化轉型。有利于長江經濟帶在低碳、循環、綠色發展的道路上不斷前進。

第三，完善公眾參與機制，促進科學決策、民主決策。支持非政府組織發展，擴大人民知情權，行使媒體和輿論權，落實人民知情權、表達權、監督權和救濟權，規范設計，全過程、全渠道參與制定和實施綠色發展決策，確保公眾通過。

第四，培育社會組織，確保公民參與。環保團體作為公民的代表，反映人民的利益和愿望，掌握專業知識和技能，充當人民的代言人，加強人民與政府的溝通，讓公民參與進來，可以促進長江經濟帶綠色發展。

4.結語

在全面推進依法治國的背景下，《長江保護法》的出臺實施，讓長江經濟帶的綠色發展有了法律的引導和規范，以保障政策的落實。本文通過對《長江保護法》的立法特點和意義進行分析，針對《長江保護法》的落地實施提出建議，希望能有效協調處理長江經濟帶綠色發展中的難題，從而形成綠色權責共享的長江經濟帶。