自然保護區資金投入機制分析

楊雪蓮

（云南省銅壁關省級自然保護區管護局，云南 德宏 678400）

自然保護區是生態系統功能和生物多樣性的關鍵領域。在國際上，國家自然保護區的范圍和投資水平越來越被視為衡量一個國家綠色發展的重要指標。截止2020年底，我國已建立了2729個不同類型和級別的自然保護區，約占中國陸地面積的18%。利用如此大面積的土地進行生態保護，完全禁止或嚴格限制生計利用，反映了我國政府對自然資源和環境保護的高度重視。但在這個過程中，我們也無法避免土地使用與資源保護之間的矛盾，如何更好地利用自然保護區資金進行生態建設，同時維持農業發展是當前亟待解決的重要問題，也是推動我國自然保護區不斷發展的前提所在。

1.我國自然保護區的資金需求與籌措渠道

1.1 資金需求

在我國，自然保護區的管理機構大多是公益性機構。在滿足自然保護區管理機構履行職責需要的基礎上，自然保護區的資金需求主要來自以下方面：工作人員工資及相關福利、日常業務運營、資源巡邏與保護、科學研究和環境監測、環境教育、基礎設施建設等。

1.2 資金籌措渠道

我國對自然保護區實行綜合管理與分部門管理相結合的管理體制。這種管理體制和資金保障機制決定了自然保護區建設和管理的資金來源主要有三種：

1.2.1 財政渠道：主要是指各級政府和自然保護區主管部門的財政投入，包括本級財政預算、上級財政轉移支付、國債資金、項目投資、地方政府項目投資或配套資金以及專項資金等；

1.2.2 社會渠道：主要是指各種形式的社會捐贈，包括社會團體和個人的捐贈和國外補貼；

1.2.3 市場渠道：主要是指以自然保護區的一種或多種資源為基礎，在自然保護區內進行多元化經營創收和相關服務收費的部分。

2.我國自然保護區資金投入機制發展現狀

2.1 資金投入持續增加

截至2020年底，我國2729個自然保護區的總資本投資約為307億元，單位面積平均投資約為19801元/km2。與不同時期的國內投資相比，在用居民消費價格指數（CPI）剔除價格變動影響后，從2000年到2010年的10年間，我國對自然保護區的投資增加了約3倍；從2010年到2020年的10年間，我國對自然保護區的投資增加了約4倍?？梢钥闯?，在自然保護區的資本投資繼續增加的同時，增長率也在快速提升。

2.2 整體資金規模大，但單位面積投入水平偏低

作為國家公園的起源，美國國家公園的資本投資規模被認為代表了世界自然保護區/國家公園體系的高水平。將我國國家自然保護區的資本規模與美國國家公園的資本規模進行比較，可以基本反映我國的資本投資水平。到2020年，美國有62個國家公園，總面積約21萬平方公里，單位面積投資約65307萬元/km2。相比之下，到2020年，中國省級自然保護區總投資約為200億元，但單位面積投資約為12394萬元/km2，單位面積省級自然保護區的投資水平遠低于美國國家公園。

應當指出，這一差距不能簡單地歸因于投資不足。投資水平必須根據國家的整體經濟水平來考慮。2020年，我國GDP總量為美國的55.0%，人均GDP為美國的12.7%；2020年，我國國家自然保護區資金約占GDP的0.0242%，美國國家公園資金約占GDP的0.0178%。考慮到兩國整體經濟水平，中國省級自然保護區的資本投資水平甚至高于美國國家公園。

3.我國自然保護區資金投入機制存在的問題

3.1 不同資金投入渠道未形成“合力”

目前，以事業單位為主的管理機構的性質決定了自然保護區資金來源以金融渠道為主，社會渠道和市場渠道為輔。其中，財政渠道資金規模小，但相對有保障；社會渠道多為一次性投資，金額較大，但沒有固定的保障；市場渠道資金量大，來源長期。大部分自然保護區已開通或擬開通市場渠道籌集資金，但自然保護區管理機構可支配的比例和數量較小，三個渠道沒有形成互補趨勢。此外，由于公益捐贈的社會環境、法律政策環境和制度保障薄弱，自然保護區獲得的捐贈資金非常有限，其運行機制基本處于停滯階段。

例如，作為中國濕地保護和自然保護區的第一批公共基金，上海九段沙濕地自然保護區基金會于2005成立，由于缺乏成熟的管理機制，社會捐贈后續投入較少，其在自然保護區的輔助作用有限。然而，由于缺乏完善的管理機制，許多地方一方面獲得了大量的旅游收入，另一方面仍在接受生態補償；同時，由于地理位置和資源稟賦的差異，一些保護價值高但無法或難以開展旅游的自然保護區，在同等責任和成本下只能獲得少量的生態補償。

3.2 未統籌自然保護區的資金投入與經營收入

除去自然保護區對生態服務和就業的貢獻，僅生態旅游的營業收入就遠遠超過其資本投資。但目前自然保護區的管理體制和機制，一方面使自然保護區作為公益事業，主要以政府財政投入為主；另一方面，自然保護區被視為一個市場管理單位。其商業目的不是為了反哺保護，而是為了利潤最大化。自然保護區的資本投資與經營收入不協調，在產生巨大經濟效益的同時，間接加劇了投資不足的尷尬局面。在美國407個國家公園中，只有128個公園收費31.5~157.5元/人，收入全部用于游客服務和設施改善。2020年，中國省級自然保護區的旅游門票收入達到了40億元左右，但90.47%的收入作為商業利潤分配給投資者，這不僅削弱了自然保護區的公益性，也加劇了自然保護區資金的不足。

3.3 多頭管理，缺乏對保護對象范圍的科學界定

首先是多頭管理和分頭管理的問題。目前，國家對自然保護區實行綜合管理與分部門管理相結合的管理體制。目前已建立的自然保護區由環境保護、林業、農業、國土資源、水利、海洋等相關行政部門在各自職責范圍內負責管理相關自然保護區?！蹲匀槐Ｗo區五項管理辦法（規定）》也由國務院各部門制定發布。每個部門都強調自己的權力，每個部門的規則協調性差，不系統。自然保護區的管理是一項系統工程，需要相關部門的相互協調與配合，各部門的執法隊伍強調各自行業的權力，形成了各自對自然保護區的管理。

其次，自然保護區的保護對象和范圍不明確。根據世界自然保護聯盟（IUCN）的標準和定義，國家公園和景觀保護區（景點）應屬于自然保護區。在我國，許多景點都是保護區，如九寨溝、臥龍、西雙版納、鼎湖山等。但這些風景名勝區和國家公園不屬于保護區法的保護范圍，而是由不同的法律規范管理，導致過度開發，失去了保護區原有的意義和價值。

4.完善我國自然保護區資金投入機制的建議

自然保護區的資金投入機制決定著自然保護區發展的成敗。對此，我們必須保障自然保護區有穩定的資金來源，以確保其可持續、健康和快速發展。然而，自然保護區的管理體制和執法主體地位影響著自然保護區資金的來源和使用。因此，應盡快理順自然保護區管理體制，明確自然保護區執法主體地位。同時，自然保護區的建設和管理應納入各級政府的國民經濟發展計劃，并在預算中單獨列出。本文結合我國自然保護區建設和發展的實際，借鑒國際自然保護區籌資的經驗，提出幾點亟待完善我國自然保護區籌資機制的對策。

4.1 理順資金投入渠道，形成投資合力

4.1.1 政府投資

盡管世界各國都認為自然保護區的投資來源應該多樣化，但它們也承認政府應該承擔自然保護區投資的主要義務。為了使政府更好地履行這一投資義務，我國可以采取以下行動：

第一，通過征稅籌集資金。政府可以利用其稅收權力，以不同的方式籌集資金，促進保護活動，例如在酒店房價中增加旅游稅，并將部分金額用于自然保護。

第二，建立國家環境基金。多年來，國家和省級環?；鸬倪\作已經取得了一定的成效。

第三，國家和地方政府可以發行自然區保護彩票，可以為慈善機構發行彩票籌集資金。當然，也可以為自然保護區籌集資金，購買者不僅有機會通過購買彩票中獎，還可以為自然保護區的建設做出貢獻。

4.1.2 社會捐贈與國際投資

第一，自然保護區可以通過接受企業捐贈、尋求私人資金、私人捐贈和單位捐贈等方式動員社會力量的支持。

第二，尋求多邊機構和國際發展機構的投資。近年來，世界銀行等多邊機構對自然保護區建設的投資越來越感興趣，因此應尋求此類投資。

第三，在自然保護區之間開展援助。發達國家的自然保護區和發展中國家的自然保護區可以形成友好的自然保護區，利用發達國家的部分收入資助發展中國家的自然保護伙伴也是一種重要的融資方式。

第四，積極利用國際投資機制，這是從戰略的角度來看待全球自然保護區的發展。應根據全球合作的需要，逐步建立國際一級的投資機制。

第五，實施全球稅收。為了支持自然保護區，需要在全球范圍內征稅。例如，國際航線的稅收可以通過國際轉移支付、信用卡交易或海外郵件附件的形式實現。

第六，全球債券。國際自然保護聯盟和聯合國教育、科學及文化組織可與世界銀行聯合開展這項活動，其中一些捐款可用于緊急補貼資金。

4.1.3 成立自然保護區自籌資金

自然保護區可以通過以下方式自行籌集資金：

第一，收取使用費。自然保護區的使用費可通過收取門票、餐飲和住宿許可費收取。使用費可由自然保護區直接收取或由承包商收取。

第二，開展特色營銷活動。自然保護區可以通過出售書籍等商品或提供相應服務收取費用，以便購買者知道自己對自然保護區的事業做出了貢獻。

第三，實施領養計劃。捐贈者可以通過支付一定費用“領養”一塊土地或地上的動植物，這項活動在國外很受歡迎。自然保護區可以通過會員、禮品站、零售商和“領養”證書專賣店建立領養機制。

第四，實行自然保護會員制。會員制是一種為去過和沒有去過自然保護區的支持者提供志愿服務的工具。會員通過支付參與志愿工作的費用來支持特色營銷活動，如向公眾宣傳、提供信息和購買產品或門票。

4.1.4 鼓勵個人投資

自然保護區事業是關系到子孫后代幸福的偉大事業，個人投資是增加自然保護區投資的重要途徑。因此，應鼓勵個人直接參與自然保護區的建設和保護，鼓勵他們按照自然保護區建設和發展規劃，以獨資、合資、合伙方式在自然保護區建設項目，在自然保護區試驗區發展旅游業，吸引他們投資開發自然保護區工業項目，體現利益共享。

4.2 統籌自然保護區的資金投入與經營收入

進一步明確和突出自然保護區的公益性質，在努力確保充足資金的同時，避免地方和部門利用自然保護區作為從政策和制度層面追求經濟利益的手段。逐步完善和發展自然保護區特許經營制度，以資金的形式規劃部分特許經營利潤，在同級或同一行政區域內重新分配自然保護區的經營收入，彌補資源稟賦等因素造成的資本投資不平衡，地理位置和資本使用限制。

4.3 明確界定保護對象范圍，建立自然保護區生態補償基金

為了保護和合理利用生物多樣性資源，實現政府補償與市場集資的有機結合，不斷提高自然保護區在優化環境、促進發展中的重要作用。按照“誰受益，誰補償，受益人明確的，由受益人補償”的原則，對自然保護區投資實施分類指導；如果受益人不明確，政府應按照“政府補償”原則對自然保護區提供的生態效益進行全額補償。按照“誰保護、誰投資、誰受益”的原則，合理培育、開發和利用自然保護區資源，提高自然保護區的自我發展能力。國家設立自然保護區生態補償基金，用于自然保護區的建設、保護和管理。自然保護區生態補償基金由稅務部門直接向受益于自然保護區的經營企業征收，由國家和省、自治區、直轄市財政行政主管部門管理，用于國家和地方自然保護區的保護和管理、基礎設施建設和生態移民。