公益林生態效益補償管理實踐保障舉措探究

祝衛英

（云南省瀘水市林業和草原局，云南 瀘水 673199）

進入到新的歷史發展階段，尤其是黨的十八大以來，我國經濟社會發展質量水平顯著提高，傳統粗方型發展模式加快向集約型發展模式轉變，整體層面的環境質量得到了顯著改善，但是還存在著諸多問題和不足，局部惡化的情況依然存在，不利于全面協調可持續發展理念的踐行，也在一定程度上影響了人類社會的和諧發展。加快公益林建設，并持續推進生態效益補償管理制度構建已經成為社會發展的基本趨勢，也是深化和推動新時期生態環境保護工作的關鍵所在。大量的研究發現，借助公益林生態效益補償管理工作的扎實開展，可以更好地維護不同參與主體的基本權益，對生態環境的整體性改善發揮著重要作用，對推動各種自然環境問題的解決都有著深刻影響。

1.前言分析

在當前我國森林資源組成結構中，公益林是重要的組成部分，經過各級政府的大力支持，大量的資源投入其中，公益林整體建設規模持續增多，極大促進了公益林的現代化建設，在我國森林資源結構當中的占比不斷提高，不少地方甚至達到了40%以上。依托公益林建設，不僅有效增加了我國林業資源的實際儲備量，而且強化了人與自然環境的基本聯系，有助于推動各種自然環境問題的解決。同時，大量的研究發現，公益林表現出的生態效益非常高，在新時期生態環境保護中扮演著重要角色。從不同層面提升公益林管理水平，可以更好地釋放公益林的基本潛力，對促進經濟社會的全面協調可持續發展都有著重要作用，可以顯著改善人們的生產生活環境。

在以往幾十年的發展建設當中，由于粗放型發展理念的影響，我國原有的公益林受到了一定程度的影響，不少地方出現了公益林建設投入力度不夠或者各種形式的損壞現象，實際導致的自然環境問題比較多，為此公益林補償逐步成了新時期中國補償政策中的關鍵所在，通過對公益林生態補償機制的優化和完善，可以更好地維護公益林參與主體的基本權益，可以更好地推動新時期公益林生態補償機制的創新發展，對于提升我國補償政策研究質量水平都有著深刻影響。在全面建成小康社會即將到來之際，各個層面應當更加積極主動地融入公益林建設當中，注重抓好公益林生態補償機制創新發展工作，從而更好地釋放公益林現代化發展的潛力，推動公益林高質量發展建設起來，這對于踐行創新、協調、綠色、開放、共享理念都有著重要意義。

2.對公益林生態效益補償管理的實際意義

2.1 有助于推動我國現代林業的改革發展

在馬克思主義實事求是原則指導下，黨中央先后出臺了《中共中央、國務院關于加快林業發展的決定》等系列文件，對指導新時期我國林業改革發展有著根本性的影響，凸顯了“生態建設的核心”基本地位，能夠更好地激發不同層面參與林業建設的主動性與積極性。通過實施公益林生態效益補償制度，能夠加快推動公益林建設歷史層面上各種矛盾問題的解決，加快了我國邁進有償應用公益生態林的新階段步伐，可以更好地提升我國現代林業發展建設質量水平，對于現代林業踐行全面協調可持續發展理念也有著深刻意義。

2.2 能夠深化“人本理念”，增強林業可持續發展內生動力

在新的歷史發展環境下，整體層面對林業資源的需求顯著增多，林業資源的根本性、關鍵性及基礎性影響更加深刻地體現出來，林業市場呈現出蓬勃發展的良好態勢，為了更好地推動林業事業的高質量發展建設，就需要對林業經濟參與主體的基本利益進行有效維護。從中央層面上看，公益林生態效益補償制度，是優化與完善林業利益分配機制的一種良好嘗試，可以更好地激發經營群體的參與主動性，對維護所有者的基本權益也發揮著重要作用，這對于加快“鄉村振興”等戰略實施也具有重要影響。同時，依托于公益林生態效益補償制度的實施，可以更好地激發社會閑散資源融入公益林建設當中，從而加快現代林業分類改革發展的步伐，從源頭上推動公益林建設當中各種矛盾問題的解決，對我國林業建設更好地經受歷史與實踐考驗都有著長遠意義。

3.當前公益林生態補償當中存在的基本問題

在現代林業改革發展當中，雖然我國各級政府圍繞著公益林生態效益補償進行了各種形式的探索，也形成了一系列的創新成果，但是由于我國各地情況的復雜性、特殊性，在實際進行公益林生態效益補償上還存在著諸多問題，主要體現在以下方面：

3.1 市場主體表現出的活力不夠

從20世紀90年代以來，我國經濟社會改革發展持續加快，政府與市場兩者之間的關系得到了進一步優化完善，彼此之間的責任劃分也更加明確，公益林生態效益補償市場化也符合時代社會發展的基本需要。圍繞著市場發展的基本需求，有必要將用于生態補償你的各種生態資源全方面納入市場化運作平臺當中，進而更好地突出市場發展與市場調節的導向性作用，這樣可以讓市場層面的調節、市場領域的發展與生態補償激勵彼此之間的作用更好銜接起來。公益林生態效益補償的市場化，可以引導林業部門在市場層面上更好地進行資源配置，更加凸顯市場價值規律的指導，中介管理機構積極參與其中，市場化的補償形式，可以更好地激發不同層面參與主體的競爭意識，能夠為林業發展提供更加多元與靈活的資金來源渠道，讓林業資源在整體層面上實現更加良好的配置，減少政府層面補償投入的壓力，對于現代林業補償效率的提升發揮著重要作用。在當前推動公益林生態效益補償上，政府層面是絕對的主體，在實際的補償投入上占比最高，不僅在一定程度上增加了政府的負擔，而且還不能有效地滿足生態補償方面的基本需求。在公益林生態效益補償上，政府之所以居于補償的主體位置上，這是與公益林的公共產品屬性直接聯系在一起的，在參與公益林的建設及管護當中，人們給予的重視程度明顯不夠，自然影響了補償主體的參與積極性，也限制了補償工作的多元化開展。在社會主義市場經濟環境下，公益林生態效益補償工作主要是由政府來組織，政府財政部門是補償資金的主要出資者，補償表現出的基本形式也較為有限，主要有國債、信貸等，受到這些補償模式的限制性影響，黨中央制定的“誰補償，誰受益”基本原則沒有得到很好地踐行，影響了公益林生態效益補償工作的高效開展，對現代林業的高質量發展形成了掣肘。

3.2 管理策略較為單一，采用管理方法較為滯后

公益林的管護，是一項非常復雜的系統工程，涵蓋了眾多的參與主體，實際的影響因素非常復雜，這也都增加了公益林管護的不確定性，影響了公益林發展建設的常態化、規范化。在當前管護工作開展中，生態補償是核心性的影響因素。黨的十九大以來，國家對于公益林建設的重視程度顯著提高，先后出臺了一系列的鼓勵性政策措施，將公益林建設納入國民經濟與社會發展規劃當中，進而突出了公益林在社會發展當中的地位及影響力。對公益林建設及實際管護等工作進行了明確、細化，并綜合各地不同的自然環境特點等，制定了一系列有助于公益林開發及深層次利用的國家標準。受到國家集體林權制度改革的積極影響，基層一線林農種植戶的實際收入顯著增多，我國不同區域空間中的公益林建設較以往有了很大發展，但是受到很多復雜因素的影響，我國現有的公益林管理體系在不少方面還存在著不足。尤其是中西部較為落后地區的公益林管理明顯不到位，選擇的補償標準也明顯偏低,導致管理措施不夠健全的因素主要是公益林管理機制方面的問題，不同地區采用的管理機制及配套的制度都存在著不同，而且政府在公益林建設及管護工作開展中，職能劃分等不夠明確，彼此之間存在著各種形式的推諉扯皮。同時，我國基層一線人民群眾對于公益林的重要性認識不夠，護林人員的專業技術水平有待提高，這些都影響了公益林管護工作的高質量開展，導致一些地方存在著公益林被亂砍濫伐等現象，不利于公益林資源的保護。

4.新時期推動公益林生態效益補償管理實踐的保障性措施

4.1 注重與市場層面的對接，實現補償主體的多元化

公益林生態補償，不同于一般的項目補償，呈現出明顯的時間跨度大、涵蓋內容復雜的特點，在整個補償過程中，需要先后投入大量的資源力量。在傳統的公益林生態效益補償制度中，政府層面發揮著絕對性的影響作用，在補償的實際落實上，主要是靠政府財政來負擔，這樣才能確保社會環境下不同類型資源分布的公平性進行。但是，在實際落實當中，如果單純地依靠政府力量，會顯著增加財政力量，也會影響補償的效果。為此，在穩固政府財政投入的基礎上，還需要多層面推動補償主體的多元化，讓補償來源渠道更加豐富多元，基本方式可以劃分為三種類型：征收環境稅、發售生態材料及政府贖買公益林。通過市場作用的有效發揮，尤其是在參與市場機制過程中，離不開政府層面的宏觀調控，還需要對補償資金的來源進行全方位拓寬，從而將生態利益、經濟利益及社會基本效益更好地銜接融合到一起。同時，對于補償資金要注重與實際情況結合，實現資金的合理配置。除此之外，還需要將國家確定的“誰受益、誰補償”制度有效落到實處。

4.2 積極采取舉措，提升公益林生態效益補償管理基本水平

公益林建設，是一個非常復雜的系統工程，無論是建設還是管理都需要審計及林業等部門的全方位參與。實際的建設管理水平，與國家采取何種類型的政策有著直接性的聯系，不同類型社會主體的參與，都會對公益林生態效益補償管理構成不同程度的影響。對公益林的實際管理工作，與生態補償工作都有著內在的直接性聯系，不管是國家推進生態建設還是強化生態安全工作，都需要扎實的公益林管理來支撐。在推動公益林建設管理上，需要重點做好以下幾個方面的工作：首先，圍繞公益林對相關責任進行明確，將責任落實到具體的部門及工作人員身上，從而強化責任的導向作用，突出不同層面的參與積極性，一旦出現責任問題，可以及時進行追究，有助于減少各種推諉扯皮等情況的出現；其次，對公益林的實際補償力度進行優化調整，結合市場經濟發展建設基本需要，從改善和提升林戶生產生活角度切入，對現有的補償標準進行提升，從而讓林戶等在其中發揮更大的作用，對于提高公益林建設及管護水平都有著重要作用；再次，要注重提升一線公益林管護人員的專業素質，基于新時期公益林建設及管護的復雜性，林業部門需要加大對基層一線管護人員的教育培訓，將公益林進行不同類型的分類，突出實際的管護標準要求，確保對管理技術操作進行指導，從而推動管護工作的精準有效開展，提高管護工作的實際成效。公益生態林補償問題的合理有效解決，需要社會各個層面的共同參與，只有各個主體立足實際，全身心地參與到其中，這樣才能確保可持續發展理念的有效踐行，才能加快現代林業的高質量發展建設。公益林生態效益、經濟效益的可持續發展應當采取多措并舉的方式來深化落實，注重與實際需要的結合，對公益林補償標準進行動態化調整，逐步完善公益林生態補償方面的措施，從而為我國公益林生態補償制度的建設提供有力的支撐與指導。

5.結束語

在全面深化改革的歷史背景下，我國森林事業的發展是一個重要組成部分，尤其是公益林的建設，可以非常好地滿足我國自然環境保護及現代林產工業發展的保障作用。大量的研究發現，公益林建設是一個非常復雜的系統工程，涉及了眾多的參與主體，基于現代化、規模化、成效化公益林建設的基本目標，需要突出抓好生態效益補償管理實踐保障措施，這樣才能更好地支持公益林的發展建設，才能讓各個層面更加積極地參與到公益林建設當中去，對于維護不同層面的合法權益，理順不同層面的矛盾問題關系，切實營造和諧的公益林建設環境氛圍都有著重要影響，對我國踐行全面協調可持續發展理念也有著深遠意義。