農村宅基地有償退出機制研究

武文杰

（首都經濟貿易大學 北京 100001 ）

一、農村宅基地有償退出的意義

隨著我國城鎮化進程的不斷加快，我國城鎮用地日趨緊張。與此同時，由于大量的農村人口進城打工，且目前宅基地缺乏有效的退出機制，造成大量農村宅基地處于閑置狀態。宅基地不但沒有起到應有的保障作用，反而造成了農村土地的低效利用。城鎮用地的緊缺和農村宅基地的大量閑置形成了鮮明的對比。因此，研究農村宅基地有償退出機制，對于提高農村土地利用效率、盤活農村閑置資產、優化城鄉建設用地配置格局，有著至關重要的作用。

二、農村宅基地退出模式研究

自從宅基地的有償退出改革實施以來，各地區都根據自身的情況制定了相應的政策，形成了各具特點的退出模式，其中一部分收到了很好的效果。下面選取幾個比較有代表性的模式進行解析，分別是重慶的“地票模式”、義烏的“資產置換”模式和平羅的“土地收儲+以地養老”模式。

（一）重慶市宅基地退出模式

重慶采用的退出方式是“土地票交易”。所謂“土地票”是指包括農村宅基地及其附屬設施用地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和農村公益事業用地等農村集體建設用地，經過復墾和土地管理部門嚴格驗收后所產生的指標。企業購得的地票，可以納入新增建設用地計劃，增加相同數量的城鎮建設用地。“地票模式”的優點非常明顯，即城市建設用地增加和農村建設用地減少掛鉤，保證了城鄉的建設用地總量不增加、耕地總量不減少，但運行的過程中仍存在著許多問題。首先，農民退出宅基地后缺乏社會保障。一些農民在退出宅基地后，在進城的過程中遇到困難，最終導致失去了住所。根據《重慶市地票管理辦法》第九條規定：農戶的宅基地復墾后，不得重新申請宅基地。而部分農民退出后沒有能力找到穩定的住所。其次，雖然該模式的初衷之一是要保護耕地，但在實際運作中，由于《重慶市地票管理辦法》中未明確規定復墾耕地的質量，因此復墾后的耕地在驗收時過于依賴主觀判斷，無法保證耕地的質量。同時，復墾后的耕地的后續使用也缺乏監管。由于地處山區，很多耕地都是零星地散落在山中，加上條件較差，很難耕作，造成不少復墾后的耕地成為荒地的情況，耕地復墾的實際效果大打折扣。

（二）義烏市宅基地退出模式

義烏市的宅基地退出采取“資產置換”模式，即農民將自己的宅基地換成社區的房屋，并將就業、社保、醫療、教育等納入城鎮保障體系。這一舉措將原來的村莊變為社區，原來的村民轉變成市民。其運作方式為：先將宅基地復墾后，一部分國家征收，通過土地出讓取得收益。另一部分復墾為耕地，形成“集地券”后在市場進行交易，類似于重慶的“地票制度”。政府利用收益建造社區新的住宅房屋、宅基地的復墾和土地開發。這樣農民通過退出宅基地，根據原宅基地的占地面積，按比例換取相應面積的新建商品房，不但保障了農民原有的居住權，同時農民還可以選擇將換取的商品房入市交易。如此一來，不但提高了用地效率，同時農民的住房條件也有了明顯提升。

由于義烏本身處于東部發達地區，土地本身就具有較高的價值，宅基地的財產屬性也在被不斷地挖掘。這種模式既盡可能地高效利用土地，發掘出了土地的最大價值，同時也給予了農民很大力度的補償，而不是僅僅將收益的很小一部分補貼給農民，因此實現雙贏，被多數村民所接受。該模式的成功，很大程度上歸功于義烏的特殊性，義烏市作為東部發達地區，建設用地指標經常供不應求，“集地券”的行情自然也是水漲船高，同時當地市政府相對雄厚的財政實力也可以為其保駕護航；而在一些發展程度較低的地區，對于建設用地指標未必有著強烈的需求，加之地方政府財力有限，收購建設用地指標可謂困難重重，因此該模式不具有普遍適用性。

（三）平羅縣宅基地退出模式

平羅縣采取的宅基地退出模式為“土地收儲+以地養老”模式。平羅縣以征地補償標準為依據，制定了宅基地收儲指導價，對所處不同區域的宅基地，根據指導價進行補償。在宅基地退出條件的審核方面，平羅縣制定了嚴格的條件，盡最大可能化解爭端，防范風險，保證了農民在退出宅基地后的生活問題。平羅縣的退出模式一大特點在于其保障措施。第一，老人可以通過完全退出三權，即宅基地使用權、房屋所有權、耕地承包經營權，換取養老服務，可以入住養老院，解決了老人無人照顧的問題。其次，對于不愿放棄“三權”的農民，只要有二輪土地承包經營權，就依然認定為農村集體經濟組織成員，需要時可以憑借優惠價格購回承包地和宅基地。這樣很大程度上將選擇權給予農民，讓農民根據自身情況及意愿，選擇是否退出，以哪種方式退出。平羅縣的宅基地退出模式雖然設計得較為合理，但在運行過程中存在一個很大的問題，那就是資金問題。平羅縣由村集體經濟組織收儲宅基地，但所需的大量收儲補償資金主要依靠政府墊資。隨著地區財政壓力的增大，資金短缺，自治區政府幫助農村老人購買城鎮養老保險的項目也被迫叫停，退地老人的生活無法像當初承諾的那樣得到保障。

三、農村宅基地退出存在的問題

（一）目前宅基地退出的補償標準不合理

1.補償標準未考慮到農民土地增值收益

宅基地退出后，其原本所占土地的用途也發生了改變。無論是復墾還是調整為建設用地進行項目建設，都與之前的宅基地有一個很大的區別，那就是增值收益。原有的宅基地的主要是起到保障功能，而退出后的土地用途具有增值特征。宅基地的所有權屬于村集體組織，使用權屬于農民。目前在宅基地的退出當中，退出的農民基本沒能分到土地的增值收益或只分到了其中非常少的一部分，顯然這種分配方式是不合理的。低于預期的宅基地退出補償，也導致農民退出宅基地意愿不強。

2.缺乏統一規范的補償標準和程序

目前，我國還沒有對宅基地退出的流程、補償標準的統一規定。補償標準涉及宅基地及地上住房是否都給予補償、宅基地置換時除了考慮原宅基地面積，是否還要考慮家庭的實際人口數等問題，因此非常重要。另外，規范的流程在宅基地的退出中，也起到至關重要的作用。雖然宅基地的具體退出補償，要根據各地情況因地制宜，但是目前各地之間操作起來相差過大，實行起來較為混亂，容易損害到農民的利益。

（二）補償方法制定過程中農民參與度低

農民作為宅基地退出補償中的利益主體，卻幾乎沒有發言權，在確定補償方法的過程中參與度很低。宅基地屬于集體土地，但補償的具體辦法基本由政府全權決定，利益表達機制的不完善，導致農民難以維護自身權益。很多地方政府制定的方案農民并不滿意，但是有沒有提意見、商議的渠道。農民對退出的方案不滿意，有沒有發言權，自然有大部分的人不愿意退出。

四、解決辦法

（一）構建宅基地補償體系

盡快建立規范的宅基地補償流程與標準，構建系統合理的宅基地退出機制。宅基地退出機制應涉及到各個層面，除了宅基地本身，還應考慮到宅基地立法體系建設、社會保障制度的完善等方面。要確立規范的退出流程，并建立監管機制，保障流程按規執行。在社會保障方面，可以將補償的一部分納入保險，并將其余補償交由專業機構投資升值，并在未來分批次發到農民手中。另外，要健全就業服務體系，為農民提供職業技能培訓，降低其進入城市后可能面臨的風險。

（二）設立補償協商機制

在設計宅基地具體的退出方案時，建立村民與政府之間的協商機制。可以通過派出村民代表進行協商，或者村民投票等方式，確保村民的意見得到考量，保障村民的利益。通過協商給出最終方案，要在方案施行前進行公示，確保村民都沒有異議后再施行，這樣日后產生的糾紛也會大大減少。

（三）建立宅基地基準地價標準

目前，各地試點地區退出宅基地的農民的補償標準相差較大，究其原因，是因為相較于城鎮而言，我國目前還沒有統一的農村宅基地基準地價體系，針對宅基地價值的評估缺乏依據。現在試點地區的宅基地退出的補償定價，大多為當地政府制定，缺乏統一標準，較為混亂。因此，現階段應積極建立宅基地基準地價標準，并建立宅基地基準地價數據庫，動態監測管理，及時調整更新，保障農民合法的土地財產權益。

結束語：

宅基地的退出，關乎到現階段我國農村和城鎮的發展。我國農村宅基地的退出在各地試點的過程中，已經產生了許多可靠的模式，但就全國來說農民退出意愿并不強。宅基地的退出目前還存在補償標準不合理、農民缺少發言權等問題。今后應構建宅基地補償體系，按標準執行，同時設立協商機制，讓農民參與到決策中。宅基地退出是一個長期的過程，無論什么樣的模式，都要把選擇權交給農民，充分尊重農民意愿，保障他們的權益，逐漸實現城鄉一體化的目標。