我國農村土地制度的百年變遷及其未來改革趨勢

楊秀琴

（廣東省社會科學院，廣東廣州 510610）

在封建半封建的社會，我國農村土地所有制是封建半封建的土地所有制。在這種土地所有制下，農民沒有土地，只能靠當地主的佃農、雇農來維持生存，生產生活條件極其惡劣。我國農業總體生產力也非常低，荒地面積不斷增加。據統計，1914～1918年5年間，我國荒地面積增加了3 266.67萬hm2，農田單位面積產量陷于停滯、萎縮；廣大農民不僅不能進行擴大再生產，甚至連簡單再生產也難以維持[1]。基于這一國情，20世紀20年代，我國開啟了消滅封建和半封建土地所有制的土地革命，農村土地制度開始走上制度內容大變遷的歷程。

1 我國農村土地制度的百年變遷歷程

在新中國建立征程中，中國共產黨堅持根據廣大農民的需求、革命的需要及國內外戰爭的形勢，通過努力探索和認真實踐逐步推進了土地制度改革，在不斷總結經驗和積極的動態調整中制訂和完善了各個時期的農村土地制度。

1.1 土地革命時期

中共圍繞沒收地主土地分配給農民的目標制訂了《土地問題議決案》、《井岡山土地法》、《興國縣土地法》、《土地問題決議案》等制度文件，形成了三項指導意義非常強的核心內容。第一，在總結實踐經驗的基礎上正確地規定地主的土地是沒收的對象，并針對自耕農、富農、農村小地主等不同群體制訂和實施了不同的土地政策。第二，在充分開展調查的前提下制定了土地的分配標準、分配單位、區域標準、數量標準、土地稅收等政策。第三，從制度上明確了土地的歸屬問題，規定分配給農民的土地歸農民所有，農民對土地具有出租、買賣、利用和收益等權利。

1.2 抗日戰爭時期

中共基于抗戰需要，兼顧農民擁有土地的愿望，主要制訂和實施了三個方面的土地制度。第一，繼續實施土地革命時期形成的沒收地主土地分給農民的政策，改善農民的生產生活條件。第二，實施積極的土地利用政策，大力開展軍民聯合生產，解決抗戰時期根據地的基本生活物資供應難題。第三，對中小地主實施減租減息的政策，激勵這些中間階層參與抗日，壯大抗日力量。

1.3 解放戰爭時期

中共圍繞推進全國和平民主進程和實現耕者有其田的目標制訂了《中國土地法大綱》、《老區半老區的土地改革與整黨工作》、《新解放區土地改革要點》等制度文件，實施了三項主要土地政策。第一，制訂和實施向地主收購土地、向富農征收多余的土地和財產的政策。第二，有步驟、有分別地消滅封建半封建的土地制度，實行耕者有其田的制度。第三，在保護生產力的基礎上，圍繞生產運動，有條件、有選擇性地開展土地制度改革，分不同解放區有序實施土地分配制度，引導農民積極利用土地發展農業生產。

1.4 新中國建立初期

中共以全面推進土地制度改革為目標，制訂了《中華人民共和國土地改革法》、《憲法》等相關制度，形成了五項核心制度。第一，繼續沒收地主土地，并征收富農出租的土地及房屋，分配給無地、少地、無房的農民使用。第二，明晰土地產權，發土地所有權證到戶，農民是土地產權主體，擁有土地所有權，具有自由經營、買賣、出租土地等權利。第三，徹底廢除封建半封建土地所有制，建立土地農民所有制。第四，以立憲的方式來保護農民的土地權利不受侵犯。第五，國家因公共利益需要可征農民的土地歸國有。

1.5 推進社會主義改造和發展集體經濟時期

我國圍繞組織大生產、提高土地集中利用水平、增加農業產出、防止貧富差距等目標制訂和實施了以下三項土地制度。第一，規定土地歸“人民公社、生產大隊、生產小隊”三級所有，將土地農民所有制轉變為土地集體三級所有制。第二，明確規定三級所有土地一律不準出租和買賣。第三，通過讓農民參加集體生產的方式在操作層面上實現了土地集體三級所有、集體統一使用的農村土地制度。

1.6 改革開放以來

我國圍繞提高農業農村生產力、規范土地利用管理、提高農村土地利用率、建設土地市場、優化土地資源配置等目標開展了六個方面的改革。

第一，實施家庭聯產承包責任制改革。改變農村土地集體三級所有制，通過推行家庭聯產承包責任制將我國農村土地集體三級所有、集體統一使用的制度轉變為土地所有權歸集體、承包經營權歸農戶兩權分離的制度，并將其作為農地的一項基本土地制度長期固定下來。

第二，開展農用地流轉改革。著重在農用地利用管理環節上進行了制度改革，實行了允許農用地流轉的制度，從制度上明確農戶可以出租、轉包、互換、轉讓、入股等方式流轉承包地，農戶也可將土地承包經營權用于抵押貸款，甚至建設土地銀行，實現土地資本化。同時，我國制訂了《農村土地經營權流轉管理辦法》、《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》等法律法規對農地流轉進行規范管理。

第三，推動農地和宅基地“三權”分置改革。2008年、2010年我國分別開始開展了農地和宅基地三權分置改革，對這兩類土地的產權結構進行了重構。它是活躍農村土地經營主體、增加農民收入、提高農村土地資源利用率的重大制度創新，是有利于盤活農地經營權和宅基地使用權的重要制度安排。

第四，推進了農村土地征收制度改革。我國2020年開始實行的新的《土地管理法》明確界定了征地的公共利益范圍，規定以區片綜合地價替代產值倍數法計算征地補償費，增加了被征地農民的社會保障費用，將征地程序增加為“六個環節”，并前置了征地批后協議。

第五，推進了集體經營性建設用地制度改革。中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，并要求努力加快建立城鄉統一的建設用地市場。2020年1月1日新的《土地管理法》開始正式規定全國范圍內的集體經營性建設用地可以出讓、出租、入股等方式流轉，并規定集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權、同價。2021年7月2日國務院公布的《土地管理法實施條例》則進一步明確規定了集體經營性建設用地入市交易細則，規范了集體經營性建設用地市場，推進了集體經營性建設用地市場制度的建設。

第六，推進農村宅基地制度改革。基于“三權”分置，以試點的形式在宅基地的盤活利用模式、宅基地的分配和取得方式、宅基地的退出機制等方面展開了制度改革與創新，允許縣級人民政府按標準靈活采取措施落實村民的居住權，允許村民自愿有償退出宅基地，鼓勵村集體經濟組織及成員盤活宅基地特別是閑置宅基地，并以工作通知的文件形式對宅基地的盤活利用作了相關規定。

2 我國未來農村土地制度改革的動力分析

2021年我國開始進入了新發展階段，這是我國全面建成小康社會，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的階段。對于農村發展而言，這個新發展階段是我國實施鄉村振興戰略、推動農業農村優先發展的階段，是農村新的全面加快發展的階段。在這個新起點和新發展階段，深化農村未來土地制度改革有六個主要動力。

第一，相關主體對更大份額的農村土地增值利潤和利用收益的追逐是未來農村土地制度改革的重要內生動力。隨著我國社會經濟發展總體水平提高，城市化、工業化進程加快，我國農村發展水平也不斷提高，農村地區的交通、醫療、金融、互聯網、電信等基礎設施日趨完善，農村總體發展水平和速度也得到了提高，許多農村土地的價值因此得到了提升，出現了增值利潤。在現行的農村土制度框架下，這些利潤的分配缺乏合理的規范，相關主體對更大份額的增值利潤的追逐成為了未來農村土地制度改革的重要內生動力。同時，在我國社會經濟長期快速發展的條件下，農村的生產生活條件也得到了較大的改善，農村土地利用的綜合效益也得到了提高，對更高的農村土地利用收益的分配也需要相應的分配制度來規范。土地收益分配制度的新需求就成為了未來農村土地制度改革的另一個內生動力。

第二，鄉村振興、新型城鎮化、城鄉協調發展等戰略的實施創造了新的制度需求，是農村土地制度改革的新內生動力。我國目前正在大力實施的一系列發展戰略必將引起農村更多的用地需求，農村的土地利用管理任務將更為繁重，這就要求加快推動農村土地制度改革，建設制度內容和制度功能更全面的、更適合農村新發展階段的農村土地制度體系。新的制度建設為新發展階段深化農村土地制度改革創造了新的契機，是農村土地制度改革新的內生動力。

第三，弱化我國社會主要矛盾的需要是農村土地制度改革的新動力。在新發展階段，我國社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，而城鄉發展不平衡是其中最主要的不平衡，農村發展不充分是其中最突出的不充分。2021年中央1號文件指出：“民族要復興，鄉村必振興。全面建設社會主義現代化國家，實現中華民族偉大復興，最艱巨最繁重的任務依然在農村，最廣泛最深厚的基礎依然在農村。解決好發展不平衡不充分問題，重點難點在‘三農’，迫切需要補齊農業農村短板弱項”。鄉村振興、解決“三農”問題和補齊農業農村短板等都離不開農村土地的利用與管理。農村土地是農村發展的基本載體和不可替代的基本要素，是農民生存、生產和生活的基本資料，更是新發展階段農村加快發展的重要引擎。如何改革和完善農村土地制度，讓農村土地制度產生更好的作用，確保農村土地在農村新發展階段中能更有效、更綜合地發揮其所具有的載體、要素、資源、資產和引擎等功能，是新階段農村土地制度改革的新動力。

第四，持續縮小城鄉差距、促進城鄉協調發展的目標和要求是農村土地制度改革的又一動力。我國城鄉差距仍較大，農村發展仍落后，城鄉居民收入差距仍明顯。據統計，2019城鎮和農村居民人均可支配收入分別為42 358.8元、16 020.7元[2]，城鄉居民人均可支配收入比為2.64，2020年城鎮和農村居民人均可支配收入分別為43834元、17131元[3]，城鄉居民人均可支配收入相對差距雖比2019年有所下降但仍達2.56，而且城鄉居民人均可支配收入絕對差距仍高達26 703元。城鄉高低收入家庭的收入水平更凸現了城鄉發展的差距。2019年20%城鎮和農村高收入組家庭人均可支配收入分別為91 682.6元、36 049.4元[2]，兩者的絕對差距達55 633.2元，前者是后者的2.54倍，20%城鎮和農村低收入組家庭人均可支配收入分別為15 549.4元、4 262.6元[2]，兩者的絕對差距達55 633.2元，前者是后者的3.65倍。持續縮小城鄉差距、促進城鄉協調發展，是我國當前和未來很長一段時間內需要貫徹落實的發展要求和目標。這一發展要求和目標的實現離不開合理的制度引導和規范，而且新的正確的制度改革會給縮小城鄉差距、促進城鄉協調發展帶來新的制度正效應。農村土地制度是一項社會基本制度，農村土地制度合理與否以及制度效能的高低直接影響著農村的發展速度，影響著城鄉資源配置的效率和要素流動的方向，進而影響著城鄉發展差距和城鄉協調發展水平。為了縮小城鄉差距、促進城鄉協調發展，我國需要構建更合理、更完善的農村土地制度。縮小城鄉差距、促進城鄉協調發展的要求和目標因此成為了我國未來農村土地制度改革的另一個動力。

第五，土地要素市場建設的新要求是我國未來農村土地制度改革的新動力。隨著我國市場經濟向高級化方向發展，要素市場建設的要求越來越高。土地是最重要的要素之一，也是我國市場建設較為緩慢的領域。從城鄉土地市場來看，農村土地市場的建設遠落后于國有土地市場的建設，關于農村土地市場的制度建設也嚴重滯后于實踐需要。在我國社會經濟發展新階段和市場經濟高級化發展階段，我國對要素市場建設特別是對土地要素市場建設提出的新要求，這將推動我國農村土地制度改革。制度完善特別是農村土地市場制度完善，是建設好農村土地市場、規范農村土地市場運作、建立健全城鄉統一建設用地市場的基礎條件。因此，更發達的市場經濟和我國更高的土地要素市場建設要求是我國未來農村土地制度改革的新動力。

第六，鄉村治理有效的要求是農村土地制度改革的動力之一。我國近年來在社會治理方面反復強調建設法治社會，對于鄉村治理則明確提出包括“法治”、“德治”和“自治”三個方面的鄉村治理思路，其中“法治”和“自治”都要求構建健全的制度體系。在農村的制度體系建設中，土地制度建設無疑是重中之重。農村征地矛盾、土地權益糾紛、土地違法違規行為、土地收益分配矛盾等與土地相關的矛盾正是我國農村頻發的矛盾。因此，解決好這些矛盾、建設好鄉村治理體系，落實鄉村治理有效的要求是我國未來推進農村土地制度改革的動力之一。

3 我國未來農村土地制度改革的總體趨勢與主要內容

未來我國農村土地制度改革的總體趨勢是在土地集體所有制的框架下，繼續實行家庭聯產承包責任制，堅持在“三權”分置改革的基礎上，以“補制度短板、強制度弱項”為總導向改革、創新、建設與完善農村土地制度，形成具有農村新發展階段特色的農村土地制度。在宏觀層面上，具有新階段特色的農村土地制度能更好地體現公平與效率，具有更好的制度功能和制度效應，能從制度上保障土地可在農村新發展階段中更好地發揮其基本載體、要素資源、重要引擎、核心資產等功能。在微觀層面上，具有新階段特色的農村土地制度能對農村土地實現細則化、規范化和精準化的管理，使農村土地能在進一步解放和提高農村生產力、助推鄉村振興、維護廣大農民的合法權益、提高農村社會經濟發展水平、增加農民生產性與財產性收入、提高城鄉協調發展水平、增強全國社會經濟發展新動力等方面發揮更大的作用。從具體的改革內容而言，在新發展階段，在各種改革動力的推動下，未來我國農村土地制度改革將主要圍繞以下六項內容展開。

第一，細則化、精準化和專項化的農村土地利用管理制度將是未來農村土地制度改革建設的主要內容。在鄉村振興、城鄉協調發展、新型城鎮化等戰略的影響下，我國農村土地的開發利用強度明顯加大，土地利用空間狀態呈多樣化，相關主體的利益分配格局也更復雜，因此，關于農村土地利用管理細則化和精準化的制度特別是關于農村土地供給、土地指標分配，用地審批、土地征轉及土地收益分配等方面的制度將是未來我國農村土地制度改革和建設的主要內容。而且，在扶貧攻堅后續工程和大量鄉村振興項目的拉動下，鄉村旅游、生態、交通、村莊建設、農村基本公共服務等專項用地規劃明顯有所增加，專項規劃管理的制度需求將更大，故專項化的土地利用管理制度也是未來農村土地制度創新和建設的重點。

第二，促進農村土地高效利用和合法利用的土地制度改革建設將倍受重視。在新發展階段，農村土地利用與保護的矛盾仍然存在，珍惜有限的土地資源仍然是農村土地利用的基本要求。促進農村土地高效利用和合法利用的制度供需都會增加。一方面，關于有效盤活和利用宅基地、廢棄宅基地、舊村莊、舊廠房、空心村、擱荒耕地等低效用地和閑置土地的制度改革與創新步伐將會加快。另一方面，在鄉村治理有效的要求帶動下，農村對能減少土地矛盾、能妥善解決土地糾紛的土地制度需求會增加，關于增強農村土地利用規范性與合法性的制度特別是涉及農村土地違法征收、宅基地和集體經營性建設用地違規違法流轉、農村土地收益分配糾紛、農地違法利用、宅基地違規違法建設、農村土地污染等制度的改革與建設將更受重視。

第三，農村宅基地改革步伐將加快。農村宅基地制度是我國農村土地制度建設較為薄弱、制度改革速度較慢的制度。但是在新發展階段，宅基地是鄉村振興和城鄉協調發展的重要引擎，是農民增加財產性收入的主要資源、資產，而且隨著城市化水平提高和城鄉融合發展進程加快，進城定居的農民會增加，退出或閑置的宅基地也會增加，因此，宅基地利用管理亟待更合時宜、更全面、更精準的制度規范。基于實踐的制度需求，關于宅基地取得與分配、宅基地流轉、宅基地市場建設與管理、宅基地退出、宅基地盤活利用及其收益分配等制度必將得到更快的創新與建設，相關的制度內容也將更細則化、更精準化和更具可操作性。

第四，未來農村產業用地制度會有較大的改革。從產業用地管理環節來看，在鄉村產業振興的目標導向下，涉及鄉村非農產業用地的規劃、供給、利用、管理、評估等環節的土地利用管理制度將得到較快的改革與完善。從產業用地模式來看，關于提升農村產業用地利用綜合效益、防止農村產業用地粗放利用、提高農村產業用地節約集約利用水平的制度將是未來農村土地制度改革的主要內容。比如，農村工業集中開發區、鄉村振興產業園區、對口幫扶工業園區、綜合工業園區、現代產業園區等產業園區的土地開發利用模式將明顯增加，關于這些用地模式的農村土地制度內容將得到創新、建設與完善。從地類來看，具有土地利用高效益、能助推農村產業發展、能激發農村發展內生動力、能助增農民就業和收入的產業、行業的用地制度將得到更快的建設與完善。

第五，未來涉及農村土地市場的制度創新、建設與完善的速度將加快。2020年3月國務院頒布的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》明確提出了“健全要素市場體系，推進要素市場制度建設”的要求，農村土地是農村發展的基本要素，建設完善農村土地市場制度是未來農村土地制度改革與建設的重要內容。而能暢通農村土地要素流動、保障不同市場主體能平等獲取土地要素、推動土地資源配置效益最大化和效率最優化的農村土地制度建設，是未來農村土地制度改革建設的主要內容與方向之一。

第六，未來農村土地制度改革將引起相關配套制度的改革與創新。未來農村土地制度改革是涉及各相關主體利益重構的改革，為了讓改革兼顧公平和效率，不損害農民的根本利益，保障和便利農民生產生活、維護農民權益、增加農民收入的配套制度將得到改革與創新。其中確保農民基本生存安全和生產生活的基本保障制度、增強農民就業能力的新型職業培訓和教育制度、保護農民合法權益的制度、促進小農戶與大市場順利對接的制度等，是未來農村進一步改革與完善的主要配套制度。