環境監察在生態環境保護中的作用探討

王 琴

（都江堰市環境保護監測站 四川成都 611830）

近年來，我國對生態環境保護工作的重視程度和投入力度日益增大。根據《中共中央、國務院全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》和《中華人民共和國環境保護法》的精神和要求，我國開始全面貫徹落實《中央生態環境保護督查工作規定》[1]。中央、省（直轄市、自治區）通過成立專門的環境保護督查工作小組，采取自上而下的環境監察工作機制，切實推動我國環保工作的各項內容落實到位。在新形勢下，如何貫徹落實好環境監察工作內容，壓實生態環境保護工作責任是環保部門工作的重要內容。

一、我國環境現狀概述

改革開放以來，我國堅持以經濟建設為中心，但在某些領域忽視了生態環境保護，以生態破壞、資源浪費、環境污染為代價換取經濟快速增長，積累多年的生態環境問題日益凸顯，大氣污染、水污染、土壤污染已經阻礙了經濟發展，擾亂了市場秩序，同時嚴重威脅到人們的身體健康，群眾反映強烈的霧霾天氣、水污染事件頻發。二十世紀八十年代初開始，黨和政府逐漸意識到生態環境保護的重要性，制定了保護環境基本國策、節約資源基本國策、可持續發展戰略、環境友好型戰略、生態文明戰略，環境保護法律體系日臻完善，歷史上最嚴格的環境保護制度開始實行。經過政府、企業、群眾多方共同努力，生態環境保護工作大有成效，環境質量持續向好，生態環境保護觀念深入人心。特別是自黨的十八大開始，黨中央對生態文明建設工作作出了一系列新部署、新要求，為新時代的生態文明建設繪制了宏偉藍圖，為實現“美麗中國”的目標作出了戰略安排。“綠水青山，就是金山銀山”“生態興則文明興”的核心價值觀深入人心，引領和改變人們的生產生活方式。2021年1月國務院印發了《2030年前碳達峰行動方案》對碳達峰碳中和工作做出整體部署。提出到2025年，重點行業能源利用效率大幅提升，單位國內生產總值能耗比2020年下降13.5%；到2030年，重點耗能行業能源利用效率達到國際先進水平，單位國內生產總值能耗大幅下降；到2060年，能源利用效率達到國際先進水平。這些目標對完善差別化電價、促進能效提升提出了更高要求。生態環境治理格局逐漸從政府單一治理到政府、企業、社會組織和公眾共同參與的多元共治體系轉變。但是生態環境保護是一個系統工程，靠環保部門單打獨斗是幾乎不可能實現生態文明、碳達峰、碳中和宏偉藍圖的，更需要多部門齊抓共管，相互協調，相互促進，多措并舉，多地聯動，全社會共同參與。

二、環境監察的職責

在生態環境保護工作體系中，環境監察是其中一項重要工作內容。過去環境監察機構主要行使環境監察和環境執法職能，主要負責監督檢查排污單位的污染物排放、污染治理設施運行、排污申報登記、環境保護法律法規貫徹執行等情況；核定和征收排污費；調解處理環境污染和生態破壞信訪問題；實施環境行政處罰等工作。自2013年黨的十八屆三中全會召開以來，中共中央把生態文明建設寫入《黨章》，生態環境保護工作被提到了新的高度，對環境監察機構和人員提出了更高的要求。中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發的《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，提出了對環境監察和環境執法職能進行分置，將環境監察職能上收，將環境執法職能下移。由省級環境保護監察機構對全省的生態環境保護工作進行統一監督管理，側重于開展環保督政的工作；市級生態環境監察機構對全市的生態環境保護工作進行統一監督管理，負責屬地生態環境保護執法的工作；縣級生態環境監察機構側重于強化現場生態環境執法[2]。基層環境監察機構在調查處理環境違法行為、信訪投訴調處、指導和服務企業中發揮重要作用。

三、環境監察的作用

作為生態環境保護工作中的內容之一，環境監察有著重要意義。

首先，開展環境監察工作可以及時了解和預測污染物的基本信息及變化情況，精確及時地鎖定污染源，預測環境質量變化趨勢，并科學有效地制定和采取污染物治理方法和措施，及時排查和消除環境安全隱患，避免污染事故發生。

其次，環境監察工作的開展可以促進企業落實生態環境保護主體責任，優化環保工藝水平，促進先進生產設備和污染治理設施推廣使用，提高環境管理質量，從源頭上減少污染物排放量，減輕對生態環境的影響。

然后，環境監察有利于協調地區生態環境保護和經濟發展的關系，將可能引發環境污染或環境惡化的危險隱患扼殺在萌芽中，減少污染源對生態環境的破壞，促進地區生態環境和經濟發展實現雙贏，推動構建和諧社會。

最后，環境監察工作中堅持處罰與服務并重的原則，對企業輕微違法行為進行服務指導、及時改正，有利于企業主體更加深刻認識到自身的環境保護主體責任，對自身的薄弱環節、風險隱患進行及時自查、自糾。

四、環境監察面臨的問題

一是職能交叉，職責不清。《中華人民共和國環境保護法》規定，原環保部門對環境保護工作實施統一監督管理，與其他“有關部門”共同履行環境保護職能職責的模式，存在層級事權不清、同級環保部門內部執法邊界不清，職責分散交叉、執法頻率高、多頭執法、推諉扯皮問題突出。上級環境監察機構對下級環境監察機構缺乏調查了解，一味下任務，對工作內容、工作重難點未明確，考核機制不健全、不科學，導致下級環境監察機構執行難，嚴重影響下級環境監察機構工作積極性和工作質量。

二是法律體系不健全。近年來，我國在逐步完善環保法律體系，但部分法律規定范圍廣泛，內容較籠統，缺乏行之有效的具體措施，部分法律法規未及時修訂，對違法行為打擊力度小，農業面源污染治理、規模以下畜禽養殖等方面無行之有效的法律法規，導致有法難依、無法可依的現象時有發生。

三是體制機制不健全。地方黨委政府不重視環保工作，環保部門在政府決策中發言權不夠，否決權難以運用，人力、物力、財力得不到有效保證，部門之間難協調、統一監管難到位，協調聯動工作機制有待完善。由環保部門對生態環境保護工作進行的統一監督管理，變成了對一切生態環境保護工作統一牽頭管理，其他負有環境保護職能職責的部門對生態環境保護工作分工負責，變成了由環保部門一家負責，其他負有環境保護職能職責的部門不明白自身肩負的環境保護職責，推諉扯皮嚴重，《環境保護法》所確定的各部門齊抓共管的生態環境保護大格局還未形成[3]。生態環境執法干擾了地方招商引資環境，執法過程面臨地方政府經常性干預，部分地區還存在阻礙環保執法的土政策，對行政處罰金額定任務，領導打招呼、影響執法、環保部門檢查企業需提前向紀檢部門備案的情況時有發生，導致法律難執行、難到位。環保部門與公安、法院、國土資源、城市管理、市場監管、農業等行政主管部門缺乏聯系配合，相關部門還存在環境保護工作是環境保護部門一家的責任的思想意識，管行業必須管環保的意識不到位。環境監測能力不足，環境監察與環境監測缺乏有效銜接，各行其是、單打獨斗，致使環境監察執法過程缺乏有力的數據支撐，行政處罰案件證據不足，最終只能以撤案結束，導致違法企業逍遙法外。

四是業務能力建設有待提高。基層環境監察人員少、平均年齡偏大、人員混崗，業務能力參差不齊，專業人員欠缺，缺乏工作激情，執法經驗不足；硬件設施不足，工作經費、辦公場所、人員、車輛、執法設備無法得到保障，環境監察模式和手段陳舊，未跟上信息化發展的步伐，環境監察數據的開發和利用效率較低，檢查手段科技含量低，其他與環境監察無關的工作事務，占用環境監察人員大量精力等問題在很大程度上制約了環境監察工作的開展實施。

五、強化環境監察工作的建議及措施

第一，厘清職責邊界，抓好責任落實。要有效整合生態環境保護領域執法職責，明確其他負有環境保護職能職責的部門名單，建立職責清晰、邊界明確、內容詳實的執法體制。建立并完善環境保護責任清單，明確各相關主體必須履行的環境保護工作內容、責任目標和考核機制。縱向上，進行環境監察執法垂直管理制度改革，建立健全職責明晰、分工合理的環境保護責任體系，明確省、市、縣三級環境保護職能職責，避免多層執法、多次執法，保障生態環境管理系統高效協調運行。橫向上，明確其他負有環境保護職能職責的部門的生態環境保護責任內容，整合生態環境保護執法職能職責，形成協調聯動、密切協作、各司其職、齊抓共管的良好局面。

第二，健全生態環境保護法律體系。建立健全適應新時期經濟社會發展的一系列環境法律法規，形成水、氣、聲、固廢、輻射放射、環境影響評價、排污許可等生態環境法律體系；及時修訂和完善陳舊、難執行、不適應社會經濟發展的生態環境和保護法律法規；完善相關法律法規配套執行辦法和執法過程中難點、疑點解釋，將生態環境保護工作責任清單、實績考核、容錯機制等寫入法律法規，保障環境執法的有效性，各部門環保工作主體責任、環保實績考核等納入環境法律規范范疇，將其形成法律制度，使環境執法更加有力。

第三，健全完善生態環境保護體制機制。制定完善環境保護體制機制，加快構建以企業為責任主體、政府為主導、社會和公眾積極參與的環境管理體系，加快推進生態環境領域治理能力和治理體系現代化建設。通過環保機構監測監察執法垂直管理制度改革，建立健全職責清晰、分工明確、工作內容明晰的生態環境保護責任體系，將對各級黨委政府及其他負有環境保護職能職責的部門的監督責任落到實處，建立完善環保部門統一監督管理與各級黨委政府主體責任、其他負有環境保護職能職責的部門分工負責的工作機制，確保環境監察的權威性、獨立性和有效性。建立健全領導干部違規干預、插手環境監察、環境違法案件查處活動的責任追究機制。通過綜合行政執法體制改革，統籌相關執法力量，進一步壓實執法監管責任。完善環境監管網格化建設，明確屬地政府環境保護職責，落實網格監管人員、監管范圍、監管職責，充分發揮網格化監管力量，實行全員參與、片線結合，確保執法效能。

第四，強化協作聯動。加強環保部門同公安、檢察院、法院、國土資源、水務、農業、電力等部門的協調聯動。建立健全信息共享、協同調查、案件移送、強制執行、違法行為懲戒等方面工作機制。完善環境監察與環境監測協同機制，加強支持配合和信息共享傳遞，優化工作程序，提高工作效率，為環境管理和執法提供支持，在污染源查處過程中及時精準鎖定證據，提高辦案效率和案件質量。

第五，創新監管方式，提升執法科技水平。通過自查自糾與交叉執法、明查與暗訪、日常巡查與突擊檢查、晝查與夜查相結合等多種檢查方式，加強污染源監管。構建生態環境監測信息網絡與大數據平臺，充分利用衛星遙感、空氣質量地面觀測、氣象觀測等各類數據和無人機、執法記錄儀、現場快速檢測儀器等技術手段，實現信息互聯互通、實時共享、成果共用，對污染源進行精準、高效、快速定位和實時監控，及時、有效減輕環境污染帶來的不良影響。

第六，加強環境監察業務能力建設。調整強化環境監察執法力量，充實一線執法隊伍，提高優秀人才占比；加強業務培訓，提升專業化水平，加快科技創新，加強區域間人才交流學習，提高業務水平和素養，通過加大人力、財力、物力投入，保障工作順利進行；制定完善領導干部目標責任考核制度和容錯機制建設，充分調動執法人員工作積極性；嚴格實行執法人員持證上崗和資格管理制度，加大執法人員業務培訓力度，努力打造政治強、本領高、作風硬、敢擔當，特別能吃苦、特別能戰斗、特別能奉獻的生態環境保護執法鐵軍。

六、結束語

通過厘清職責邊界，抓好責任落實；健全生態環境保護法律體系；健全完善生態環境保護體制機制；強化相關部門協作聯動；創新監管方式，提升執法科技水平；加強環境監察業務能力建設等措施，相信多部門齊抓共管，相互協調，相互促進，多措并舉，多地聯動，全社會共同參與的齊抓共管大環保格局必將建立，生態文明宏偉藍圖必將成真，建設“美麗中國”的目標必將實現。