淺談國有企業法人治理體系建設及措施

趙秀云

在中國經濟發展中，國有經濟占據主導地位，承擔著許多社會責任。伴隨著中國國有資產管理體制改革的深入和市場經濟體制的不斷完善，國有資產經營體制改革取得了長足的進步，中國國有資產經營體制改革已經成為市場經濟發展的一個重要方面。《公司法》的頒布與實施，對建立現代國有企業制度，完善國有企業法人治理結構提出了更高的要求。其中，中國國有企業的發展有其特殊的背景和諸多歷史因素。隨著中國國有企業公司制改革的深入，中國國有企業法人治理結構出現了許多問題，從而影響了中國國有企業的發展，我國國有企業如何完善公司治理結構是一個值得研究的問題。

一、法人治理結構簡析

1.基本概念。狹義的公司治理結構主要是指公司股東、董事、監事和經理之間的關系。總體而言，公司治理結構還包括企業的利益相關者，如員工、客戶以及企業與公眾的關系。公司治理結構的本質是建立在投資者、投資者代表、管理層和監管層充分行使各自權力的基礎上，從而構成相互支持、相互控制和制衡的關系。

2.基本特征。（1）各司其職，權責明確。企業社會的組織包括權力機關、決策機關、監督機關和執行機關。他們共同組成公司的法人治理結構，每一個組織都有其權力、責任和分工。各個部門相互制約，相互協調，共同推動公司的有效運作。一般而言，董事會或股東大會是公司的最高權力機關，代表了股東對公司的最終決定權和控制權。管理者是公司的管理者，向股東大會或董事會負責，執行董事會的決議，并決定經營者的聘用。經營者是企業經營決策的執行者，對董事會負有責任，在董事會的授權范圍內行使職權，負責企業的日常經營管理。（2）委托代理，勞動契約。在本質上，公司治理結構是所有者與代理人的關系，也就是公司各級委托代理關系。將資產移交董事會并委托給董事會作為主要義務人，對董事會和管理層進行日常監督上述基礎管理水平取決于主體之間的關系，而低于管理水平則取決于公司的規模和員工數量。這些系列之間的關系主要是由于雇傭合同從股東大會或股東大會到最基層的承諾，應構成從上到下的縱向委托關系;無論是委托代理關系還是工作關系。（3）激勵約束，權力制衡。由于信息不對稱、道德風險和經營不確定性等原因，企業主與經營者之間的關系存在代理問題，首先需要建立適當的激勵機制、約束機制和權力制衡機制，而委托人則需要通過不同的方式來激勵代理人（如決策權和執行權、監督權和執行權），使其承擔同樣的責任和義務。實際上，公司治理結構的設計是為了明確公司所有組織的權利和義務。

二、國有企業法人治理結構存在的問題

1.產權結構單一。從公益事業運行的角度看，雖然已經轉為群體，但在幾個利益相關者之間缺乏控制和平衡。國有企業所有制難以真正落實。股權結構存在“占主導地位”的現象，公司法人的獨立經營權無法真正落實。因此，改革后的公司治理結構往往難以規范。

2.投資主體缺位。目前，股權分置改革后，許多國有企業仍然存在所有權缺失的問題。要么政府任命董事長或總干事，要么行政權力被政府有效控制，要么國家沒有從根本上充分行使國有企業的所有權。國家的《國有股法》流于形式，而董事或經理是國有產權法的代表，這就說明公司在“業主自由”的狀態下何去何從。國有資本很難成為所有者，所有者和經營者之間的責任、權利和利益的界定當然是不明確的。建立適當的各方監督模式和適當的委托代理機制，將逐步加大公司的權力，降低政府對公司的控制能力，導致所有者缺位。

3.經理人行為缺少約束。現代公司最重要的特征之一就是所有權和經營權的分離。然而，國有企業的主代理關系有其典型的特征：所有公民都賦予政府權力，形成自下而上的委托代理關系;政府對國有控股公司的批準，再對國有企業的批準，構成另一種主代理關系。在公營企業的經濟代理參與中，代理人往往利用自身的信息優勢，實施不同類型的機會主義行為，無法完成自己的任務;國企的管理者由董事會選舉產生，董事的選擇是政治性的。當然，管理者的選擇成為政治和人的因素，一個公司的管理需要具有政治素質的人才，但也需要具有經濟管理綜合素質的人才。

4.內外治理機制不健全。從我國國有企業公司治理的現狀來看，治理機制的失效表面上是公司治理結構的失效。狹義上講，內部治理機制并不完善。但深層次原因是資本市場、管理市場和產品市場的外部治理相對缺失，過分強調內部治理。我國目前還處于市場經濟發展的第一階段，由于各方面市場的發展和成熟度都不高，依靠外部市場來監督和治理公司還有很長的路要走，但以內部治理機制為主要機制，以外部治理為輔助機制的公司治理模式的發展趨勢應成為我國國有企業公司治理結構的發展方向。

三、國有企業法人治理結構完善措施

1.彌補所有者缺位。國務院、市政局逐步建立了人、事、資三位一體的國有資產監督管理體制。各級國有資產監督管理委員會承擔投資者的責任，這是解決國有企業所有者缺位現狀的重要一步。現代國有企業所有制與傳統國有企業所有制的重大突破在于國有企業的互補性。資產監管和行政委托是行政管理的重要環節，國有資產監督管理委員會要適應新的理念和創新的管理手段，從真正意義上的“管理者”向“投資者”轉變，只有國資委對公司進行管理和監督，國資委的主要職能是“優化國有經濟布局和結構”。只有這樣，國資委才能實現從國企管理者到國有資本運營者的質的飛躍。

2.推動股權多元化。實踐證明，國有企業以A股為主，不利于完善公司治理結構，而投資主體和投資對象的多元化是公司成立的必要前提。國有企業要通過多種方式大力推進投資主體多元化，特別是結合不同的公司規模、地位、參股構成和發展前景，可以減持政府股、換股，吸收社會法人、職工和自然人的股份，實現資本結構多元化。在中小企業中，可以通過中外合資、國內外交流等方式實現股權多元化，通過談判將部分權力或股權轉讓給公司的員工、經理或外部員工，也是實現股權多元化的可能性之一。

3.完善經理層的激勵、約束機制。建立一支高素質的職業經理人隊伍，不僅是完善公司治理結構的需要，也是國有企業市場化經營不可缺少的前提條件。因此，國有企業管理者應逐步轉向市場公開就業，從公務員轉向職業經理人。同時，要努力營造職業經理人施展才華的良好環境，對生產經營決策產生重大影響。讓他們真正有地位、有責任、有權力、有發揮的空間，而且，只有這樣，他們才能有一個國企管理者的中薪市場化、與業績掛鉤的市場，效率優先，對國有企業經營者的長期激勵和約束借助市場來實施。

4.建立有效的監督機制。公司應當選擇一定比例的專職或者獨立的監管機構，專職獨立監管機構的薪酬和福利應由國資委承擔，以確保其與企業之間的利益關系。此外，還確定了派出董事會工作的目的和內容，規定了董事會的規章制度：明確公司的地位、資本運作和經營效率，圍繞主要經營決策;重大改革重組和分配公司收入。派出的監事會主要由政府官員和專家組成。為確保董事會工作的獨立性和權威性，應建立董事會的考核、薪酬和處罰機制，并取消派往國外的監督機構。

5.完善董事會的作用機制。公司規范治理需要以董事會為代表，以股東利益為導向，選擇、激勵和監督公司的重要決策。但目前我國國有企業的實際情況是，董事會的作用明顯不足，這表明代表國有資產利益的董事會成員與國有資產利益的董事會成員之間存在著差距。其原因在于：一是部分國有企業引進外部股東后，可在公司內部形成相互控制、平衡的公司治理結構，使公司資本多元化;二是董事會成員的利益應得到積極保護，這與國有資產的風險和狀況密切相關，因此在對管理層進行激勵的同時，可設計董事會成員的薪酬體系，促進專業化、職業化董事的培養，逐步實行市場化的董事產生機制和外部董事制度;三是在國家產權保護方面出現了嚴重的“不道德行為”，會導致董事會成員被擠出董事隊伍，從而暴露出人力資本的流失，使董事會成員能認真履行職責，使公司治理結構對經營者有效約束。

6.現階段要注重發揮監事會的作用。在國有企業理想的公司治理結構形式中，董事會起主導作用，而監事會只是作為一種輔助手段存在。然而，由于認識問題、選擇問題、國家管理權力有限等原因，缺乏對黨管框架原則的支持和沖突，使得國有企業在不久的將來很難建立一種理想的公司治理結構。國有企業缺乏有效的董事會。雖然個別公司有正式的董事會，但董事會是與管理團隊協商的，實質上是管理團隊的概念。首先，國有企業的國家管理主要體現在兩個方面：一是確定經營者（管理團隊），二是派出董事會對經營者（管理團隊）進行監督。國家幾乎依靠監事會來監督。然而，監事會在國有企業的監督和管理中并沒有發揮有效的作用。一方面，由于公司受“內部人”控制，管理者包攬整個業務，監事會難以接手監管;另一方面，由于履行使命的能力和動力不足，董事會的工作效率不高，是董事會的問題。面對國有企業公司治理結構的現狀，需要加強監事會的結構和作用。面對突出的問題，如許多任務交給了監督機構;我們可以通過轉移監督機構的一部分責任、大幅度提高監督機構工作人員的素質和對監督機構成員的有效激勵機制來解決這些問題。

四、結語

探索具有中國特色的國有企業法人治理結構，是我國國有企業面臨的一項艱巨的任務，隨著國有企業改革的不斷深入，這一問題將與時俱進，不斷創新，不斷完善。

（作者單位：中國葛洲壩集團路橋工程有限公司）