醫(yī)療美容行政處罰案件及對(duì)策分析

文/鄧勇 胡邱銣

本研究對(duì)2017—2019年浙江省杭州市10 個(gè)市轄區(qū)衛(wèi)生健康行政部門公布的醫(yī)療美容服務(wù)行政處罰案件進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析。

醫(yī)療美容是指運(yùn)用手術(shù)、藥物、醫(yī)療器械以及其他具有創(chuàng)傷性或者侵入性的醫(yī)學(xué)技術(shù)方法對(duì)人的容貌和人體各部位形態(tài)進(jìn)行修復(fù)與再塑的美容方式。隨著消費(fèi)能力的提升和審美觀念的改變，人們開始在意自身的樣貌，美容行業(yè)也因此得到飛速發(fā)展。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年中國(guó)醫(yī)療美容市場(chǎng)規(guī)模達(dá)到1769億元，全國(guó)具備醫(yī)療美容資質(zhì)的機(jī)構(gòu)約1.3萬(wàn)家，然而，合法合規(guī)開展醫(yī)療美容項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)僅占行業(yè)12%。2017年，國(guó)家衛(wèi)生健康委發(fā)布《關(guān)于開展嚴(yán)厲打擊非法醫(yī)療美容專項(xiàng)行動(dòng)的通知》，要求開展打擊非法提供醫(yī)療美容服務(wù)的專項(xiàng)行動(dòng)，加大監(jiān)管力度。

本研究對(duì)2017—2019年浙江省杭州市10個(gè)市轄區(qū)衛(wèi)生健康行政部門公布的醫(yī)療美容服務(wù)行政處罰案件進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，找出現(xiàn)階段醫(yī)療美容服務(wù)中存在的主要違法行為，為提高衛(wèi)生健康行政部門監(jiān)管效率和醫(yī)療美容服務(wù)質(zhì)量提供對(duì)策建議。

被處罰單位構(gòu)成情況

浙江省杭州市10個(gè)市轄區(qū)衛(wèi)生健康局2017—2019年公開并涉及醫(yī)療美容服務(wù)的有效案件共323例，各年度分別為76、113、134例，案件數(shù)量逐年增多。323例案件的被處罰單位主要分為生活美容機(jī)構(gòu)、醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)、個(gè)人以及其他類別的機(jī)構(gòu)。其中生活美容機(jī)構(gòu)包括美容護(hù)膚工作室、美容美發(fā)店、美甲店、美容養(yǎng)生館；醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)包括醫(yī)療美容醫(yī)院類、門診部類和診所類機(jī)構(gòu)；“其他”則包括健康管理公司、化妝品公司、貿(mào)易公司、咨詢公司。

生活美容機(jī)構(gòu)作為被處罰單位的案件數(shù)量最多，共122件，占總數(shù)的37.77%。其次是醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)，有118件，占36.53%（見(jiàn)圖1）。

圖1 案件被處罰單位構(gòu)成情況

醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)分為醫(yī)院類、門診部類和診所類，被處罰單位為診所類醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)的案件最多，有83件，占70.34%；其次是門診部類，29件，占24.58%；醫(yī)院類的最少，僅有6件。樣本案件中，有31家機(jī)構(gòu)被處罰2次及以上，有25家是醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)，其中最多的是診所類，有15家。

主要違法行為分布情況

323例案件中被處罰機(jī)構(gòu)的主要違法行為歸納整理后被分為6項(xiàng)，共384次。

2017年查處的案件中，“未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)許可證》擅自開展醫(yī)療美容服務(wù)”“無(wú)資格人員開展醫(yī)療美容服務(wù)”和“執(zhí)業(yè)場(chǎng)所環(huán)境衛(wèi)生未達(dá)標(biāo)”等違法行為有49、25、19件，分別占總數(shù)的49.49%、25.25%和19.19%，數(shù)量分別列第一至第三位。在2019年的案件中，數(shù)量最多的違法行為仍是“未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)許可證》擅自開展醫(yī)療美容服務(wù)”，有82件，占53.95%，“執(zhí)業(yè)場(chǎng)所環(huán)境衛(wèi)生未達(dá)標(biāo)”上升至第二位，有31件，占20.39%，“無(wú)資格人員開展醫(yī)療美容服務(wù)”下降至第三位，有25件，數(shù)量與2017年相同，占16.45%。與2017年相比，2018、2019年共新增了10件“違反了《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》”的案件。

2017—2019年，醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)的主要違法行為是“執(zhí)業(yè)場(chǎng)所環(huán)境衛(wèi)生未達(dá)標(biāo)”，其中包括違反《消毒管理辦法》和違反《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》，占比46.45%，其次是“診療活動(dòng)超出登記范圍”，占比21.90%。

非醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)的違法行為主要集中在“未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)許可證》擅自開展醫(yī)療美容服務(wù)”和“無(wú)資格人員開展醫(yī)療美容服務(wù)”，分別占所有違法行為的48.96%和14.32%。總體來(lái)說(shuō)，“未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)許可證》擅自開展醫(yī)療美容服務(wù)”這一違法行為出現(xiàn)頻次最高，占總數(shù)的51.30%，生活美容機(jī)構(gòu)為此類違法行為的主體，與之相反，涉及醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)的案件中該違法行為出現(xiàn)次數(shù)最少（見(jiàn)表1）。

表1 違法行為分布情況

在323例案件中，出現(xiàn)多項(xiàng)違法行為的案件數(shù)量較少，占案件總量的17.34%，涉及的案由數(shù)量最多為3條，但僅有1例案件，且被處罰單位為醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)（見(jiàn)表2）。

表2 違法行為數(shù)量分布情況

行政處罰情況

杭州市10個(gè)市轄區(qū)衛(wèi)健局2017—2019年涉及醫(yī)療美容服務(wù)的行政處罰種類共6種，不涉及人身罰，分別是“警告”“罰款”“沒(méi)收違法所得”“沒(méi)收藥品、器械”“責(zé)令停止執(zhí)業(yè)”及“吊銷執(zhí)業(yè)許可”。

2017—2019年間行政處罰數(shù)量排名前三的均為“罰款”“沒(méi)收藥品、器械”以及“沒(méi)收違法所得”，罰款是使用最頻繁的行政處罰種類，共319次，僅有3例醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)和1例個(gè)人未受到此類行政處罰，第二、三位“沒(méi)收藥品、器械”和“沒(méi)收違法所得”各有180次、156次，分別有55.73%和48.30%的被處罰單位受到過(guò)這兩類行政處罰。使用次數(shù)最少的是“吊銷執(zhí)業(yè)許可”，僅有4件（見(jiàn)下頁(yè)圖2）。

圖2 行政處罰種類使用情況

在323件樣本案例中，罰款總額為2550089元，平均罰款金額最高的被處罰單位是個(gè)人，最低的是醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)（見(jiàn)下頁(yè)表3）。

表3 案件罰款情況

在個(gè)人的主要違法行為中，僅違反“無(wú)資格人員開展醫(yī)療美容服務(wù)”案件的平均罰款金額最高，為41071.43元，其中最低金額為2000元，最高為90000元；平均罰款金額最少的是僅違反“未取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)許可證》擅自開展醫(yī)療美容服務(wù)”案件，為5186.17元。另外還有9起案件中個(gè)人同時(shí)違反了以上兩項(xiàng)，但其平均罰款金額低于僅違反“無(wú)資格人員開展醫(yī)療美容服務(wù)”這一項(xiàng)的。

案件數(shù)量及被罰單位構(gòu)成情況

從2017年到2019年，案件總量逐年增多，主要原因可能有以下幾點(diǎn)：一是美容行業(yè)發(fā)展迅速，各類美容機(jī)構(gòu)逐年增加，出現(xiàn)的相關(guān)違法行為也相對(duì)增加；二是近年來(lái)國(guó)家加大打擊非法提供醫(yī)療美容服務(wù)的力度，監(jiān)管力度加強(qiáng)，監(jiān)管部門抽查頻率變高，查處的行政處罰案件增加；三是2019年，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布《關(guān)于印發(fā)行政處罰信息公示辦法（試行）的通知》，對(duì)行政處罰信息公示要求提高，行政處罰信息更加詳細(xì)、完整，而前幾年部分資料的不完善也會(huì)導(dǎo)致可以有效統(tǒng)計(jì)的行政處罰案件數(shù)據(jù)較少。

生活美容機(jī)構(gòu)和診所類醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)逐漸成為違法經(jīng)營(yíng)醫(yī)療美容服務(wù)的主體。其中生活美容機(jī)構(gòu)的處罰案件最多，一方面是由于醫(yī)療美容服務(wù)需求巨大、盈利空間較大，對(duì)生活美容機(jī)構(gòu)的吸引力強(qiáng)；另一方面可能是由于消費(fèi)者的法律意識(shí)較為薄弱且對(duì)醫(yī)療美容項(xiàng)目的認(rèn)知不足，使生活美容機(jī)構(gòu)等非醫(yī)療機(jī)構(gòu)有了可乘之機(jī)。有調(diào)查顯示，醫(yī)美用戶分不清醫(yī)療美容和生活美容項(xiàng)目的區(qū)別，也不了解不管是輕醫(yī)美還是手術(shù)類醫(yī)美項(xiàng)目都應(yīng)該選擇正規(guī)醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)。

而對(duì)于診所類醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)，原因可能有以下兩點(diǎn)：一是經(jīng)營(yíng)者主體增加，2009年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》中提出“探索注冊(cè)醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)”，2017年《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》刪除了“醫(yī)療機(jī)構(gòu)在職、因病退職或者停薪留職的醫(yī)務(wù)人員不得申請(qǐng)?jiān)O(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)”的內(nèi)容，工作經(jīng)驗(yàn)豐富的醫(yī)療美容執(zhí)業(yè)醫(yī)師自己開辦診所等小規(guī)模醫(yī)療機(jī)構(gòu)的可能性增大，作為在醫(yī)院內(nèi)專注醫(yī)療技術(shù)工作的執(zhí)業(yè)醫(yī)師，其管理經(jīng)驗(yàn)和法律知識(shí)可能有所欠缺；二是機(jī)構(gòu)自身屬性，“全國(guó)組織機(jī)構(gòu)統(tǒng)一社會(huì)信用代碼公示查詢”網(wǎng)站的數(shù)據(jù)顯示，診所類醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)多屬民營(yíng)，且規(guī)模較小，可能尚未像醫(yī)院類機(jī)構(gòu)一樣建立較為完善的制度和管理組織，也可能存在認(rèn)為本機(jī)構(gòu)規(guī)模較小、不易被執(zhí)法人員抽查的僥幸心理。

主要違法行為分布情況分析

機(jī)構(gòu)的主要違法行為與其性質(zhì)有密切的關(guān)系。醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)頂著“醫(yī)療”的名頭，往往不敢未經(jīng)許可擅自執(zhí)業(yè)，然而其內(nèi)部的工作人員和醫(yī)療項(xiàng)目仍有不少違規(guī)的情況出現(xiàn)，醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)的主要違法行為是“執(zhí)業(yè)場(chǎng)所環(huán)境衛(wèi)生未達(dá)標(biāo)”。

究其原因，一方面可能是醫(yī)療服務(wù)的特殊性，有較多具有創(chuàng)傷性的手術(shù)項(xiàng)目，而手術(shù)室空氣質(zhì)量會(huì)直接影響術(shù)后感染的發(fā)生率，因此我國(guó)對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生用品的消毒以及醫(yī)療廢物處理有嚴(yán)格的規(guī)定；另一方面可能由于大多數(shù)醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)規(guī)模較小，消毒設(shè)施較簡(jiǎn)陋，管理者缺乏衛(wèi)生意識(shí)以及建立專門負(fù)責(zé)消毒和醫(yī)療廢物處理的組織、制定消毒管理制度的成本較高等原因。

2017—2019年，涉及此類違法行為的案件數(shù)量從第三位上升至第二位，說(shuō)明該問(wèn)題仍未引起衛(wèi)生健康行政部門和經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的重視。除了醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)，其他機(jī)構(gòu)和個(gè)人因其“非醫(yī)療”的性質(zhì)，在人員和經(jīng)營(yíng)執(zhí)照方面從一開始就不具備開展醫(yī)療美容服務(wù)的資格，這些在住宅、酒店或辦公樓內(nèi)開展的醫(yī)療美容服務(wù)隱蔽性較強(qiáng)，不易被執(zhí)法人員察覺(jué)，且具有相對(duì)較高的風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)數(shù)據(jù)顯示，3年內(nèi)醫(yī)療美容相關(guān)投訴量上升超過(guò)10倍。為了適應(yīng)社會(huì)發(fā)展、妥善處理醫(yī)療糾紛、維護(hù)醫(yī)患雙方利益，我國(guó)從2018年10月起正式施行《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》，這也是2018—2019年新增此類違法案件的依據(jù)，數(shù)量較少可能是因?yàn)槭┬袝r(shí)間較短，執(zhí)法人員尚未完全熟悉該條例，在檢查過(guò)程中沒(méi)有發(fā)現(xiàn)，也有可能是各醫(yī)療機(jī)構(gòu)確實(shí)將條例落實(shí)到位，不存在違法行為。今后可針對(duì)此情況開展專門調(diào)查。

行政處罰情況分析

“罰款”“沒(méi)收藥品、器械”以及“沒(méi)收違法所得”在2017—2019年間使用數(shù)量排名均為前三，說(shuō)明衛(wèi)生健康行政機(jī)關(guān)所使用的行政處罰種類及搭配較為固定，其中罰款是主要行政處罰。

醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)的平均罰款金額最低與其主要違法行為有關(guān)，《消毒管理辦法》規(guī)定未造成感染性疾病暴發(fā)的違法行為處5000元以下的罰款，《醫(yī)療廢物管理?xiàng)l例》的規(guī)定中，有12條具體違法行為在期限內(nèi)改正的情況下處5000元以下的罰款，8條處5000元以上的罰款，另有2條根據(jù)違法所得決定罰款金額。醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)平均罰款金額在5010.17元，超過(guò)5000元，說(shuō)明其違法情節(jié)較嚴(yán)重，需要引起相關(guān)部門注意。

個(gè)人的違法行為可以依據(jù)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第44條“根據(jù)情節(jié)處以1萬(wàn)元以下的罰款”。杭州市針對(duì)個(gè)人無(wú)資格行醫(yī)的罰款金額從2000到90000元不等，平均金額超過(guò)4萬(wàn)元，這一方面說(shuō)明個(gè)人進(jìn)行違法醫(yī)療美容行為所造成的后果較嚴(yán)重、影響較惡劣，另一方面也說(shuō)明對(duì)個(gè)人違法行為的法律適用不同導(dǎo)致其罰款金額有了較大的差異，說(shuō)明衛(wèi)生行政部門在執(zhí)法的過(guò)程中較為廣泛地行使了自由裁量權(quán)。

可行性政策建議

第一，加強(qiáng)宣傳和普法，增進(jìn)消費(fèi)者對(duì)醫(yī)療美容知識(shí)的了解。

衛(wèi)生健康行政部門可以結(jié)合廣播、報(bào)紙、互聯(lián)網(wǎng)等多種形式，開展宣傳和普法活動(dòng)，讓消費(fèi)者知曉醫(yī)療美容和生活美容的邊界，分清生活美容項(xiàng)目和醫(yī)療美容項(xiàng)目，比如常見(jiàn)的脫毛、點(diǎn)痣、注射玻尿酸以及激光嫩膚等均屬于醫(yī)療美容項(xiàng)目；也可以公開各類違法醫(yī)療美容行為，幫助消費(fèi)者辨別“擦邊球”廣告，增強(qiáng)消費(fèi)者的法律意識(shí)與維權(quán)意識(shí)，引導(dǎo)其前往正規(guī)有資質(zhì)的醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)，減少消費(fèi)者由于缺乏對(duì)醫(yī)療美容服務(wù)的了解而輕信所謂“中介”的推薦和 “醫(yī)師”虛假頭銜、名片的包裝去酒店或私人住宅進(jìn)行醫(yī)療美容項(xiàng)目的現(xiàn)象。

第二，提升打擊重點(diǎn)違法行為的能力。

一是擅自開展醫(yī)療美容服務(wù)的行為。針對(duì)掛牌的生活美容機(jī)構(gòu)，衛(wèi)生健康行政部門要特別加大對(duì)其的日常監(jiān)督力度，開展定期和不定期的巡查行動(dòng)、專項(xiàng)整治工作以及各類普法活動(dòng)，讓生活美容從業(yè)人員了解開展醫(yī)療美容服務(wù)的條件以及違規(guī)開展醫(yī)療美容服務(wù)須承擔(dān)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任；對(duì)于其他隱蔽性較強(qiáng)的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，應(yīng)拓寬違法信息收集途徑，如開放群眾信箱、暗訪、進(jìn)行廣告監(jiān)測(cè)等，同時(shí)在日常執(zhí)法中也要留意一些健康管理、咨詢機(jī)構(gòu)以及化妝品公司。

二是醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)場(chǎng)所環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題。衛(wèi)生健康行政部門應(yīng)鼓勵(lì)規(guī)模較小的診所類醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)開展培訓(xùn)，提高工作人員的消毒衛(wèi)生意識(shí)，督促其及時(shí)更換消毒設(shè)施、建立完善的醫(yī)療廢物處理和消毒制度，為醫(yī)療美容服務(wù)的開展創(chuàng)造良好的衛(wèi)生環(huán)境，嚴(yán)格依照《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律規(guī)章制度進(jìn)行監(jiān)管，消除工作人員的僥幸心理。

三是違反《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》的行為。《醫(yī)療糾紛預(yù)防和處理?xiàng)l例》在2018年才開始實(shí)施，衛(wèi)生健康行政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法人員的培訓(xùn)，進(jìn)行專題業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高其對(duì)于該違法行為的敏感度，從患者知情同意、病歷書寫要求及規(guī)范等方面加強(qiáng)監(jiān)管，將該條例的規(guī)定落實(shí)于實(shí)踐中。

第三，選擇正確的法律適用，合理運(yùn)用自由裁量權(quán)。

衛(wèi)生健康行政部門需要注意的是，應(yīng)根據(jù)實(shí)際案件的情況區(qū)別醫(yī)療機(jī)構(gòu)與診療場(chǎng)所，選擇正確的法律適用，如醫(yī)師四處游走行醫(yī)或在家行醫(yī)而家中不具備行醫(yī)場(chǎng)所和設(shè)備時(shí)均不屬于醫(yī)療機(jī)構(gòu)的范疇，應(yīng)適用《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》。

自由裁量權(quán)提高了對(duì)衛(wèi)生健康執(zhí)法人員自身法律知識(shí)和執(zhí)法水平的要求，浙江省在2015年出臺(tái)了《浙江省行政處罰裁量基準(zhǔn)辦法》為行政自由裁量權(quán)確定了具體、量化的標(biāo)準(zhǔn)，衛(wèi)生健康行政部門在執(zhí)法過(guò)程中合理使用自由裁量權(quán)，提高監(jiān)管效率，增強(qiáng)執(zhí)法的深度和廣度。在使用罰款這一行政處罰時(shí)，應(yīng)確定合理的處罰方式和罰款數(shù)額，弱化過(guò)度罰款帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)衰退，同時(shí)減少罰款力度過(guò)輕導(dǎo)致罰不止禁的現(xiàn)象。

第四，完善行政處罰信息公開內(nèi)容，建立信息化查詢平臺(tái)。

《浙江省行政處罰結(jié)果信息網(wǎng)上公開暫行辦法》第六條明確規(guī)定，在互聯(lián)網(wǎng)上公開行政處罰結(jié)果信息，可以公開行政處罰決定書全文或者摘要信息，摘要信息，應(yīng)當(dāng)包括行政處罰決定書文號(hào)、案件名稱、被處罰人姓名或者名稱、法定代表人姓名、主要違法事實(shí)、行政處罰的種類和依據(jù)、行政處罰的履行方式和期限、做出行政處罰的機(jī)關(guān)名稱和日期等內(nèi)容。

而在提取數(shù)據(jù)過(guò)程中，部分地區(qū)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)公開的行政處罰信息不完善、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，網(wǎng)站上時(shí)常出現(xiàn)多條重復(fù)的案件信息，有的案件記錄沒(méi)有寫明具體違法事實(shí)、處罰依據(jù)、處罰程序等主要信息。也許是由于信息量過(guò)大，且目前行政處罰信息公開的工作制度和機(jī)制尚未形成統(tǒng)一健全的標(biāo)準(zhǔn)等原因，行政處罰信息公開的管理仍存在不足之處，不利于發(fā)揮信息公開的實(shí)際作用。

衛(wèi)生健康行政部門應(yīng)完善行政處罰信息公開的內(nèi)容，統(tǒng)一信息公開的標(biāo)準(zhǔn)與格式；聯(lián)合公安、市場(chǎng)監(jiān)管等部門，建立有針對(duì)性的信息化查詢平臺(tái)，公示醫(yī)療美容機(jī)構(gòu)的信用情況，實(shí)施“黑名單”制度，倒逼美容機(jī)構(gòu)約束自身行為，提供合法合規(guī)和更高質(zhì)量的服務(wù)，保障消費(fèi)者權(quán)益。