吉林省自然保護地現狀及建議分析

劉 穎 ，王東娜 ，鄭 爽， 張 博 ，王慧瑩

（1.吉林省林業調查規劃院，吉林 長春 130022；2.吉林省林業勘察設計研究院，吉林 長春 130022）

吉林省位于中國東北地區中部，幅員面積18.74萬平方公里，是國家生態建設試點省，是東北虎、東方白鶴等國際瀕危野生物種棲息地。自然保護地是生態建設的核心載體、中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象征，在維護國家生態安全中居于首要地位。自1960年吉林省首個自然保護區——長白山自然保護區建立以來，到向海國家級自然保護區于1992 年被國務院指定列入《國際重要濕地名錄》，再到2018 年建立我國第一個以國際瀕危物種、國家I 級重點保護野生動物——東北虎、豹及其棲息地為主要保護對象的國家東北虎虎豹公園，吉林省自然保護地事業已走過60年歷程，在保護生物多樣性、保存自然遺產、改善生態環境質量和維護國家生態安全方面發揮了重要作用。

1 吉林省自然保護地現狀分析

1.1 自然保護地概況

吉林省自然保護地數量和面積發展較快，初步形成了全省自然保護地網絡。吉林省現已建立各級各類自然保護地批復總面積約395萬公頃。按類型劃分含自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質公園和濕地公園等5類[1]。

1.2 現有自然保護地分布特征

吉林省現有自然保護地的設置，與各市縣的自然資源、人口密度空間分布及經濟發展有關，在數量上整體呈現“東多西少”，面積上表現為“東大西小”，在資源稟賦上東部以森林生態系統為核心，中西部以內陸濕地和水域生態系統為主的分布特征。

2 吉林省自然保護地管理成效

2.1 管理能力逐步加強

吉林省已建立的自然保護地中，有建立管理機構的自然保護地約占現有自然保護地的33%，管理能力有序增強。且先后制定下發了《吉林省林業系統自然保護區標準化建設規范》《吉林省林業廳關于加強林業系統自然保護區規范化管理的指導意見（暫行）》，組織自然保護地總體規劃編制、報批，編制印發了保護站標準化、標樁標牌標準化、工裝標準化、檔案管理技術、科研監測技術、野外巡護技術規范。

2.2 生物多樣性、資源典型性重點保護

目前設立的自然保護地主要保護對象包括森林、濕地、水域、珍稀瀕危物種、自然遺跡不同類型，典型生態系統、特殊地質遺跡和重點保護物種東北虎、中華秋沙鴨、原麝、白鸛、白鶴、大鴇、長白松、東北紅豆杉、松茸等均納入了保護范圍。特別是為保護東北虎豹，劃建了東北虎豹國家公園，已成為吉林省乃至全國一張亮麗生態名片，也成為展示我國野生動物保護負責任大國形象的一個重要窗口。

2.3 自然保護地生態功能顯著提升

吉林省內自然保護地涉及生態系統廣泛，主要分布特征為：東部森林生態系統為主，西部濕地、草原生態系統為主。通過自然保護地的設立，有效減緩森林喪失速率，濕地動態轉化呈正向發展趨勢，野生動植物數量增多，各類生態系統的生態功能發揮積極有效作用。

2.4 初步建立自然保護地相關法律體系

吉林省也為完善保護地法律體系相繼出臺了《吉林省自然保護區條例》，并積極推進“一區一例”工作，陸續出臺了長白山、向海、莫莫格、松花江“三湖”保護區管理條例，省政府出臺了左家自然保護區管理辦法。一些市(州)、縣（市、區）政府也先后制定了轄區內自然保護區管理的相關規定、布告、通告和規范性文件20余件，初步形成了自然保護區法律法規體系的基本框架。

3 吉林省自然保護地存在的主要問題

3.1 空間布局尚需完善

長期以來，自然保護地建設一直未能很好地列入各級政府的國民經濟和社會發展計劃中[2]。吉林省現有自然保護地的設立多數基于地方自愿申請，缺乏長遠發展目標，頂層設計不夠，各保護地之間發展不平衡。未能搭建符合國家生態安全的合理有效的自然保護地網絡。缺乏生態系統完整性、生態廊道連通性。

3.2 管理體制不健全

吉林省自然保護地面臨管理機構不健全、管理機構級別不統一、管理人員不專業[3]。現有自然保護地中僅有137個設立管理機構，且設立管理機構的自然保護地的管理主體多為縣（市）林業局兼管或政府代管、企業代管、加掛牌子等，體制機制運行不順暢，僅少數自然保護區設立了獨立的管理機構。所以導致管理能力相對較弱，管理機構級別參差不齊，相關專業技術和管理人員比例較低，管理業務能力亟待加強。

另因自然保護地內資源權屬多樣化，即便設立了獨立的管理機構，但因“三權分離”——管理機構只有管理權，沒有所有權和強制執行權，導致管理不到位，政策難落實。尤其一些森工企業建設管理的自然保護區管理機構屬企業性質，編制部門不承認其公益性職能，無法對保護區實施有效管理。管理工作的明顯落后，不利于自然保護區管理、科研、宣傳教育等工作的開展，影響了自然保護區功能和效益的發揮。

3.3 歷史遺留問題、現實矛盾沖突尖銳

據統計，吉林省內各級各類自然保護地內存在城市建成區、開發區、建制鄉鎮、成片人工集體商品糧地、生態保護紅線與永久基本農田重疊、原住民生產生活與保護地管理矛盾突出等各類歷史遺留問題尚待解決。

現有保護地內存在各類探礦權，與能源有序利用開采造成現實矛盾。并且在尚未實現“多規合一”前，很多保護地面臨與地方政府一些重大基礎設施建設項目存在沖突。

3.4 管理經費無保障

自然保護地建設是經濟社會持續發展的基礎性工作，但長期以來，自然保護地建設和管理經費主要依靠各級行政主管部門從部門經費中解決[4]。由于經費所限，投入缺口很大。吉林省目前僅國家級自然保護區中央財政有一定補貼性投入，省級及以下自然保護區省里和地方財政始終沒有專項資金投入。日常工作經費只有獨立設立的機構才有人頭費，合署辦公和代行管理的只能從當地林業部門或企業自有資金中擠占安排，日常管理管護經費根本沒有落實，無法開展有效保護工作，致使保護區不能把主要精力放在依法保護管理上，而是放在自養、經營、創收等方面，嚴重影響保護管理職能發揮。特別是中央生態環保督察和“綠盾”專項行動整改問題較多，涉及各類企業關停退出，大量違規建筑拆除及植被恢復所需資金保護區無力承擔，影響整治工作進度。經費投入嚴重不足，制約了自然保護地事業的發展。

4 吉林省自然保護地建議

4.1 開展自然保護地優化整合工作

對現有自然保護地進行本底調查并逐一分析，對保護地之間存在重疊相連區域進行合理整合歸并；對邊界區劃不明、管理機構暫無、批而未建的自然保護地進行梳理，使其合理化、合法化、規范化；對已劃入區域進行評估，合理調整保護地邊界，明確保護地范圍。

4.2 填補保護空缺

從生態系統和生物多樣性等多方面進行分析，發現吉林省在內陸濕地和水域生態系統、草原及草甸生態系統以及生物多樣性保護上尚存空缺，所以建議依據應保盡保、應劃盡劃的原則，將以上空缺區域劃定到保護地管理范圍內，構建保護地網絡格局。

4.3 解決歷史遺留問題及現實沖突

為有效且全面實現自然保護地生態系統的相關保護工作，落實自然保護地基礎設施建設，應解決歷史遺留問題及現實矛盾沖突，對自然保護地核心保護區內的永久基本農田進行有序退出；核心保育區內的村民進行生態移民；自然保護地內依法退出礦山及歷史廢棄礦坑進行開展礦山修復工程；對吉林省西部自然保護地內“三化”嚴重區域進行三化治理。

4.4 加強保護管理設施建設

加強保護管理設施建設、基礎設施建設，包括野外保護站點、巡護路網、監測監控、應急救災、森林草原防火、有害生物防治和疫源疫病防控等。通過管理設施建設的加強，加快保護地體系建設。

4.5 生態產品體系開發

根據保護地的生態系統特征，開發高標準、高品位的自然體驗區和生態教育展示平臺、愛國主義教育基地，使公眾在融入自然、享受自然過程中，增強珍愛自然、保護自然意識。

4.6 提升管理人員能力

開展自然保護地管理人員的定期培訓工作。通過定期舉辦管理人員培訓班、定期開展專業技術培訓班、聘請高級技術人員就職工作、建立與相關高校或科研院所合作關系等措施提升自然保護地管理人員的業務素質。同時，積極創造條件，吸引高級人才到自然保護地工作，以提高專業技術人員在自然保護地管理人員中所占的比例。

4.7 實現社區共建共管

推行參與式社區管理，按照生態保護需求設立生態管護崗位并優先安排原住居民。在保護地周邊打造美麗特色小鎮、文化村，完善功能，增強城鎮、村莊對保護地管理和建設的支撐作用，提升接納保護地內原住民人口轉移和產業集聚的能力，廣泛吸納當地群眾參與生態保護工作進而增加收入。