機關檔案數字化外包工作風險防控

孫 姝

為了有效加強檔案管理，更好地適應檔案數字化發展趨勢，許多機關檔案室紛紛推進數字化檔案工作。但是，由于機關檔案數字化屬于勞動密集型工作，其人員管理水平直接影響檔案數字化質量[1]。對機關檔案數字化外包工作風險進行有效管控，對于加快機關檔案發展具有十分重要的作用。

一、檔案數字化外包是機關檔案數字化管理的重要路徑

機關檔案數字化外包，是實現機關檔案管理數字化和信息化的重要路徑，機關檔案數字化外包工作，是基于檔案數字化趨勢而開展的。

機關檔案數字化是信息時代發展的必然趨勢。通過機關檔案數字化，可以有效提升機關檔案服務質量和服務效率，同時也是實現機關管理現代化的必然手段[2]。中央辦公廳、國務院辦公廳早在2014年5月印發了《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，明確提出“要加快推進傳統載體檔案數字化”的要求，為機關檔案數字化提出了新的發展要求。紙質檔案存儲、手工查閱與人工檢索的傳統檔案管理方式存在的效率低下、管理落后、檔案保護不力等諸多問題，已經嚴重制約和影響了機關檔案管理工作，也對機關檔案工作向數字化方向發展提出了新的要求。機關檔案管理現代化、檔案利用高效、服務網絡化等，已成為機關檔案管理的新目標，檔案數字化成為機關檔案管理新方向，機關檔案管理已經從傳統的紙質檔案管理向數字檔案管理進行轉變。

機關檔案數字化外包，主要是指某個機關單位把不屬于國家法律法規限定的檔案資源，委托專門的檔案服務機構進行數字化加工服務的行為。中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》中提出，要支持檔案專業中介服務機構參與檔案事務，推動檔案數字化外包服務健康開展。由于檔案中介服務機構具有豐富的經驗、先進的設備、嫻熟的技能和專業化的檔案服務，可以高效、快速地對大量機關檔案資料進行批量加工。在對館藏檔案資料進行批量處理過程中，檔案數字化外包是較為經濟可行的路徑和方案，檔案數字化處理的進度和質量也都可以保障，有助于機關檔案管理部門在短期內提高檔案服務和檔案管理水平。越來越多的機關單位開始意識到檔案數字化管理的緊迫性與重要性，已開始推進機關檔案數字化工作，機關檔案數字化外包被許多單位所接受和使用，從而成為機關檔案數字化的重要途徑。

二、機關檔案數字化外包工作中的風險分析

機關檔案數字化，主要是采取數字化處理設備和技術，對機關檔案進行數字化加工，將原來的紙質檔案轉化成為可以存儲的數字檔案[3]。機關檔案數字化外包過程中，涉及承包方在機關檔案數字化加工處理過程中有一套較為嚴格的技術要求和操作流程，因此對機關檔案數字化外包工作風險進行評估，是確保機關檔案信息安全和檔案服務質量提高的重要前期。

1.機關檔案數字化外包工作中的項目主管風險。機關檔案數字化是一項系統性工程，機關檔案數字化外包對實施單位有較高的資質要求，特別是對于機關檔案數字化外包承包單位的技術力量、人員素質等有很高要求，直接關系到機關檔案數字化的質量、進度和檔案信息安全等。因此，在實施機關檔案數字化外包之前，必須要對具體實施過程進行調研和統籌規劃，不應只是安排了預算經費就一放了之，放任檔案數字化外包單位自行安排人員進行入庫調檔和掃描處理，最終可能會因為制度執行不嚴不力、指導監管不到位、項目驗收不嚴格，為后續的機關檔案數字安全埋下隱患。

2.機關檔案數字化外包工作中的檔案實體風險。在機關檔案數字化處理和加工的過程中，涉及的作業流程比較多，數字化處理工作量比較大，數字檔案信息加工周期比較長，經手人員比較復雜。在機關檔案數字化處理過程中，任何一個環節出現問題都會對實體檔案安全產生威脅。如在對檔案數字化處理過程中，實體檔案資料出入庫手續不健全或者交接不清楚，可能會導致實體檔案丟失、缺少、損壞等問題，而且實體檔案在數字化掃描處理過程中，也可能因為隨意翻折或者錯誤打孔造成實體檔案損傷。因此，在對機關檔案數字化處理的時候，實體檔案面臨著“丟、損、亂”等問題。

3.機關檔案數字化外包的數據質量風險。機關檔案數字化過程，就是要把機關檔案從傳統紙質檔案轉化為現代信息化檔案，就是把紙質檔案內容向數據信息進行轉化的過程[4]。在機關檔案數字化過程中，如果對整理細則不能準確把握，最終將可能導致檔案分類排序出現錯誤，檔案內容的目錄和實際內容無法對應。而且紙質檔案的錯掃、漏掃都可能導致紙質檔案內容和數字檔案內容對應不起來。色彩明暗調整處理及紙質檔案去污、糾偏、裁剪如果出現不當，也可能導致色彩偏差較大、圖像不完整、位置不居中等問題，對機關紙質檔案的數字化處理工作質量產生影響。

4.機關檔案數字化外包工作的信息安全風險。傳統紙質檔案面臨著實體檔案被損毀或丟失的問題，而機關檔案數字化以后，也可能會面臨存儲介質穩定性和耐用性對機關檔案數據安全性產生影響，特別是當機關檔案數據存儲介質，如移動硬盤、計算機硬盤等出現損壞現象以后，會導致機關檔案數據丟失。機關檔案數字信息的最大特點是檔案載體和檔案數據的可分離性，從而導致機關檔案信息可能被篡改、復制。機關檔案數字化以后，檔案數據儲存和使用的網絡環境容易出現被病毒感染、黑客攻擊等風險，可能也會導致機關檔案信息出現泄密問題。

5.機關檔案數字化外包的企業經營風險。機關檔案數字化外包企業，可能在追求利潤的目標要求之下，忽視企業內部運營管理，從而造成了團隊執行能力較低、工作制度不完善、安全監督缺乏、工作人員能力和素質不符合要求等問題，甚至有的檔案數字化外包服務企業團隊是臨時拼湊起來的，人員未經培訓，導致人員素質參差不齊、片面追求檔案數字化進度、操作過程中隨意性較強，在一定程度上影響了機關檔案數字化工作的質量。

6.機關檔案數字化外包的行業監管風險。當前，已經具備機關檔案數字化外包服務相關資格和資質的外包企業數量仍然比較少[5]。為了便于開展機關檔案業務工作對接，下級機關檔案管理部門一般都會選擇上級單位已經選用的檔案管理服務系統，從而提高檔案數據信息的兼容性。但也在一定程度上造成了機關檔案數字化外包過程中的地域封鎖、一家獨大的問題，機關單位檔案室可供選擇余地比較小，其議價能力也隨之降低，在缺乏行業監管的情況下，機關單位檔案室只能被檔案數字化外包服務企業牽著鼻子走路。

三、機關檔案數字化外包工作風險管控對策

針對機關檔案數字化外包工作中的風險問題，主要從以下幾個方面加以提升。

1.強化機關檔案數字化外包工作責任。第一，要針對機關檔案數字化外包工作，做到分工明確和責任到人。機關單位開展檔案數字化外包工作，要加強組織領導，為降低項目主管風險，要求建立由單位法務人員、財務人員、技術人員、檔案管理人員共同參與的項目實施小組，明確相關人員在機關檔案數字化外包工作中的職責和任務。第二，要針對機關檔案數字化外包中的企業經營風險和行業監管風險，優選項目實施單位，進一步細化項目實施方案，特別是要優先選擇具有保密資質和核心技術的實施單位，根據機關單位檔案管理實際情況實施數字化處理。在正式開展工作之前，要強化對外包服務單位的資格資質審查，與其簽訂詳細的保密協議，對機關檔案數字化處理的質量標準、工作任務、驗收方式、進度要求等內容進行細化與明確，以法律約束項目實施單位的行為。第三，要針對機關檔案數字化外包中的信息質量風險，開展安全教育和建立嚴密的安全保密制度，強化信息質量風險管控。特別是對于機關檔案數字化處理駐場工作人員，必須要建立工作人員檔案，對其個人信息進行詳細登記和嚴格管控，對其具體工作內容包括到崗和離崗時間進行詳細登記，特別是對于項目實施人員入場辦公，必須要提供身份證明、社會關系、個人簡歷等，要對其開展相應的政審，在正式開展工作之前必須要對相關人員開展機關檔案資料安全保密教育，點對點簽訂保密協議，提高所有人員的安全保密意識。

2.健全機關檔案數字化外包工作制度要求。第一，要將機關檔案數字化的場所獨立出來，并做到嚴格登記管理。機關檔案數字化過程中，要嚴格根據《檔案數字化外包安全管理規范》，封閉并獨立運行機關檔案數字化處理的空間，確保所有機關檔案資料的安全，對檔案出入庫之前進行嚴格清點，杜絕檔案外帶，杜絕工作人員自行調檔歸卷。第二，要在機關檔案數字化加工中謹慎操作和認真核對。對機關檔案重要性加以明確，開展專門教育，提高機關檔案數字化處理項目人員的安全意識和責任意識，在工作中自覺愛護檔案資料。對于容易損壞的檔案資料，可以使用平板掃描的方式進行保護，確保所掃描的檔案圖像清晰，無漏掃、錯排問題，與紙質檔案相符以后才能裝訂入庫。

3.建立機關檔案數字化外包技術操作標準。根據《機關檔案數字化技術規范》要求，對已經數字化處理的機關檔案再開展技術處理，確保最終留存的檔案資料圖片無黑點和黑邊，沒有污斑；同時也要由人工進行圖片摳像處理，如機關檔案資料中的印章區域，要進行特殊處理，確保印章的完整。對學歷證件、身份證件、復印件以及相應的防偽技術原始圖像，更要進行優化處理，可以直接采用原始圖像數據。要確保最終完成入庫的機關數字檔案畫面干凈、版面居中、亮度適中、字跡清晰等，并進行相應的準確性、完整性、安全性、可靠性測試。

4.加強機關數字檔案的安全防護管理。第一，加強機關數字檔案安全防護設備管理。在機關數字檔案軟硬件設備選購方面，盡可能選擇正版軟件和國產設備。根據《檔案數字化外包安全管理規范》要求，必須要對于機關檔案數字化相關的所有設備開展安全檢查，對加工場所中一些不必要的信息接入源進行封閉，對機關檔案加工的工作網絡和外部網絡進行隔離處理，嚴禁使用無線網卡等設備，并由專人進行監督和檢查，對機關檔案數字化處理期間形成的所有數據進行可追溯處理。機關檔案管理部門安排專人負責保管檔案數字化處理的所有移動存儲介質，并全部保管在機關檔案室內，嚴禁外帶和交叉使用。第二，在機關檔案數字化加工處理完成以后，要進行撤場驗收，對所有數據進行安全備份，同時還要對外包工作員工所自備的移動存儲介質，如移動硬盤等，統一移交到機關檔案室進行保管或者銷毀，同時還要對移交的各類機關檔案數字化視頻資料、實體檔案出入庫登記清單、檔案加工人員信息資料和變更資料同步交接、驗收。