鄉村治理現代化的內涵、目標及實現路徑研究

李 濤

(隴東學院 經濟管理學院，甘肅 慶陽 745000)

“三農”問題是關系國家生存和發展的基礎性問題，而農業農村現代化是解決“三農”問題的重要途徑。實現鄉村振興和農業農村現代化，構建科學完善的鄉村治理體系，提升治理效能，實現鄉村治理現代化是前提和基礎?！蛾P于加強和改進鄉村治理的指導意見》對鄉村治理現代化的主要任務進行了整體部署，黨的十九屆四中全會決定為鄉村治理現代化提供了發展方向和制度指引。國家治理的根基在鄉村，提升鄉村治理現代化水平，有利于鞏固拓展脫貧攻堅成果、保障鄉村振興戰略的實施、提高國家治理現代化的質量和速度，進一步助推國家治理現代化總目標的實現。

一、鄉村治理現代化的內涵

要準確理解鄉村治理現代化的內涵，首先要明確治理的含義。治理(governance)是現代政治學中常用的概念之一。在西方社會發展歷程中，治理和統治含義基本一致。20世紀90年代以來，治理這一概念廣泛應用在政治、經濟、社會領域，學者們賦予治理這一詞新的、豐富的內涵，其涵蓋范圍逐步擴大，并與傳統意義上的統治(government)相去甚遠。1995年全球治理委員會在《我們的全球伙伴》研究報告中認為，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和[1]。這一界定具有一定的典型性和代表性，從這個概念我們可以看出現代意義上的治理不同于傳統的管理，更不同于統治。統治或管理，強調主體的唯一性、權力運行的單一向度性，而西方現代意義上的治理則強調多元主體協同共治，促進和實現公共利益最大化。治理強調主體的多元性、過程的合作性和權力向度的多元性和互動性，在社會管理中政府分權給其他治理主體，政府與其他主體之間是平等、協商、合作的伙伴關系。

目前，我國學術界和國家政策文件賦予治理這一概念新的時代內涵，與現代西方治理概念和理論有明顯區別。黨的十八屆三中全會以來，治理、鄉村治理及治理現代化等逐漸由一個學術概念演變為政治術語，進入國家和官方的話語體系。治理體系、治理能力、治理效能等概念出現在黨的報告、條例等正式文件中。習近平總書記指出，國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現[2]。國家治理現代化的實現，關鍵是要充分發揮我國的制度優勢，把黨的領導落實到國家治理的各個領域和各個方面。黨的十八屆三中全會以來，治理理論呈現鮮明的中國特色，體現我國理論自信和制度自信。馬克思主義認為，治理是社會主義國家政治統治與政治管理的有機結合[3]。根據馬克思主義的觀點，當下我國官方正式表述和政策話語體系中，給治理概念和理論賦予了新的內涵，與中國特色社會主義制度高度相吻合，體現中國特色社會主義制度優勢，與現代西方治理理論有本質的區別。

關于現代化的含義，學者們先后從經濟發展、政治進步、思想和行為模式轉變等視角給予了不同的界定。從人類社會的發展歷程來看，現代化是指人類社會由傳統農業社會向現代工業社會演進中，工業化、全球化、信息化和智能化滲透到社會生活各個領域所帶來的深入系統的變化。什么是治理現代化，國內的法學家、政治學家等分別從不同的視角給予不同的解釋。一些法學家認為治理現代化就是治理法治化，如胡建淼在《治理現代化關鍵在法治化》一文中認為，法治化是國家治理現代化的主要內容和發展水平的主要標尺[4]。姜明安在《法治與現代國家治理》一文中認為現代國家治理的手段和目標是實現法治化[5]。何增科等政治學家主要從擴大治理主體、深化治理體制改革的視角來研究政府治理現代化[6]。要實現鄉村治理體系和治理能力現代化，明晰鄉村治理現代化的含義是前提和關鍵。姜曉萍認為，鄉村治理現代化包括治理體系現代化和治理能力現代化[7]。肖立輝在《鄉村治理現代化的由來與出路》一文中，從民主化、法治化、科學化等七個層面來分析鄉村治理現代化的指標。目前國內許多學者主要從鄉村治理體系現代化和鄉村治理能力現代化兩個層面來界定鄉村治理現代化，如桂華的《面對社會重組的鄉村治理現代化》、韓云鵬的《鄉村治理現代化的實踐檢視和理論反思》等，但對鄉村治理現代化的內涵解釋，則差異較大，還沒有形成明確、準確、學術界普遍認可的界定。

筆者認為，鄉村治理現代化是指由傳統鄉村社會向現代鄉村社會轉變中，實現現代鄉村治理目標的基層和鄉村的制度體系以及制度執行能力。科學完善的鄉村治理體系是治理效能提升的基礎，治理效能的提升有利于進一步優化鄉村治理體系。從歷史進化的視角看，鄉村治理現代化是破除城鄉二元治理結構，建立健全城鄉一體化治理體制，促進城鄉融合發展的過程。

二、鄉村治理現代化的目標

要確定鄉村治理現代化的目標，首先要對我國鄉村社會的演進和發展、管理體制和運行機制、治理模式與影響因素等進行歷時性梳理，分析、研究鄉村治理的發展趨勢，才能確定鄉村治理現代化的發展目標和價值導向。

我國鄉村社會長期保持著“簡約治理”[8]的非制度治理模式。中國傳統社會皇權不下縣，鄉村治理主要依靠宗族和家族的自治。鄉村社會長期在“皇權”和“紳權”的互動中維持著鄉村社會的秩序，形成了“皇權”和“紳權”并行的“雙軌制”。1949年新中國成立后，我國鄉村治理進入了新階段，隨著土地改革運動、貫徹婚姻法運動和農業合作化運動的深入推進，鄉村社會原有的封建狀態被徹底打破，三級所有隊為基礎、政社合一的人民公社體制逐步形成，國家權力逐步延伸到鄉村社會的各個領域，國家對社會經濟生活實行一元化的全面控制[9]14，體現出強大的動員能力和組織能力。農民的教育、醫療等基本公共服務都通過人民公社制度供給，鄉村治理具有明顯的公權力色彩。人民公社時期，雖然國家權力滲透到鄉村經濟、社會等各領域、各方面，但部分基層事務仍由村莊自主解決，體現了鄉村社會治理中的準自主性。1978年改革開放以后，基層鄉村治理呈現出鮮明的新特點。隨著家庭聯產承包責任制的逐步推行，鄉村社會的治理體制和治理模式逐步發生了深刻變化，政社合一的人民公社體制被政社分開的鄉鎮政權體制所取代。1982年《憲法》確立了基層鄉村自治制度[9]16，1987年通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》，并不斷修訂完善。法律制度的確定及有效運行，逐步在我國基層形成了鄉政村治的治理體制，國家權力逐步向基層下沉和延伸，至鄉鎮一級，而鄉村實行自治，充分發揮村民在鄉村治理中的主體作用。“鄉政”體現出行政性和集權性的特點，而村治具有自治性和民主性的特點，基層鄉村治理仍呈現出簡約治理的特征。

黨的十八大以來，中共中央、國務院從國家現代化的視角來重新審視“三農”問題，黨的十九屆五中全會明確提出，把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重。打贏脫貧攻堅戰、實施鄉村振興戰略、建設法治鄉村等，不僅助推鄉村制度和治理體系的現代轉型，提升了廣大農民的生活水平，也促進了農業農村現代化的穩步實現。

鄉村振興戰略的有效實施，關鍵和基礎在于構建科學的治理體系，提升治理效能。我國鄉村治理發展的總趨勢是傳統鄉村社會延續至今的簡約治理傳統逐漸被改變，依靠國家政權力量，把現代化的鄉村治理制度和規則嵌入鄉村內部，推動鄉村社會現代轉型，逐步實現鄉村現代化。黨的十八大以來，中國共產黨進一步強化對農村工作和鄉村治理的領導，逐步加強農村黨組織建設，將中國共產黨強大的領導能力和組織動員能力轉化為鄉村治理的制度和資源保障。2019年11月，黨的十九屆四中全會決定明確提出推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好地提供精準化、精細化服務。鄉村治理權力下沉，黨和國家的權力下沉到基層，通過權力的有效運行，實現對鄉村各項事業的有效管理，提升治理效能，實現國家規劃秩序對基層社會自然秩序的替代[10]。

總之，黨的十八大以來，鄉村治理制度建設及其規范運行在如期完成農村脫貧攻堅任務、鞏固脫貧攻堅成果和鄉村振興有效銜接、保障鄉村振興戰略實施等方面提供制度保障，發揮基礎性作用。只有客觀認識當下我國“三農”工作的新變化，才能準確把握鄉村治理現代化的目標?！蛾P于加強和改進鄉村治理的指導意見》指出我國鄉村治理現代化發展分為兩個階段，到2020年初步形成現代鄉村治理的制度框架和治理體系；經過幾年的發展，到2035年，構建完善的自治、法治和德治融合的鄉村治理體系，建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制，鄉村治理能力顯著增強，鄉村善治得以實現。

三、鄉村治理現代化目標的實現路徑

(一)加強農村基層黨組織建設

新時代我國基層或鄉村治理發生了明顯變化，黨的領導向基層延伸，農村黨組織領導作用進一步凸顯和強化，“黨的全面領導”基因被迅速激活[11]。正如習近平總書記所說：“辦好農村的事情，關鍵在黨。黨管農村工作是我們的傳統，這個傳統不能丟。”[12]《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》指出：“完善村黨組織領導鄉村治理的體制機制[13]。完善鄉村治理體制，要進一步加強農村基層黨組織建設，健全村級組織體系，充分發揮黨組織在鄉村振興和鄉村治理中的領導作用。重新修訂的《中國共產黨農村基層組織工作條例》，對農村基層黨組織設置、職責、黨員干部隊伍建設等都做了明確的規定。加強農村基層黨組織建設，第一，要強化農村基層黨組織的思想建設和政治建設，實現黨組織對村級各類組織的全面領導，健全黨組織主體責任落實機制；第二，要明確農村基層黨組織和農民合作社等村級各類組織的職權范圍，建立協調配合運行機制，從制度上保障黨組織在“三重一大”集體決策中的地位和作用；第三，要加大基礎保障力度，為農村基層黨組織建設提供物質和資源保障；第四，要提升農村基層黨組織動員能力，充分發揮基層黨組織在鄉村治理中的組織力和號召力；第五，要強化基層黨組織干部隊伍和黨員隊伍建設，優化黨員干部隊伍結構，提升干部隊伍能力，提高黨員干部隊伍質量，充分發揮黨員干部的引領示范作用?？傊r村基層黨組織在鄉村治理現代化中起著領導核心的作用。

(二)構建“三治融合”鄉村治理體系

科學完善的鄉村治理體系是實現鄉村治理現代化的關鍵和基礎。黨的十九大報告、十九屆四中全會決定等都明確提出健鄉村治理體系或城鄉基層治理體系。正如習近平總書記所說：“健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，是實現鄉村善治的有效途徑?！盵14]構建鄉村治理體系，要明確自治、法治和德治的含義、作用及相互之間的關系。在三治融合的鄉村治理體系中，自治是核心，法治是保障，德治是基礎，以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣。首先，自治能夠激發基層群眾的積極性和創造性，體現群眾的主體性，激發群眾參與鄉村治理的活力，所以說自治是本體。其次，要強化法治的規范作用和保障作用。隨著法律下鄉的深入實施，農民的法律意識普遍增強，法治約束村民行為、調節村民利益、規范群己關系，所以說將法治融入自治之中，能夠提升鄉村治理的品質。最后，要明確德治的基礎作用。當代中國農村社會，家戶、村莊是村民生活的基本單元。德治能夠進一步強化人們對家戶和村莊的責任感、認同感和歸屬感，增強人們的自律能力，德治為自治這一本體注入自律的能動性[15]。鄉村治理體系建設，要注重體系科學性、制度可操作性和運行實效性?？茖W性要求以科學的理論為指導，研究鄉村治理內在規律和三治融合的一般理論，探索三治之間的邏輯關系和三治融合的體制機制，構建科學完備的鄉村治理體系。制度可操作性要求鄉村治理體系能夠適應不同區域經濟社會發展的實際情況，具有較強的執行性和實用性，并能夠在實踐中不斷創新，完善。運行實效性要求鄉村治理體系和治理制度的有效運行能夠充分發揮自治、法治和德治各自的作用，同時能夠通過融合發展，發揮三治整體的功能，切實提高鄉村治理的效果，推動鄉村治理現代化。科學性、可操作性和實效性要求鄉村治理體系的構建要正確處理頂層設計的普遍性與地方實踐的特殊性之間的關系，因地制宜，選擇治理模式，優化治理組合，突出治理重點，實現鄉村善治。

(三)構建多元主體協同治理機制

隨著農村改革的持續推進和農村社會的全面進步，我國農村經濟社會和人口結構逐步發生了變化，鄉村社會由熟人社會向熟人與陌生人并存的半熟人社會過渡，不同村莊之間的差異和同一村莊內部人和人之間的差異很大[16]，鄉村之間不斷分化，鄉村治理面臨新問題、新挑戰。《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》明確支持鄉村各種組織參與鄉村治理。黨的十九大和十九屆四中全會提出構建、堅持和完善共建共治共享的社會治理制度。構建鄉村協同治理機制，各治理主體只有積極參與，協同共治，才能化解鄉村治理面臨的新問題、新挑戰。黨委、政府、政治社團、農民合作社、村民共同參與鄉村治理，形成多元治理新格局。

在多元主體協同治理中，首先，要加強黨的農村基層組織的領導。國內部分學者認為多元主體更為準確地表述應為一體多元，一體是黨的農村基層組織，這充分體現了黨的領導在多元主體協同治理中的核心地位。村黨組織要全面領導村民委員會等各種農村經濟社會組織。其次，充分發揮農民在鄉村治理中的主體作用。多元主體中最主要的一元是農民。在鄉村治理中，村民自治是核心和關鍵，要使農民積極主動參與鄉村治理，就要充分發揮農民的主體作用和他們的聰明才智，從而激發鄉村治理的活力，推動基層民主政治建設，實現鄉村有效自治。最后，構建利益協調機制，使各個主體共享鄉村治理的成果。多元利益主體協同治理，要激發不同利益主體參與鄉村治理的主動性，需要進一步建立和優化利益協調和利益實現機制，實現各利益主體的合理利益訴求，打造共建共治共享的鄉村治理新格局。