淺論社會治理中科技手段的支撐作用與限度邊界

楊 曉 彤

(浙江大學 馬克思主義學院,浙江 杭州 310058)

社會治理是國家治理的基礎性內容和重要組成部分，社會治理現代化關系著國家治理現代化的實現進程。黨的十九屆四中全會明確提出要加強和創新社會治理,“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”[1]?？茖W技術的快速發展為社會治理提供了便捷化、智能化、精準化的支撐手段，但這種以技術理性為核心的治理手段又存在著潛在風險。規范科技手段應用行為、明確科技手段在社會治理應用中的限度邊界、建立針對性規范體系已成為維護國家安全和社會穩定、有效發揮科技支撐作用的必然要求。

一、科技手段在社會治理中具有重要的支撐作用

當下信息互聯網技術的飛速發展使現代科技手段在社會治理中發揮著無可替代的支撐和保障作用，凸顯了科技手段對推動社會治理智能化和社會治安防控精準化特有的應用價值，對構建共建共治共享的治理格局具有重要作用。

(一)科技手段提升了社會治理的執行效能

社會治理作為多元主體參與的多向度治理網絡，其執行效能的最大化發揮包括對主體間關系動向的實時把控和對社會問題的及時解決，這就對數據資源的處理速度和整合效率提出了更高標準的要求?？萍际侄螢樯鐣卫韴绦泄ぷ鞯木珳驶⒕毣峁┝思夹g支撐和效率保障：

首先，科技手段有助于簡化社會治理執行流程，減少社會治理成本。自進入21世紀，互聯網和大數據就以其高度的多源性、聚合性和互動性成為政府實現高效公共決策的重要抓手。信息是決策的來源和基礎，在傳統的政府治理模式中，信息的獲取和存儲只能依靠人力的登記、核對和歸檔，需要投入大量的時間和人力財力，并且縱向行政部門之間以及橫向的政府與社會各主體之間無法實現實時地信息交互，政府無法及時覺察社會問題滋生的源頭，對社會治理工作帶來了極大挑戰。大數據技術憑借其強大的信息輸入和輸出能力不但能將高度分散的碎片化信息整合為具有內在關聯的重要價值性信息，而且能在打破單向獨立數據壁壘的同時迅速在橫向和縱向組織中實現信息互通和資源共享。這不僅減少了政府發布信息的流程，使相關專業人員將時間和精力投入到具體的治理工作中，同時也大大降低了信息存儲、數據分析和方案構建的行政成本。

其次，科技手段有助于政府構建民主決策和科學治理體系。近年來，隨著智能手機的廣泛普及，大量政務服務APP(手機應用軟件)在手機和電腦終端上涌現，這些科技變化對于政府來說，一方面可以利用互聯網及相關政務服務軟件及時、高效地發布政務信息，同時數據庫的精準分析能有效彌補人為經驗判斷的主觀性，使量化分析和方案處理更加精準化、科學化；另一方面，“互聯網的交互性也使政府能夠快速獲悉民眾對政策的反映，民意、民情調查的準確性可以大大提高”，[2]使公共決策在群策群力、集思廣益的基礎上日漸民主化。社會公眾作為社會治理和政府行政決策的重要參與者，可以通過政府搭建的綜合信息管理平臺及政務公開軟件等信息技術手段實現便捷化的辦事服務，公眾只需要在網絡的相關平臺系統上操作即可快速辦理有關事項，改變了傳統的人力跑腿模式，為“最多跑一次”的新時代智慧治理提供了技術支持；同時，社會公眾也能通過政府的政務網站實時監督政府各部門的社會治理工作，不但能有效克服政府自身監督的弊端，而且能實現政府與社會的雙向聯動。

最后，科技支撐改變了單一的行政管理手段，使社會治理的執行手段更加多元化。科技支撐不僅可以完善城市和鄉村治理中的“數字化管理平臺”和“綜合信息管理平臺”等基礎性治理手段，也可以通過面部識別、視頻數據分析、智能預警等新興技術提高預防預警預控能力，為及時斬斷犯罪“黑手”、緩解交通擁堵、提高社會治安治理水平提供技術保障。近年來，人工智能、物聯網、云計算、衛星云圖等新興技術的興起催生了政府“運用全天候監測輿情系統、大數據監控管理平臺和衛星云圖等新型信息化手段感知社會運行態勢”[3]的新趨向。政府利用數字化信息平臺通過對社會發展的信息計算與測量，及時感知并準確把握社會矛盾的發展指數，根據實時監測為政府實際治理工作提供多套解決方案，實現了社會問題的源頭式防治和精準式化解。

(二)科技手段促進了多元治理主體的密切合作

“社會治理就是在社會領域內，政府、私營部門、非營利組織部門以及公民等組成相互依賴的多主體治理網絡”[4]，換言之，社會治理必須是多元主體在平等基礎上建立起來的合作機制，而科技手段的創新和應用不但能夠及時彌補社會治理工作中一些人為性質的限制因素，同時也大大助推了智能化社會治理的綜合性服務水平的提升。例如重慶市在城市社區治理中通過“網格化+五長制”的層層分級，在作為基礎單位的網格內將“集感知、分析、服務、指揮、監察‘五位一體’的智慧管理信息平臺”[5]和分別由政府代表、社區代表和群眾代表擔任網格長的人工治理系統相結合，對網格內的社情進行全方位地實時監控，不僅提高了城市治理的時效性和精準化服務水平，也將政府、市場和社區內的多元主體融入其中，為社會組織、民眾等主體提供了參與政務和社會治理的平臺和契機，形成了多方協調統籌和聯合共治的合力。

大數據平臺的相對開放共享日漸成為構建以政府和社會組織良性互動為核心的“社會治理共同體”的關鍵因素。以政府為單一主體的傳統管理模式的形成主要是基于政府對信息的壟斷，“信息鴻溝”和“數據孤島”切斷了政府與社會的雙向互動橋梁，使政府長期掌握著對社會單向支配的話語權。這種集權式管理方法由于只強調政府在治理工作中的主導地位，無法滿足社會發展的多樣化需求，這種單向度社會管理模式最終只能是碎片化管理。而大數據帶來的信息和資源共享一方面使政府內部的各部門之間的聯系緊密，打破了層級分明的分散式溝通方式和利益格局，實現了從社會管理權力集中到社會治理權責分散的實質性改變；另一方面使得社會公眾能在政府傳播信息的過程中了解公共決策背后的因果關系，有利于打破在信息傳輸中的不對稱地位，貫通了社會公眾在社會治理中的意愿表達渠道，使其認識到自身利益與政府、社會利益的一體化，大大提高了公眾社會參與的主動性和與其他主體協同合作的主動意識。這種多元主體協同合作的治理模式充分體現出現代化整體性治理的基本要求，所謂“整體性治理”的核心要義即“通過消解一個場域內多元利益主體的沖突和矛盾實現政策效益的最大化”[6],現代化的整體性治理相對于傳統碎片化治理的獨特優勢就在于科技手段為其提供的巨大技術支撐。

(三)科技手段推動了社會治理的穩定運行

科技手段對維護社會穩定、保障公共安全、危機干預和治安防控等諸多方面都具有重要作用。在公共安全方面，“數字天網”“情報監測和分析平臺”等高科技信息手段的應用實現了各領域業務系統的互聯互通和信息數據的實時整合與動態監測，促進了智慧治理工作格局的構建，同時也把原本負責信息實時監管的專業人員從線上的工作任務中解放出來，使其將更多的精力投入到線下的社區預警職責中。在危機干預方面，多地通過建立網上在線糾紛調解平臺和信訪專屬通道對社會矛盾進行實時調解。例如，浙江省杭州市成立的互聯網法院通過建立專門的矛盾和案情調解室，通過對線上案件的原因和樣態分析，向在網上發起申訴的當事人提供專業性、針對性的處理方案，減少糾紛發生和矛盾惡化。再如，福建省莆田市投入使用的網上信訪和調解中心打破了傳統的面對面信訪和調解模式，不但能使民眾的利益訴求和權益保障得到高時效的表達和申訴，同時又能減少因矛盾升級而誘發的社會戾氣，為社會治理工作創造良好的輿情環境，使矛盾化解在基層。在治安防控方面，公安機關借助大數據和人工智能技術來推進智慧公安建設，通過搭建視頻共享平臺和AI賦能平臺實現對管轄區域的“全方位、無盲區”監控，通過AI識別大大提高了公安機關案件破獲速度，將智慧巡防系統應用于日常社會治安中，增強了社會治安防控的整體性、協同性、精準性。

總之，互聯網、大數據、物聯網、人工智能、5G等高科技信息手段的革新和應用填補了社會治理信息化管控的真空地帶，建立起橫向和縱向的互聯互通網絡，不但提高了社會治理的執行效能和執行流程的科學化、精準化，更重要的是使社會治理的內容面向社會大眾，將政府和社會公眾作為一個有機治理系統為構建多主體共建共治共享的社會治理格局、為維護國家安全和社會穩定提供了強有力的科技支撐。

二、社會治理中科技手段應用的限度邊界

科技手段在社會治理中以其技術的先進性和分析的準確性為解決社會問題和提高執行效率提供了高效便捷的處理和應用工具，然而，科技手段不是萬能的，它在社會治理中的作用實質是其統籌調配社會治理工作以對數據的計算、處理和挖掘為基礎的技術理性體現，這不僅容易導致以人為主體的價值理性缺失與抑制，而且存在個人隱私泄露與信息安全隱患、以及主體責任權限模糊等諸多問題，因此，在社會治理過程中必須避免技術理性主義的應用缺陷和技術工具主義的依賴，明確科技手段在創新應用時的限度邊界。

(一)社會治理科技手段應用以不能替代人的主體地位和作用為最低限度

社會治理活動是人的主體性活動，盡管在社會治理活動中科技手段的支撐作用顯著，但科技手段只能是輔助手段，社會治理活動的主體是人，這些科技手段只有為人所掌握和運用才能發揮作用。因此，主張科技手段至上、過度依賴技術手段而沖擊人的主體作用的社會治理活動無法達到最佳治理成效。社會治理堅持以人民為中心在價值層面體現為在社會治理格局中人民群眾的主體地位、在現實層面上滿足人民群眾對社會治理的多樣化需要。以科技為支撐的智慧治理所追求的目標是決策的科學化和執行的高效化，其對數據的存儲、處理和分析的規范標準遠遠高于對治理主體的要求，使治理主體成為在確保操作和執行數據應用流程準確性基礎上的價值中立的被動決策者，使治理主體的價值判斷和自主選擇被禁錮于技術理性的困境之中。政府作為社會治理的主導力量在享受科技帶來的高效率、低成本執行力的同時，越來越將這種依靠技術理性分析得出的一般性方案作為可供公眾選擇的服務范圍，然而這種無差別、無個性的同質性治理模式嚴重擠壓了公眾的選擇空間，由于同質性治理模式難以反映治理實際需要而導致治理的實際成效甚微，公眾需求因受限于技術理性的分析結果而很難滿足?？萍贾皇禽o助治理主體高效精細化工作的重要手段而不是目的，社會治理的邏輯起點和最終目的始終是在解決社會問題、滿足社會需求的基礎上最大限度地創造社會價值，實現公共利益最大化，“以人的自由全面發展為核心內容的人本價值關懷是科技存在價值的基本前提”，“技術理性的邊界擴張不能以價值理性的萎縮來換取”[7]。

(二)維護國家信息安全、保護公民自由權利是社會治理科技手段應用的基本要求

維護國家信息安全、保護公民隱私和自由權利是社會治理的倫理價值目標，是多主體在社會治理中協同合作的共識性價值前提，也是社會治理科技手段應用時的最基本要求。信息互聯網技術的應用使多主體之間跨越了信息鴻溝而實現了資源共享，同時也面臨著信息泄露的風險。以大數據為例，政府主導搭建的綜合性信息管理平臺在整合發布信息、實時監控社情的同時，也將國家的潛在機密和人的言行作為數據編碼、解碼和監控的對象，成為大數據技術分析處理并內化為實際性方案的工具；如果對這些數據加密保護不力，就有可能使國家的安全信息和個人的隱私信息變成公開信息，使國家失去合法性權威的基礎，使公眾失去對個人信息的掌控權。即使在社會治理中信息的收集統計是在個人自愿且不妨害隱私的前提下進行，一旦這些碎片化的獨立信息被技術整合成“信息網”，個人也將在信息的勾勒下被迅速鎖定，從而使人自身處于信息控制之下。一些“很多小的、獨立的信息記錄系統，就單個而言，它們可能無關痛癢，甚至完全沒有用。但一旦把它們通過自動化的技術整合連接起來，它們就會漸漸蠶食我們的個人自由”[8]，會對個人的隱私權和行動自由造成嚴重威脅。因此，在社會治理中科技手段應用應以嚴格保護國家信息安全、保護公民的隱私權和自由權利為基本限度要求，政府公權力應為科技手段的合法應用保駕護航，政府部門在利用科技手段收集和發布信息時必須保證信息收集手段的合法性和環境的封閉性，提高防范國家信息安全和個人隱私信息泄露風險的能力，讓科技手段在安全自由的治理環境中支撐良政善治。

(三)明確科技手段應用的責任權限是社會治理主體必須嚴守的法律邊界

以科技手段為支撐的智慧治理程序化、工具化的特性張揚帶來人的主體性缺失、價值理性失落等一系列倫理問題，但技術理性自身卻并不能為此承擔倫理責任，因為究其產生結果性質的好惡是由人的主體意志決定的，科技只不過是“人的本質力量的公開的展示”[9]?？茖W界定和明晰治理主體運用科技手段時的責任與權限范圍，從而實現技術理性與價值理性的平衡是社會治理科技手段應用必須嚴守的法律邊界。即一方面，治理主體運用科技手段的責任權限規定能夠喚醒治理者的主體意識和責任意識，使治理主體及時防范技術理性的濫觴對人的價值理性的僭越，將科技手段應用牢牢控制在主體意識之下，從而使治理主體能夠根據治理實際情況和自身價值判斷而進行自由選擇和行動，并為其治理行為后果承擔責任；另一方面，在具體的社會治理活動中，對治理主體行為動機和結果的責任規制促使其改變單純地依靠個人直覺和信息數據做出價值判斷的粗放治理方式，而根據治理目標的價值取向和社會主體多元的價值選擇審慎地做出治理決策，自覺地對治理手段和治理結果進行規范，防止公權力的無限擴張對社會治理公共領域和多元主體私人領域的侵犯，為其他治理主體參與治理活動起到良好的示范和引導作用。因此，建立完善的法律制度使社會治理主體的責任權限邊界清晰并得到嚴格遵守，“任何治理主體既不能濫用科技手段，隨意調取非相關數據資源；也不能草率地做出結論”[10]，不僅能使治理主體的行為動機和結果保證最大程度的良善，也能使整個治理體系得到規范、治理環境得到凈化，從而實現公共價值和公共利益的最大化。

三、規范社會治理中科技手段的應用行為

社會治理現代化的實現是推動國家治理體系和治理能力現代化的關鍵一環，這不僅要求社會治理的制度規范不斷完善，同時也倒逼著治理方式的創新變革。科技手段的應用改變了粗放低效的社會治理工作流程和決策模式，大大提升了社會治理的時效性和精準性，但同時也帶來了法律、政治和倫理等方面的問題。因此，為了規范科技在社會治理中的應用行為和運用方式，使其更好地發揮助推社會治理向更高水平發展的積極作用，需要明確規制科技手段在社會治理中的應用原則。

(一)健全完善法律和制度規定、提高科技手段參與社會治理的合法性和規范性

科技治理作為新時代國家治理和社會治理現代化體系中的新興產物，在發揮作用的過程中總會出現與現有法律、制度規定和政策產生摩擦和矛盾的情況，由于科技治理目前在很多方面尚無法可依，其治理權限和邊界無法得到法律制度的保障和遵守，因而，當務之急需要完善社會治理科技手段應用的相關法律制度。

“科技的發展如果沒有價值的引導將引發災難，而價值引領是為了避免科技走向極端?！盵11]法律對于技術理性的指導和規制意義在于：一方面在科技手段量化變革的過程中法律起著調解社會矛盾、穩定社會秩序的作用，為科技手段在社會治理中的質性飛躍創造良好的環境；另一方面法律也在不斷跟進科技發展的節奏，為科技手段的合法應用劃定邊界，填補滯后空白。對于治理主體而言，要提高其在社會治理工作中應用科技手段的法律觀念和規則意識，引導他們在治理過程中自覺地履行法律義務和承擔法律責任，培養他們在社會治理中主動以法律手段解決技術理性引發的矛盾和沖突的意識，牢固樹立依法治理的觀念。應培養和引進懂法律懂科技有治理經驗的綜合型人才，提高科技人員的法律素養，在全社會推廣普及科技法學知識。完善科技手段參與社會治理的法律供給，明確令行禁止的負面清單和行為主體的責任分屬，建立起數據安全防范預警制度，對數據信息的收集和傳播渠道等做明確的規定和限制，將觸碰邊界的責任歸屬和處罰機制全面化、精細化，防止國家和個人的相關信息泄露引發災難性后果。保障社會治理中科技手段的改革者和參與者的基本權利，最大程度規避試錯后的風險，減輕科技人員的責任壓力，推動科技手段不斷革新，使更多原本無科技治理經驗的主體參與到治理實踐中來，提高他們對科技手段的應用意愿和參與社會治理的熱情。

(二)建設科技倫理、增強倫理道德對科技手段應用的價值引導

為規避技術理性的無限擴張帶來的一系列科技風險和社會風險，除加強相關法律制度建設外，還需要發揮科技倫理道德對科技手段的價值引導作用，樹立社會治理的人的主體意識，在全社會形成正確的科技倫理價值觀。對于在一線從事具體社會治理工作的主體來說，在認識上首先要把握科技的根本性質是“人類根據自身需要，有意識、有目的地研究客觀事物的規律，并轉變為能夠有助于滿足人需要的某種資源或技術”[12]。也就是說，要意識到人是技術手段的邏輯起點和現實歸宿，在以科技手段為支撐的社會治理工作中要充分發揮人的主體地位和作用，使科技手段的革新和應用必須堅持為人類服務的目的。這就要求治理主體要具備良好的職業道德，在追求工作效率提高和行政成本減少的同時，本著為人服務的情懷和目的將技術帶來的潛在風險告知社會，堅決抵制為謀私利而不顧公共利益的唯利是圖行為，及時防范科技手段過度應用后可能產生的不良后果，增強治理主體的責任意識和風險意識。

在具體的治理工作中要堅持科技手段與人的良性互動，單純依靠技術理性對社會治理行為和情況分析所采取的一般性治理措施很難滿足治理需求的多樣性和保證分析處理結果的公正性，因此在技術分析基礎上社會治理推進必須結合人的價值判斷和道德標準進行。在新興的自媒體時代，人們表達自身利益訴求和對某些社會現象看法的渠道越來越多、越來越便捷，形成了強大的社會輿論力量，社會治理的決策者在決策時不能單純憑借技術方案的分析，也不能單純依靠人的主觀評價，要在技術分析的基礎上結合人的價值分析和社會公共輿論導向選擇科學性、綜合性的治理方案和治理措施。

(三)明晰社會治理系統內部的界域，優化社會治理主體與科技手段應用關系

“隨著現代科學技術的發展，它日益成長為與政府、市場和社會公眾并駕齊驅的第四大系統，四大系統既各有其運行的邏輯和規則，又相互參與以獲取所需的資源?！盵13]47-53因此，協調科技與政府、市場和社會公眾這四大社會治理系統的關鍵就在于明確科技手段與政府權力、市場力量和公眾參與的各自作用范圍和界域，既發揮它們之間的互補作用，又保證它們不相互跨越治理界限。

明晰科技手段與政府權力之間的作用界限要著眼于防止行政權力在社會治理過程中過度操控科技手段，在保證科技手段作用的自主性不受干預的前提下將科技手段融入政府公共服務中，同時降低政府人員對科技手段的過分依賴，及時預防科技手段應用風險，發揮科技手段對政府的監督作用。科技手段與市場力量的協調平衡體現在要充分發揮市場資本特別是民間資本對科技創新的支持作用，及時為科技手段在社會治理中的應用做好專業化的風險評估，提高科技手段的科學性、安全性；同時要防止公共化的信息管理平臺等科技手段在投入社會治理過程中受市場資本的控制，防止利益驅使下的信息泄露等潛在風險，防止科技手段過度利益化、市場化。

在社會治理過程中，公眾一直處于被治理的邊緣地位，是科技手段監控監管的主要對象，但公眾作為社會治理效果和科技風險的直接體驗者和承擔者無疑需要重塑與科技發展的主客體關系。在科技與公眾的聯結體系中，“不僅使公眾理解科學，更要使科學理解公眾”[13]124-125,加強公眾對科技社會治理運行的參與和監督。首先，公眾可以通過組建相關社會組織的形式積極參與具體的科技社會治理活動，防止政府權力和科技手段的濫用，增強在社會監督中的話語權；其次，市場要為公眾組建的相關社會組織提供資金和技術支持，使社會組織成為對科技風險評估的重要組織力量；最后，政府要支持鼓勵非政府組織的發展，將其納入科技決策和執行過程中的參與主體；要積極尋求和拓寬公眾參與科技社會治理渠道，培養公眾科技治理意識，提高公眾社會治理參與能力。

總之，明晰科技手段與政府權力、市場力量和公眾參與等多元治理邊界具有重要的現實意義，其目的就是使它們在社會治理中形成相互促動、相互補充的關系，既使科技手段應用能夠獲得政府、市場和社會公眾的支持，同時又能有效防止因科技手段濫用而可能形成的社會風險；在保證科技手段社會治理功能作用的基礎上，充分發揮科技手段的公共性作用為全體社會成員服務，從而實現規范社會治理科技手段應用所追求的目標。