廣東省部門整體支出績效評價指標體系優化路徑研究

廣東省林業基金管理中心 鄧 華 中南林業科技大學商學院 伏珂穎

一、基本情況

廣東省是全國較早開展績效評價的省份。2015年廣東省財政廳印發了《廣東省省級部門整體支出績效評價暫行辦法》(粵財評函〔2015〕132號)，從“預算編制情況”“預算執行過程”和“資金使用績效”三個方面規范了部門整體支出評價內容，同時設置了包括3個一級指標、11個二級指標、27個三級指標的績效評價指標體系。2016年選取6個省直部門開展了省級部門整體支出績效評價試點，2017年試點范圍擴展至12個省直部門[1]。2017年10月廣東省財政廳對2015年部門整體支出績效評價管理辦法進行了修訂，印發了《廣東省省級部門整體支出績效評價管理辦法》(粵財績〔2017〕13號)。修訂后的指標體系主要變化是一級指標分值變化較大，即“預算編制情況”從原來的18分提高到28分，增幅達55.56%，說明政策制定者對“預算編制情況”十分重視，這也符合預算管理要重視源頭管理的要求；“預算執行情況”從原來的51分降低到42分，減少17.65%，分值雖然有所降低，但是分值占比仍然較高；“資金使用績效”分值基本不變，由原來的31分變為30分。2018年部門整體支出績效自評覆蓋到全部所有省直部門，并對15個省直部門開展了重點評價，評價結果為“良”的有14個，占比93%；評為“中”的1個，占比7%[2]。

二、績效評價指標體系存在主要問題分析

(一)指標結構不夠合理

1.過程指標權重過高，結果指標權重過低。廣東省2015年部門整體支出績效評價指標體系中一級指標“預算編制”“預算執行”“預算使用效益”權重分別為18%、51%、31%，2017年經修改后分別調整為28%、42%、30%。過程指標權重遠大于其他兩項指標權重，由此也不難看出，管理者更注重績效管理的過程和合規，注重“重過程、輕結果”指標評價導向。

2.共性指標權重過高，個性指標權重過低。在27個三級指標中，僅“社會經濟環境效益”1個指標為個性指標，且權重僅為10%。個性指標個數和分值占比均存雙低狀態，難以對部門職能的差異性和部門履職個性特點進行合理評價。

(二)評價標準不夠科學

1.部分指標按完成程度計分不合理。如“政府采購執行率”指標得分按政府采購實際支付資金與預算資金的比率乘以指標分值計算得分。目前政府采購大多以價低者中標，采購預算資金100萬元，最終中標金額可能只有95萬元，那么政府采購執行率為95%,該指標得分為指標分乘以95%，該采購事項雖已經順利完成，卻無法獲得滿分。

2.部分指標標準設置不科學。主要是個別指標標準設置過低導致較為容易得分。如“群眾信訪辦理情況”和“預決算信息公開性”兩項指標在2016年12個單位績效評價報告中平均得分率分別為94.79%、97.77%，在2017年4個單位績效評價報告中平均得分率均為100.00%，該兩項指標得分率非常高。再進一步分析，發現得分率高的原因與該兩項指標評分標準設置過低有關?！叭罕娦旁L辦理情況”的評分標準是“設置了便利的群眾意見反映渠道和群眾意見辦理回復機制、當年度所有群眾信訪意見均有回復、回復意見均在規定時限內”，“預決算信息公開性”的評分標準是“是否按規定內容、時限和范圍公開了單位預算和決算信息”。當前，各級政府非常重視預決算信息公開，為了指導和監督各部門做好年度預決算信息公開工作，財政部門都會專門下發文件對預決算信息公開的內容、時限、范圍乃至格式等進行規范，各部門各單位只需按要求公開預決算信息即可。

3.部分指標評價內容與評價標準不一致。如“提前下達率”指標，評價內容是“反映部門是否按要求申請下達其主管的一般性轉移支付和專項轉移支付資金”，而評價標準是“除自然災害等突發事件處理的資金和據實結算的體制補助等特殊項目外，提前下達一般性轉移支付比例應達90%、提前下達專項轉移支付比例應達70%”，如果沒有達到相應標準則按比例扣分。從評價內容來看，被評價部門只需要向財政部門申請下達其主管的一般性轉移支付和專項轉移支付資金即可，但評價標準變成了是否下達了相應比例的資金，而資金下達應該是財政部門職責范圍之內的事。如果被評價部門按規定向財政部門申請了下達資金，而由于財政部門的原因導致沒有提前下達，責任似乎難以分清。因此，該指標評價內容與評價標準明顯不一致。

三、優化部門整體支出績效評價指標體系的對策

如果說績效評價是預算管理的核心，那么績效評價指標體系則是績效評價的核心，是核心中的核心。馬國賢[3]認為，績效指標是績效管理的核心內容，也是績效管理中最神秘、最困難的部分。因此，科學設定績效評價指標體系顯得十分關鍵。

(一)深度融合績效評價指標和績效目標指標

深度融合績效評價指標和績效目標指標，可以統籌考慮績效預算編制和績效評價需求，嘗試建立績效評價指標庫，將評價指標擇優納入指標庫管理，實現一套指標滿足績效預算編制、執行監控和監督評價等各環節的需求，可以保證績效信息的一致性和有效性[4]。其優勢在于：可以事先讓被評價部門知悉被評價內容、標準、要求等，做到有目的、有計劃、有步驟地提前謀劃績效評價工作，充分收集、準備績效評價材料，同時也有利于保障被評價部門的“知情權”。

(二)探索實行“一個部門一套指標”

部門整體支出績效評價具有綜合性、宏觀性和政策性的特點，評價難度遠遠大于項目支出績效評價。由于部門職能差異不一，如果用一套指標體系來衡量決策權限、管理權限以及產出效益不同的部門，難以體現出差異性，進而使評價結果存在科學性與客觀性方面的缺失[5]。因此，為了有針對性地評價不同部門履職效益，確保評價結果的科學與客觀，需要進一步豐富和充實個性指標?？梢钥紤]對三級指標“社會經濟環境效益”進一步細化，設置不同部門的個性指標，作為四級指標。如水利部門，可以在三級指標“社會經濟環境效益”下設置“提高防洪除澇減災能力”“保障人民群眾生命財產安全”“防洪效益”等四級指標，作為水利部門的個性指標[6]。林業部門可在三級指標“社會經濟環境效益”下設置“林業總產值”“森林生態效益”“森林覆蓋率”“森林蓄積量”等四級指標，作為林業部門的個性指標[7]。在財政部門統一指導下，各個部門均可探索設置體現本部門職能特點的個性指標，形成分行業、分部門的部門整體支出績效評價指標體系庫，最終形成“一個部門、一套指標”格局。

(三)優化績效評價指標體系

1.優化指標結構。一是過程指標和結果指標結構的優化。所謂“績效”即投入的產出和結果，部門整體支出績效評價指標體系的設計應該遵循結果導向，“放開過程，只問結果”。如果以過程導向為主，則會陷入事無巨細、什么都需要文件來證明的困局，只會給被評價單位帶來更多不必要負擔，也不符合當下國務院力推的“放管服”改革精神。二是個性指標和共性指標結構的優化。部門整體支出績效評價重在考量部門履職效益，而從部門職能情況來看，由于部門職能特點、所屬行業、直屬單位數量、財政安排專項資金金額大小等各不相同，各個部門的職能不盡相同。因此，要根據不同部門特點和性質設定個性指標，以便準確評價各個部門的履職情況和履職效益。同時要適當提高個性指標在指標體系中的比重，以便增強績效評價的針對性和有效性。

2.優化標準設置。結合實際情況，進一步優化“政府采購執行率”“部門預算資金支出率”“資金下達合法性”等指標評價標準。如對于“政府采購執行率”指標評價標準，可結合政府采購相關管理規定進行優化，對于經執行政府采購程序后資金有結余但采購任務已經完成的，該指標可以得滿分。

3.優化指標權重。以結果導向為原則優化一級評價指標權重，一級指標“預算編制”“預算執行”“預算使用效益”的權重由現行28%、42%、30%調整為30%、20%、50%。理由在于：提高“預算使用效益”指標權重體現了部門整體支出績效評價結果導向原則，部門履職效果如何、效益何在，需要用成績、成果、成效來體現；預算編制是預算管理的起點，是預算執行的基礎，預算編制是否科學、合理，直接關系預算執行效果，因此有必要提高“預算編制”指標的權重；預算執行過程主要體現在部門日常管理方面，包括預算管理制度的制定與執行、財政供養人員控制、資產管理、預決算信息公開等等，這些工作都是“按部就班”式工作，相關評價指標也較容易得分，因此可以考慮降低其權重。

4.提高得分率較低指標分值。從第三方評價結果看，三級指標“結轉結余率”得分率較低。在2016年12個單位績效評價報告中，平均得分率僅為27.78%(12個單位中有6個單位得分率為零分)；在2017年4個單位績效評價報告中，平均得分率有所提高，達到41.67%(其中仍有1個單位得分率為零分)。當然，得分率低可能有各種各樣的原因，但是，在國家如此重視盤活結轉結余資金的大前提下，“結轉結余率”得分率較低值得關注。在全面分析得分率低的原因基礎上，需要提高其權重，以此“倒逼”部門采取有效措施提高預算編制的科學性、合理性，加快預算執行進度，減少財政資金“沉淀”，提高財政資金使用效率。

四、結論

績效評價指標體系的設計是一個多方博弈的結果，須遵從“科學合理、細化量化、可比可測、動態調整、共建共享”原則，在實踐中反復校驗并不斷改進提高。目前，由于部門整體支出績效評價尚處于起步、探索階段，所能獲取的績效評價報告案例資源也相對較少，因此本文的研究還顯得十分有限。筆者相信，在黨中央、國務院高度重視預算績效管理的大背景下，績效管理工作必將迎來充分發展的春天，績效評價指標體系的研究也將有了“深厚的土壤”。