國家審計在長三角一體化區域治理中的作用
——來自審計實務界的問卷調查分析

浙江農林大學經濟管理學院 譚藝多 王天宇

一、 引言

2019年12月1日，中共中央、國務院印發了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》，標志著這一國家戰略和區域治理現代化進入了全面實施階段。2020年10月29日黨的十九屆五中全會提出“推進京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展，打造創新平臺和新增長極”。區域治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化在區域層面的表現，包括區域治理體系和制度執行能力現代化[1]。審計機關作為黨和國家監督體系中的重要組成部分，既是政治機關又是宏觀管理部門，既是制度體系的建設者、鞏固者，又是制度執行的監督者、推動者、維護者，更是推動包括長三角一體化區域治理現代化的保障者[2]。

國家審計服務區域治理現代化的相關文獻按照作用、角色和功能的不同，主要觀點有：一是區域治理的有效運行需要在一定的秩序范圍內借助各項治理機制對多種沖突進行控制(王素梅，2014)。國家審計作為國家治理體系中的一項基礎性制度安排,是這些治理機制中的重要組成部分(劉家義，2015)。區域一體化發展由中央政府及其有關部門統籌規劃,從頂層設計層面制定整體性區域發展規劃(于迎和唐亞林，2018)。區域治理是由決策、執行、實施、監督、反饋等系統構成的動態過程,一個現代化的國家治理和區域治理體系必定內生地具有高效的審計信息反饋系統(高文強，2020)；二是國家審計在國家治理和區域治理中的監督功能。審計監督與其他經濟監督相比具有獨特性和不可替代性,是對其他監督的再監督,因此審計監督不僅是黨和國家監督體系的重要組成部分,還是高層次的組成部分(蔡春和劉靜，2018)。國家審計作為一項基本的政治制度安排,既是公共受托責任的表現,也是國家治理體系的重要組成部分,在黨和國家監督體系中發揮重要作用(王彪華，2020)；三是現代化的審計不僅是國家治理體系現代化的重要標志,而且可以促進相關治理制度的建立和優化,并可從決策力、執行力、廉潔性和績效性等方面促進國家治理能力的現代化(劉笑霞和李明輝，2016)。本文通過調查問卷分析審計在長三角一體化區域治理中的影響、作用、困難和方法，以便拓展審計服務于國家戰略理論與實務。

二、調查過程與調查對象情況

(一)調查過程

為了考察審計工作者對國家審計服務長三角一體化區域治理現代化的態度、傾向和意見，課題組通過設計調查問卷、利用培訓現場開展問卷調查獲取調查一手資料，對其進行整理和分析，從中獲取規律性認識，從而支持本課題的研究觀點。為保證問卷設計更符合實際情況，課題組查閱大量國家審計與區域治理現代化相關的政策性文件和文獻資料，設計了調查問卷。本次調查的內容包含了審計相關從業者對于國家審計和區域治理現代化的認識與看法，主要分為個人基本情況，國家審計在長三角一體化戰略中的作用，國家審計服務長三角一體化治理現代化可能遇到的問題和困難，國家審計如何服務于長三角一體化治理現代化五個部分。

(二)調查對象的背景情況

2020年8月至11月期間，課題組對浙江省杭州市、寧波市和紹興市的審計相關工作人員發放問卷150份，收回有效問卷144份，回收率96%。受調查者的個人基本信息包括年齡、從業時間、專業職稱、職務、所在單位、參加過的審計領域等六個方面，詳見表1。

表1 被調查者基本信息

如表1所示，被調查者以31～50歲為主，占比超過66%；從事審計相關工作3年內和10年以上的居多，分別有38.1%和28.4%；專業職稱為初級和中級的占比最大，共占總數的72.8%；職務方面大多數為科級以下，達到70.8%；參加過財政審計領域的人員最多，占比31.9%。由此可以判斷，被調查者大多數是審計工作一線人員，有能力完成調查問卷設置的內容。

三、調查分析與主要發現

為了分析數據，將被調查人員按所在單位和工作崗位分為審計人員和非審計人員兩組。審計人員組包括省級審計機關、市(縣)級審計機關的人員，內部審計人員以及參加過審計領域為財政審計的人員，除去交叉重復人員，總計62人。其余人員劃歸到非審計人員組，共82人。

(一)國家審計在長三角一體化戰略中的作用

審計監督作為黨和國家監督體系中的重要組成部分，依據國家治理現代化對審計的新要求，著力促進長三角一體化國家戰略政策落地、促進“一體化”和“高質量”發展，在推動區域治理現代化和國家治理現代化過程中發揮積極作用[3]。

1.國家審計在長三角一體化中發揮作用的領域

基于國家審計和國家治理的關系理論，國家審計應該從重大政策措施、公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任和公共項目六大領域確定審計主要任務，從而更全面、更深入地服務國家治理體系和治理能力現代化[4]。以長三角一體化為代表的區域治理現代化同樣需要從這幾方面著手，因此文設置了七個問題，從多方面對審計人員的態度進行評估與衡量。統計結果如圖1顯示。

圖1 “國家審計在長三角一體化中發揮的作用領域”平均態度

從整體上看，審計人員組在這一類問題的平均評分低于非審計人員組，而且兩組人員在六個問題的評分上都有較大差異。這說明審計人員態度更為謹慎，而非審計人員對此稍有樂觀，可能是審計人員對于這一類問題的了解更為全面，在日常工作中接觸更多，更了解真實情況。審計人員組整體評分趨勢不太平穩，在2.62～2.80之間。其中在Q23“檢查評價長三角一體化中基礎設施工程的真實合法和效益”這一問題上，審計和非審計人員組評分最為接近，說明兩組人員在基礎工程審計監督這一領域對國家審計作用認可度相似；審計人員組對“Q18檢查評價長三角一體化的重大政策措施執行有效性”平均認可度在2.74；對“Q22檢查評價長三角一體化中公共資金、國有資產和國有資源等使用的真實合法和有效”平均認可度達到2.72，表明國家審計可以在政策、制度和公共資金、國有資產和國有資源方面發揮較大作用；但是在Q19“檢查評價長三角一體化的重大風險隱患”和Q24“檢查評價長三角一體化中領導干部經濟責任履行情況”這兩個問題上，審計人員組評分偏低，分別只有2.62和2.64，表明國家審計在這兩個領域體現的作用受認可程度較低，也是國家審計需要強化合作檢查評價的領域。

2.國家審計在長三角一體化區域治理中發揮作用的內容

新時代變化中的國家治理需求對國家審計提出了新要求，也明確了新定位。十八大以來，黨和國家越來越重視審計在國家治理中的作用[5]。因此，除了上文所述的六個領域(見圖1)之外，國家審計也有可能在國家治理以及長三角一體化的過程中發揮促進政策落實、促進深化改革、防止經濟風險、促進績效評價、促進反腐倡廉等作用[6]。針對這些可能發揮作用的內容，設置七個問題供被調查者評分。統計結果如圖2所示。

由圖2的結果可知，基于國家審計在長三角一體化中發揮作用的內容來看兩組人員評分依然存在差距，審計人員組對于各種問題的評分都低于非審計人員組，但相較于上一類問題的評分已經有明顯提高。在Q25“促政策落實”這一問題上審計和非審計人員組的評分最高且非常接近，都位于3.05～3.09分之間，說明兩類群體對于國家審計在長三角一體化政策落實方面的認可程度普遍較高；Q27“防風險”和Q29“惠民生”也取得了較高的評分，分別是3.02和2.98分，說明對于防風險這一審計功能，審計人員依然較為認可，而惠民生的作用也在近年愈發凸顯；對于Q28-3“加強區域內國有企業審計，促進國有經濟競爭力”審計人員組打出了最低評分2.79，是所有問題中唯一低于2.8分的結果，說明他們對于國家審計促進國有經濟競爭力的認可程度不高或信心不足，可能是因為在長三角地區促進國有經濟競爭力的因素很多，國家審計在此方面的作用有待進一步發揮。

圖2 “國家審計在長三角一體化中發揮作用的內容”平均態度

(二)國家審計在長三角一體化區域治理中發揮作用可能遇到的問題和困難

面對國家治理體系和治理能力現代化對國家審計提出的新要求，審計工作還存在短板與問題，如審計監督保障職能的履行還不夠到位；推進審計監督全覆蓋的措施和辦法還不夠有效；審計組織管理還不適應審計發展需要；信息化審計技術支撐和引領作用仍然有限；對審計技術方法和組織方式創新的保障機制不到位；審計法律法規對審計職權行使保障不夠；審計考核和績效評價等激勵機制不完善；審計隊伍素質還不適應發展需求等[7]。這些問題是制約審計更好發揮作用的癥結所在，必須進一步加強和改進審計工作，才能更好服務國家治理現代化。本文就上述問題在審計服務長三角一體化中的表現情況，從審計協調成本、審計依據、統籌機制、技術方法、人才缺陷等方面開展調查，分析被調查者對這些問題的看法和態度。如圖3所示。

圖3 “國家審計在長三角一體化區域治理中發揮作用可能遇到的問題和困難”態度統計

為了對統計結果進行對比，將“非常同意”和“同意”歸類為肯定態度，將“較同意”、“較不同意”和“不同意”歸類為非肯定態度，后文統計結果也按照這種方法分類。根據圖3所示，在七個問題中除Q46以外，肯定態度都占據明顯優勢。其中Q43“一市三省審計機關協調難度大、成本高”持肯定態度最多，超過70%，這可能是因為現行政策和制度中缺乏統一針對長三角一體化的審計政策和制度，不能使各地的審計機關形成一個有機的整體。由數據可推測，絕大多數審計人員對于目前國家審計服務長三角一體化的問題和困難都有較清晰的認識；Q46“跨省域的審計技術和方法單一”，非肯定態度最多。這可能是因為區域審計和常規審計一樣，從技術和方法上而言并非單一； Q49“缺乏跨省域的國家審計、內部審計和社會審計的合作”被認可度也較高。

(三)國家審計如何進一步在長三角一體化區域治理中發揮作用

根據2019年中共中央國務院印發的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》文件精神，為了建立標準統一管理制度，加強長三角標準領域合作，加快推進標準互認，國家審計需要按照建設全國統一大市場要求探索建立區域一體化標準體系，協同建立長三角區域標準化聯合組織，促進區域統一標準的立項、發布、實施、評價和監督。因此，這一部分問題設置將圍繞審計在長三角一體化治理中發揮作用的實現機制、途徑和方式等方面展開[8]。

1.國家審計在長三角一體化區域治理中發揮作用的實現機制

圖4的統計結果依然是肯定態度占據絕對優勢。其中Q54和Q55中肯定態度占比接近80%為最高，表明大多數的被調查人員對于區域內外部審計資源整合機制以及與審計協同監督機制持高程度認可；相對被調查者對“Q52長三角一體化區域審計“兩統籌”機制”認可度相對最低，同意和非常同意占比72%；其他機制被調查者持肯定態度占比75%左右。表明較多被調查者認可上述六種實現機制。

圖4 “國家審計在長三角一體化治理中發揮作用的實現機制”態度統計圖

2.國家審計在長三角一體化區域治理中的作用途徑和方式

由圖5可見，72%的被調查者同意和非常同意“Q59聯合運用大數據審計工作模式開展非現場和現場整合審計”，可能是因為在長三角一體化過程中，一大難點就是跨地域審計需要耗費的成本和資源過大，因此急需借助大數據審計和非現場審計等更高效的全新審計方法[9]。隨著我國大數據審計工作模式的推行，在未來跨地域審計有可能更好的借助大數據發揮作用；70%的被調查者同意和非常同意Q58“合作實施審計‘全覆蓋’(政策、資金、資產、資源、責任等合作審計)直接助力區域治理現代化”和Q57“聚焦一體化高質量發展，通過挖掘提煉運用審計成果，直接服務區域治理”。表明合作實施審計全覆蓋和審計成果的挖掘運用是助力區域治理現代化建設的重要審計途徑；66%的被調查者同意與非常同意Q56“對一市三省政府的一體化發展準備工作進行審計”，相比較認可度最低。可能是與有關長三角一體化審計實務剛剛開展或較少開展有關，但是一體化發展準備工作是基礎，包含的內容涉及戰略規劃措施、方案、制度及其相關資源的配置，直接影響一體化的健康發展，國家審計要服務好一體化治理現代化，就是要關注一體化準備階段區域治理體制、機制和制度及其執行能力的現代化[10]。

圖5 “國家審計在一體化治理中的作用途徑和方式”態度統計

3.國家審計在長三角一體化區域治理現代化中如何更好地發揮作用

調查結果如圖6所示，各問題持積極態度的都在80%左右，表明80%左右的被調查者均認可圖中6中措施。對Q61“加強黨的審計委員會的統一領導，統籌布局區域審計戰略”為肯定態度占比最多，高達82%。從政策角度來看，大部分審計從業人員基于長三角一體區域治理現代化的重要性，贊成黨的審計委員會對該國家戰略審計實施統一領導，并強化上級對下級審計機關的領導，形成長三角一體區域審計“一盤棋”； 82%被調查者同意和非常同意Q67“創新審計技術方法，以大數據審計重構區域協同審計模式”與前文第2部分Q59“聯合運用大數據審計工作模式開展非現場和現場整合審計”的調查結果相吻合，說明越來越多的審計從業人員認識到改變傳統審計方法轉為大數據審計工作模式是審計更好服務一體化區域治理現代化的重要策略；Q64“探索區域聯合審計模式，加快結果運用”是被調查者持肯定態度最低的一個選項，只有77%，原因可能是被調查者認為長三角一體化區域聯合審計模式與常規性聯合審計模式無本質區別，或者實務中區域聯合審計較少開展等，但是隨著一體化進程的持續推進，探索區域聯合審計模式、加快結果運用是國家審計更好服務區域治理一體化的這種措施將得到將強化[11]。

圖6 “國家審計在區域治理現代化中如何更好地發揮作用”態度統計

三、結論與建議

本文通過對審計實務界的問卷調查分析，得出以下結論。第一，在長三角一體化過程中，國家審計按照國家治理現代化對審計的新定位新要求，能夠在重大政策措施、公共資金、國有資產、國有資源、領導干部經濟責任和公共項目等領域發揮作用，促進長三角一體化政策落實、防止經濟風險、促進績效評價、促進反腐倡廉等[12]。但是在檢查重大風險隱患、維護區域經濟安全等領域內認可度還不高，國家審計發揮的作用還有待提高；第二，現階段國家審計服務長三角一體化治理現代化還存在一些問題和困難，大多數審計人員認為審計協調成本高和審計機關協調難度大是目前最突出的兩個問題；第三，堅持中央審計委員會的統一領導、統籌布局是一市三省審計機關在區域治理現代化更好發揮作用的政治保障。

在國家審計發揮作用的實現機制與途徑方面，審計資源整合與紀檢監察公安等協同監督機制被絕大多數審計人員所認可，聯合運用大數據的審計工作模式是目前最被看好和最有發展前景的審計創新[13]。

1.在長三角一體化的過程中必須始終貫徹落實黨對審計工作集中統一領導，強化上級對下級審計機關的領導，加快形成長三角區域審計工作全國一盤棋。區域審計機關在中央審計委員會的領導下，依法履行審計監督職責，在區域治理現代化建設中常態化“經濟體檢”，進一步發揮“防未病”和“治已病”的作用。

2.建立長三角一體化區域審計“三大平臺”，即政策跟蹤審計平臺、財政審計平臺和領導干部經濟責任審計平臺。加大黨和國家對長三角一體化重大政策措施落實情況的跟蹤審計力度；深化財政審計，做好常態化“經濟體檢”工作，推動提高資金規范高效運行；加大對區域經濟社會運行風險隱患的揭示力度，維護區域經濟安全；深化領導干部經濟責任審計和自然資源資產離任審計，強化長三角一體化區域審計與巡視、紀檢監察等協同監督機制，促進權力規范運行。

3.加強區域內審計署特派辦、一市三省審計機關的業務合作、信息共享，利用好區域內部審計和社會審計力量，探索大數據審計工作創新模式等，高質量推動區域公共資金、國有資產、國有資源和領導干部經濟責任審計全覆蓋，從而服務區域治理現代化。

4.加強對審計查出問題整改的跟蹤督促檢查，揭示長三角一體化發展體制機制和制度問題，促進體制機制建立和健全，進一步推動長三角區域一體化高質量發展。