選賢任能制度：基于國家治理與程序正義視角的觀察

□仇 赟

（大連市委組織部，遼寧 大連 116001）

黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，全文兩次提及“選賢任能”，一次是將“堅持德才兼備、選賢任能”作為國家制度和國家治理體系的顯著優勢；一次是將“健全黨管干部、選賢任能制度”作為堅持和完善黨的領導制度體系的重要內容。這是“選賢任能制度”一詞首次出現在黨的全會決定中，是對“任人唯賢”干部路線和“德才兼備、以德為先”干部標準的一次概括闡釋和制度定位，也是新時代黨的組織路線的一次內涵深化。在時間軸上，1981年9月鄧小平在一次講話中明確指出“選人要選好，要選賢任能”[1](p400)，將選賢任能上升到中國特色社會主義制度層面，既是現實要求也是歷史回應。中國之治，關鍵在人。習近平總書記深刻指出，“歷史和現實都表明，一個政黨、一個國家能不能不斷培養出優秀領導人才，在很大程度上決定著這個政黨、這個國家的興衰存亡”[2]。

回望建黨百年、新中國成立70余年、改革開放40余年的歷程，中國共產黨領導下的中國特色社會主義事業取得了舉世矚目的歷史成就，當今中國已經與1840年備受列強欺凌、搖搖欲墜于世界民族之林的情形不可同日而語，中國用幾十年的發展取得了西方國家上百年才能取得的成果，我國國內生產總值、人均國內生產總值、城鎮和農村居民人均可支配收入、農村貧困發生率等關鍵指標進步明顯，國家治理成就顯著，中國特色社會主義的道路優勢、制度優勢、理論優勢、文化優勢不斷凸顯。這些成績的取得離不開中國共產黨的堅強領導，離不開作為執政骨干的黨員干部帶領廣大群眾共同艱苦奮斗、擔當作為。從制度層面看，推進國家治理體系和治理能力現代化，包括治理體系和治理能力兩個方面的核心內容，這兩個方面又有一個交匯點，就是中國共產黨的選賢任能制度，既涉及制度體系，又關系到治理能力，是決定中國現代化事業進程的關鍵議題。對中國發展道路的關注以及對中國模式、中國崛起、中國現代化等專題的研究，不應忽視對中國共產黨選賢任能制度的深入探討。

一、國內外研究述評

健全黨管干部、選賢任能制度是黨的十九屆四中全會提出的重大命題，但對其探討研究卻可以延伸到黨管干部原則、干部人事制度改革、選人用人思想、干部選拔任用制度等理論和實踐問題，因而其現實基礎和成果比較豐富。長期以來，干部選拔任用制度就是中國政治學研究的核心議題，關于這一主題的研究類型主要有課題成果、學位論文、出版專著等。新世紀后，更多的西方學者加入到觀察中國政治制度的研究者行列。從國內外研究視角來看，主要有如下幾種：

一是黨史研究和經驗總結視角。從黨的發展歷程的角度，分析黨的干部選拔任用方式、制度和選人用人思想的發展過程、歷史流變。比如，陳鳳樓以史綱的形式，將黨的干部工作放在百年中國歷史大變遷和建黨歷程的大背景中，探尋源頭脈絡，從“干部路線的初步確立”寫到“十七屆四中全會提出黨建工作科學化重大命題”，總結了建黨以來加強黨的建設、加強黨的干部工作的成果與經驗[3]。陳麗鳳將黨的選舉制度以及干部制度的建設、發展、改革，納入黨的領導體制中進行歷史考察，通過對大量歷史資料的整理歸納，比較完整地勾勒了黨的領導體制形成演變的歷程[4]。

二是制度改革和制度變遷理論研究視角。以新經濟學制度變遷理論為研究視角，分析干部選拔任用制度內在變遷的機制和動力。比如，王鵬以新制度經濟學制度變遷理論為工具，對中國黨政領導干部選拔任用的制度屬性、歷史演進、發展變遷等做了分析研究，探討了干部選拔任用制度變遷的動力機制、制度化路徑以及民主化基礎，并針對制度二元化、傳統官本位思想、非正式制度等路徑依賴問題，提出改革建議。李銳克服了傳統研究注重過程描述缺乏整合性分析框架的缺陷，在對新制度主義三個流派進行解讀重構的基礎上，探討了影響黨政領導干部選拔任用制度變遷的兩個關鍵變量（制度環境和外部危機）以及變遷發生的內部機制，重新解釋了干部選拔任用制度變遷的邏輯過程[5]。

三是政治學和政黨政治學研究視角。這主要是把中國黨政領導干部選拔任用作為政黨建設的重要內容，用政治學、政黨政治學的理論對實踐與功能進行深入分析。比如，趙耀從政治合法性的視角，將權力授受的合法性、選人用人標準的合法性、制度和程序的合法性，作為選人用人合法性的具體闡釋，提出了致力于選人用人制度的合法性建設的思路對策。劉建軍從新型精英與使命政治的角度，選取改革開放時期中國干部精英的特性、使命政治生成的動力等側面，對中國共產黨干部制度進行了分析，認為中國共產黨干部制度中的使命政治與經濟發展、國家建設、民族復興等宏大目標內在契合，保證中國在持久穩固的現代化軌道上發展[6]。

四是國家能力建設和治理研究視角。這主要是把中共干部選拔任用制度置于國家治理體系之中，作為國家能力建設的重要組成部分，分析其實現途徑和機制。比如，林尚立將干部選拔任用機制置于黨領導的權力網絡中，認為黨通過干部選拔任用保證黨對政府的政治領導，包含黨員干部網絡在內的“被黨的組織網絡化的社會，無疑是國家全面主導社會的重要社會基礎”[7]。王海峰運用國家建設理論的工具，提出了“黨建國家”“干部國家”的概念，認為“黨建國家”是人民共和建國的一種戰略模式，“黨的干部成為支配和支撐國家政權體系的內在結構要素”，“干部國家”也是一種支撐和維系中國黨建國家權力結構及其運行的制度[8]。

五是問題分析和對策建議視角。這主要是針對干部選拔任用中存在的“四唯”問題、“帶病提拔”問題等，開展有益的探討分析，有的調查研究頗有借鑒意義。比如，端木婕在博士論文中開展了干部選拔任用中的民主問題研究，在對民主推薦制度、民主考察制度、民主選舉制度、民主決策制度等制度設計考察梳理的基礎上，提出了改進措施。趙立波設計問卷對選人用人中存在的任人唯親、論資排輩、考察失實等問題進行調查，對影響干部職務升遷的主要因素進行分析，并提出了對策建議。吳海紅對“帶病提拔”問題的概念、類型等進行了分析，并將減少交易機會、增加交易成本作為遏制“帶病提拔”的根本措施提出來。

六是選拔任用程序實證研究視角。這主要是基于干部選拔任用工作的實踐，選取《干部任用條例》中規定的必經程序進行研究梳理。比如，易振海、徐紅斌對民主推薦制度進行了深入研究，其中徐紅斌采用文獻資料分析法，對民主推薦制度的形成與發展進行了梳理；易振海側重對民主推薦制度的困境、制度定位和功能等進行分析[9]。賈科研究了領導干部考察失真問題，對干部考察失真的主要表現、危害及原因進行了探討，提出了完善工作程序和運行機制，實行干部考察活動記實制度等對策措施。

七是賢能政治研究視角。近幾年，西方學者對中國“賢能政治”模式予以了更多的關注，產生了一批有影響力的專著。比如，加拿大學者貝淡寧的《賢能政治：為什么尚賢制比選舉民主制更適合中國》，是一部系統闡釋中國尚賢制的專著，認為“政治尚賢制比西方的民主制更適合像中國這樣的大國，它能夠有效規避選舉民主制的主要缺陷”[10](p154)，并且預測中國模式的賢能政治或許能夠成為21世紀備受全球矚目的政治發展模式。他把“政治領袖有超過平均水平的才能和品德”和“設計用來選拔這種領袖的機制”，作為賢能政治的兩個關鍵因素[11]。美國學者尼古拉斯·伯格魯恩、內森·加德爾斯合著的《智慧治理：21世紀東西方之間的中庸之道》中寫道：“中國政體與選舉式民主制的差異在于選賢任能。擇優錄用的原則是中國歷代治理的核心特點。”“智慧治理要求……組建超越特殊利益集團的賢能、獨立的行政機關，來從制度上保證實現長遠利益和公共利益?！盵12](p49-100)客觀來看，國外學者比較側重于比較中國“選賢任能”政治模式與西方政治制度之間的差異，從中尋找可供借鑒的治理良方，為研究人員提供了特別的觀察視角，具有一定借鑒意義。我國學者唐皇鳳、趙吉、張文波、劉京希等對賢能政治也有諸多論述。此外，胡鞍鋼等認為，選賢任能是執政黨肌體永葆活力的關鍵要素。張維為將“選賢任能”作為文明型國家構建的重要制度之一[13](p66)，認為“中國選賢任能的制度挑戰了‘民主或專制’這種陳舊的二分法”。

總體而言，國內學者能夠把握住中國特色社會主義政治的歷史發展和制度特色，選取合適的問題突破口，對干部選拔任用制度的研究在多樣性、實踐性等方面成效明顯，尤其關于歷史發展、現實問題、制度功能、制度特點等方面的探討分析相對豐富。國內現有的研究分析大致有兩種傾向，一種傾向宏觀分析，側重從政治理論層面進行分析或是側重探討干部選拔任用制度改革以及選人用人思想發展；另一種傾向微觀分析，側重于操作層面的具體問題，能夠把學理與實踐結合起來做得比較扎實的研究還是略顯稀缺。國外學者的長處在于善于把中國共產黨干部選拔任用置于中國經濟社會發展的歷史傳統和文化背景之中，考察其特點和作用，并且能夠以國際化的視野，比較這一制度形式與西方選舉制度等不同政治文明之間的差異，從中尋找可資借鑒的制度良方；不足之處在于，西方學者是站在門外看中國，既有旁觀者清的視角優勢，也有“云深不知處”的認知障礙，很難真正理解中國特色社會主義制度的合理性。但不可否認，國外學者提供了一種新的觀察視角，具有很好的借鑒意義。需要注意的是，截至目前國內外還沒有一部專著對中國黨政領導干部選拔任用的程序正義問題作出全面、系統、深入的分析，也沒有一部專著運用社會正義理論，把中國共產黨選賢任能制度的正義性辨明析透，需要研究者進一步切換視角、深化研究。

二、當前研究的現實意義與理論價值

當前研究選賢任能制度的價值和意義，主要體現在現實意義和理論價值兩個方面。

從現實意義層面看，主要包括三個方面：

首先，健全黨管干部、選賢任能制度是實現社會公平正義的重要內容。中國共產黨自成立以來，就高度重視干部的培養選拔，在革命、建設、改革各歷史時期，逐步發展形成了一系列適應黨的中心任務需要的干部選拔任用制度，并將一大批德才兼備、群眾公認的干部統籌調動和有效配置到黨和國家治理體系之中，保證了社會主義事業的發展和推進。有學者指出，中國共產黨的選賢任能模式實現了一種制度創新和超越，是政治領域的比較優勢[14]。但也要清醒地看到，選人用人方面的突出問題或潛在問題依然存在。比如，在選拔范圍和條件上，往往一味強調“工作需要”和“組織意圖”而忽視起點公平；在民主推薦和考察方式上，由于視野不寬、方法簡單、標準難以把握，導致民意失真，用人失誤失察，甚至“帶病提拔”；在討論決定環節，充分醞釀討論不夠，民主集中制原則被漠視和扭曲，存在“在少數人中選人、少數人選人”等問題。還有的變換手法搞個人說了算，有的必經程序流于形式，更有甚者，跑官要官、買官賣官，導致選人用人的不正之風，破壞了黨內政治生態。能否公平公正地選拔出黨和人民需要的干部，不僅關系黨的事業發展和黨的干部選拔制度的效用權威，更對黨風政風、治國理政成效產生重要影響。所以，必須從追求社會公平正義的高度，充分認識健全黨管干部、選賢任能制度的重大意義、戰略意義。

其次，健全黨管干部、選賢任能制度是全面深化改革的題中之意。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“堅持黨管干部原則，深化干部人事制度改革，構建有效管用、簡便易行的選人用人機制”。從廣義上講，“干部人事制度改革是黨的建設制度改革和政治體制改革的重要內容，需要把它放到堅持和發展中國特色社會主義制度這個大局下去認識、去審視，放到全面深化改革的整體布局中去謀劃、去推進”[15]。隨著國家治理體系和治理能力現代化的深入推進，需要大量忠誠、干凈、擔當的高素質專業化的好干部，同時堅持和完善中國特色社會主義制度離不開干部人事制度改革的制度供給，這些內在需求都將倒逼改革向“深水區”挺進。深化干部人事制度改革是全面深化改革這一偉大事業的重要組成部分，在堅持黨管干部原則下，干部人事制度改革總的方向、目標和思路已經明確，其核心就是要健全黨管干部、選賢任能制度，及時發現、合理使用好干部。健全黨管干部、選賢任能制度既是全面深化改革必須突破的重點問題，是我國政治體制改革的一個基本方面，也關乎中國特色社會主義事業發展的全局和前途，為實現中華民族偉大復興的中國夢提供強有力的干部隊伍保證。

再次，健全黨管干部、選賢任能制度是全面依法治國和全面從嚴治黨的必然要求。全面依法治國喚起的制度力量，必將有力提升國家治理體系和治理能力現代化；全面從嚴治黨的重要途徑是依規治黨，通過健全完善的制度體系提升管黨治黨水平，制度化是全面依法治國和全面從嚴治黨的共同要求。鄧小平同志曾經說過：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！盵16](p333)從“人治”到“法治”，是政治文明進步的重要標志。依法治國，依規治黨，歸結到一點就是要依法依規選“官”治“官”。“四個全面”戰略布局的實施，離不開一支堅強有力的執政骨干隊伍，選賢任能制度恰恰是為了解決執政骨干的選拔任用問題。法治的根本精神在于公平和正義，在具體實踐中則更多地體現在程序正義上，嚴格按照法規、條例、制度等選人用人，是法治精神在干部選拔任用環節的具體體現。同時，依規治黨是管黨治黨的重要原則，依規治黨也是法治理念、程序精神在黨內政治生活中的體現。“國要有國法，黨要有黨規黨法”。黨規與國法都是國家治理體系的重要組成部分。當前，擺在執政黨面前的一項重大歷史任務，是要堅持、發展和完善中國特色的社會主義制度，為黨和國家事業的發展提供保障。因此，加強黨管干部、選賢任能制度等黨內法規制度體系建設，使管黨治黨有章可循、有法可依，既是全面依法治國和全面從嚴治黨的內在要求，也是現代化政黨發展成熟的標志之一。

從理論意義層面看，也主要包括三個方面：

首先，作為中國特色社會主義的重要組成部分，選賢任能制度是重要的政治制度安排，中國特色的“選賢任能”政治模式是中國道路的特色篇章，描繪好自身的制度優勢，也是當代政治學研究者的歷史責任。

當今世界，中國的“選賢任能”政治模式逐步得到世界的關注、認可和接納，西方政治學界也在思考是依靠西方民主選舉的方式推選政治領導人更理想，還是像中國一樣注重“選賢任能”更務實。尤其在西方民主政體缺陷日益暴露的情形下，區別于西方依靠金錢競選和黨派分肥構建的執政團隊，中國的“選賢任能”政治模式無疑為世界的公平公正治理提供了“東方智慧”。從文化根源看，“尚賢”不是中國共產黨人的發明創造，而是中國共產黨在堅持馬克思主義政黨本質屬性基礎上，繼承和發揚中華文明舉賢薦能的文化基因以及公道平直的政治理念，在發展中國特色社會主義道路上的歷史選擇。從制度特色看，中國共產黨的“選賢任能”實踐，既克服了西方國家精英政治日益權貴化、資本化的傾向，又摒棄了蘇共傳統委任制方式封閉僵化、官僚等級的體制惰性，創新了獨具特色的干部任用制度形式[17]。從政治功能看，堅持德才兼備、以德為先、任人唯賢的新時代組織路線，不但為選拔使用什么樣的干部提供了判斷標準和依據，更重要的是對于中國共產黨塑造政黨權威性、促進組織適應性、鞏固政權合法性等方面發揮了不可替代的重要作用。

一個國家選擇什么樣的政治制度，與這個國家經歷了什么樣的歷史、傳承什么樣的文化以及現在處于什么樣的發展水平相關聯，任何制度的選擇包括政治制度、經濟制度、社會制度，都蘊涵著特定國家的歷史文化傳統和現代社會的價值導向。對于一個國家和政黨來說，如果不堅持自己的價值體系和制度傳承，那么也就失去了自主性和獨立性?！皣易灾餍允且粋€長期制度積累、價值觀念內化的過程”[18]，是深入國家治理內核的精神圖騰?？傮w而言，中國特色選賢任能制度與中國傳統的官僚制、西方文官制以及其他社會主義政黨的干部委任制等都有著明顯的區別，是歷史與文化、使命與現實、繼承與發展綜合性的產物和歷史性的選擇，也彰顯了中國特色社會主義制度的優越屬性。黨的十九屆四中全會明確將“堅持德才兼備、選賢任能，聚天下英才而用之”作為國家制度和國家治理體系的顯著優勢之一。所以，執政黨必須有足夠的自信和底氣，堅持和發展好選賢任能的思想與制度，不斷完善中國特色黨管干部、選賢任能制度體系。

其次，從國家治理和社會正義層面重新觀察和審視中國選賢任能制度，具有一定的開創意義。

社會制度的公正性、合理性是正義理論的中心論題，即如何通過有效的制度安排對有限的社會資源和發展機會進行公平合理的配置，才能確保社會成員能夠分享平等的基本權利、承擔共同的社會責任，這是維系社會有序運轉的核心。公平正義的社會制度安排，既是國家治理體系的核心構成要素，也為政權的正當性、合法性提供了依據?！叭祟惿婧蜕鐣畹钠毡楣?，其首要的條件是制度公正?！盵19](p19)“制度只能以公平正義作為基本價值取向，才具有效力和生命力?！盵20]

習近平總書記指出：“不論處在什么發展水平上，制度都是社會公平正義的重要保證。”把制度作為聚焦點和著力點，這就為我們促進社會公平正義明確了根本方向。制度正義是最根本的社會正義，是人類政治價值體系的核心構成要素。程序是制度的核心，程序形式是制度化的重要基石之一，程序正義是為了確保制度實質正義的實現。正義的制度程序對社會基礎結構起到改良和引導作用，也為社會正義的最終實現提供制度支撐。在黨的干部選拔任用領域，現有的制度是否符合正義理念，在具體執行過程中是否符合程序正義、契合實質正義；現有的干部選拔任用制度程序具備哪些正義元素，這些正義元素是來源于中國的傳統文化，還是引進于蘇聯體制，抑或借鑒于西方經驗；當前干部選拔任用工作，一些偏離公平正義的制約因素是什么，如何運用有效的制度和程序，解決或防范這些偏離公平正義軌道的非正義行為和潛在危險等等，這些都需要當代的政治學者予以關注和厘清。尤其是要注重從國家治理的角度觀察和審視選賢任能制度，既要避免過于宏觀地游離于中國特殊性的泛泛而談，只見森林不見樹木，又要避免過于微觀地拘泥于干部選拔任用的具體細節，只見樹木不見森林，而要置于中西方國家治理差異的大分流之中，延展探討中國共產黨選賢任能制度的獨特優勢和深層原因。

再次，新的歷史時期，發掘和論證選賢任能制度在內的中國政治的正義性，對于構建對外傳播的中國特色話語體系具有重要意義。

國際知名學者帕斯夸里·帕斯奎諾在談到中國政治制度時指出，“從西方政治類型學理論的角度來分析21世紀的中國，無疑像一個謎團。最簡單的方式就是依舊采用傳統答案：中國難于理解，因為她的政治制度是全然不同于西方文化和西方文明的結果。但是，這一答案又太簡單化和難于令人滿意”[21]。在帕氏看來，缺乏對中國政治話語體系的清晰了解往往導致懷疑和偏見的產生。他直言不諱地提出：“中國更加需要將中國道路說清楚，需要用西方民眾能夠理解和樂于接受的話語體系解釋中國道路和中國夢?！薄爸袊跒橥饨绮焕斫庾约旱恼沃贫榷鄲赖耐瑫r，是不是應該反思，是否已經向外界進行了清楚、準確、全面并且能夠為外部世界所理解的自我表達呢？”面對“帕氏之問”，顯然中國的政治學研究者還有很長一段路要走，完全應該激發起一批又一批研究者的熱情，對外宣傳和闡釋中國道路、中國制度、中國政治的獨有魅力和鮮明特色。中華民族的偉大復興不僅僅單純是經濟的復興，更應當包括文化的復興、政治道路的復興、話語權的復興。經濟基礎決定上層建筑，上層建筑作用于經濟基礎，要更深入地看到中國政治制度安排為中國的經濟發展提供的保障和支撐作用。然而在西方政治文明的話語體系霸權下，對中國政治文明的敘述又偏偏少了一點“客觀”和“理性”，相當一部分人對中國特色政治制度的優越性視而不見，或者怯于辯駁，沉默以對。中國學者在回答“帕氏之問”之前，首先應該解決好“四個自信”問題，才能敢于和善于為中國特色社會主義的道路、理論、制度、文化發聲?！爸袊厣鐣髁x道路自信、理論自信、制度自信、文化自信”絕不是空談，恰恰是當前重塑中國話語體系領導權進程中必須逾越的心理障礙。只有奠定了“四個自信”的堅實基礎，中國政治文明的話語權復興才有希望達成。

從某種程度上說，不少西方政客對中國選賢任能的政治制度選擇和實踐既缺乏深入的了解，也缺乏基本的理性，習慣以西方特有的價值觀對中國的政治制度評頭論足，常以意識形態的眼觀狹隘地將其定性為集權的、落后的政治制度安排，以區別于民主的、現代的政治制度，使我國的政治發展在國際話語體系中長期處于不利地位。王紹光在《國家治理》一書中提醒我們：“尤其政治問題，在這個領域里流行的概念、分析框架、理論體系都是意識形態的產物，一不小心就會陷入其中隱性預設的結論?！盵22](p109)即便有些比較進步的西方政治學者已經看到了中國“選賢任能”模式的特色優勢，但囿于文化差異和制度隔閡，在理論分析視角上也無法擺脫西方政治價值體系的窠臼束縛，看不清中國特色社會主義制度的本質屬性。當代中國正在進行著人類歷史上最為持續堅定的改革探索，豐富的實踐無疑為理論研究提供了鮮活的素材。這是一個呼喚獨特理論而且一定能夠產生獨特理論的時代，也是一個需要深邃思想而且一定能夠產生深邃思想的時代。當代中國的政治學者站在了時代的風口，在推進國家治理體系與治理能力現代化的時代背景下，中國學者有責任有使命以更宏大的視野來研究中國政治制度的優勢，以中國特色的政治話語體系來闡釋中國特色社會主義道路、理論、制度、文化的合理性、正義性。

三、選賢任能制度與國家治理現代化的內在聯系

選賢任能制度與國家治理現代化之間存在的內在聯系，主要可以從內涵一致性、價值認同性、功能互通性三個方面來理解。

首先，選賢任能制度與國家治理現代化之間存在內涵一致性。國家治理現代化是一個由傳統國家治理體系向現代國家治理體系轉型的過程。有學者認為，有效的國家治理涉及三個基本問題：誰治理、如何治理、治理得怎樣。這構成了國家治理體系的三大要素，即治理主體、治理機制和治理工具[23](p3)。選賢任能制度就是要解決治理主體，即由誰來治理的基本問題；同時，選賢任能制度又構成了國家治理體系的重要方面，規定了科學有效選拔任用治理主體的規范、制度和流程。只有解決了治理主體、治理機制問題，國家的善治才有可能，因為縱使有最完備的國家治理體系，如果官員治理能力低下，難以堪當治理責任，社會的善治也難以實現。

回到中國之治的根本問題上來，到底是什么核心因素支撐當代中國的發展取得了巨大成功？透析錯綜復雜交織作用的多重因素，最為核心的有兩點：一是“制度”的因素，二是“人”的因素。以“制度”為線索而言，制度是實現特定目標功能的社會組織乃至整個社會的一系列規范體系，是特定社會范圍內統一的、調節人與人之間社會關系的一系列習慣、道德、法律、規章等的總和，它規范人們的行為，塑造共同的價值，達成一致的目標。不同的國家因為歷史條件下的政治、經濟、文化等方面的差異性，會構建不同的國家制度維系社會運行。當代中國獨有特色的經濟制度、政治制度等，是構成中國特色社會主義制度體系的重要組成部分，也是解讀中國模式、中國道路的重要“密碼”。其中，中國特色的干部選拔任用制度，即選賢任能制度是中國政治制度的重要組成部分，“干部制度競爭力是國家政治制度競爭力的核心要素”，它不但決定了選什么樣的人、怎樣選人等重大問題，更決定了當代中國從中央到地方以及國企事業單位等系統，將由一批什么樣的人來領導前行。其中“黨管干部”體制的形成，既保證了政黨的權威性和控制力，也對維護和構建統一性的現代國家具有重大意義。以“人”為線索而言，馬克思認為，人的本質是一切社會關系的總和，人的外部聯系表現為人與自然、人與社會、人與自身之間的關系，這種關系就是人改造自然、改造社會、改造人自身，是通過發揮人的主觀能動性和創造性實現的。簡而言之，人是自然和社會的改造者，世界全部的創造通過人來完成。只有激發了人的活力和創造力，才能取得科技的進步、經濟的發展、社會的繁榮。新中國成立70余年、中國改革開放40余年取得的巨大成就，同樣離不開“人”的因素，離不開全體中國人民的奮斗和創造。在人的因素中不可忽略的一點就是“干部”，毛澤東指出“政治路線確定以后，干部就是決定因素”，中國特色社會主義事業取得的偉大成就，得益于一批又一批德才兼備的干部骨干帶領人民群眾實干興邦。干部因素是“人”的因素中不可或缺的領導因素，干部在中國共產黨治國理政體系中發揮著關鍵作用。正如中共十九大報告所言，“黨的干部是黨和國家事業的中堅力量”。執政黨的政策主張、治理思想必須依靠德才兼備的干部隊伍去貫徹和實施。中國古代先賢的一條治理經驗也表明，什么歷史時期比較注重選賢任能、舉賢納士、秉公拔擢，什么歷史時期往往就比較政治清明、經濟繁榮、文化昌盛。如果把“制度”因素和“人”的因素匯集到一點，就是中國特色的選賢任能制度，這是關鍵中的關鍵。可以說，中國特色的選賢任能制度保證了能夠選拔出一批又一批德才兼備、事業需要的干部骨干，為中國特色社會主義事業發展提供了堅強的政治保證。

其次，選賢任能制度與國家治理現代化之間存在價值認同性。這種認同性主要體現在選賢任能制度與國家治理現代化都以公平正義為價值導向。處于經濟社會和制度文化全面轉型、系統調整、深入變革時期的當代中國，對公平正義的呼聲逐步成為時代強音。如果說20世紀七八十年代，鄧小平在中國啟動了一場經濟變革，那么在經濟發展積累一定基礎、國家發展到一定程度后的新時代中國，正在啟動一場深刻的社會變革，以深化改革、興利除弊、破解癥結、增強后勁。中國社會的時代主題正逐步由倡導“效率優先”向“公平正義”轉軌轉換?！袄韲溃谟诠秸薄?。社會公平正義逐漸成為中國共產黨治國理政的核心價值。早在黨的十七大時，“公平正義”就作為一個統一的名詞被第一次寫入黨的全國代表大會報告中，明確把實現社會公平正義作為黨執政興國的重要目標。黨的十八大報告明確把公平正義作為中國特色社會主義的內在要求。黨的十九大報告再次強調要“促進社會公平正義”。這表明，中國共產黨已在執政清單中引入公平正義的目標選項，并一以貫之地推進實施。可以說，促進社會公平正義已經作為執政黨的一項執政使命和現實考題擺在面前，這道題答得怎么樣，考驗著黨的執政能力和水平。

社會的公平正義是建立在制度建設和程序法規基礎之上的?！罢x是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣?！盵24](p3)制度是維護和實現社會公平正義的根本保證。制度作為社會規范，是用以規定和調整人們行為的準則，帶有根本性、全局性、穩定性和長期性的特征。從寬泛的意義上講，制度“表現為具有管束、支配、調節作用的行為規則和程序”，“只有社會基本制度是正義的，社會公正才可能實現”[25]。制度與社會公平正義之間存在內在聯系，相互支撐。一方面，只有制度堅持了公平正義的內核，才能得到社會大眾的體認和遵守，才能為規范和調整人與人、人與社會的內在聯系提供指引，從而構筑起社會秩序穩定的基石。另一方面，保障公平正義是制度最重要的功能。明文的制度約束對實現社會的公平正義具有促進和保障作用。制度本身具有的激勵、約束、協調等功能，通過規范人類社會中的權利義務分配及相互關系，為人類公共生活提供行為準則和社會遵循。有學者提出，一個“好”的制度，不僅是以善的價值精神為靈魂的社會基本結構及其基本制度體制安排，而且還是治理現實生活世界的有效工具[26]。從政治哲學層面看，制度正義是社會正義的重要內容，是政治文明的重要組成部分，也是政治發展的必然要求。正義等倫理精神不但是程序發展、制度形成的基礎，還是進行制度批判，促進制度變革的標準。一言蔽之，制度的生命力系于公平正義，制度的最大效用在于保障公平正義。

中國特色社會主義制度是一整套相互銜接、相互聯系的制度體系，而黨的選賢任能制度是中國特色社會主義制度的有機組成部分，它是選拔、錄用、任免干部的原則、方式方法及程序等一系列制度的總稱。從中國共產黨百年的發展歷程來看，不論中國共產黨處在領導革命、建設和改革的哪個歷史時期，不論所處的歷史方位、環境、任務發生什么樣的變化，不論在具體表述上有何差別，其核心都是堅持和發展“德才兼備、以德為先”的干部標準和“任人唯賢”的干部路線，與“任人唯親”、唯成分論、重門第背景、金錢政治綁架等錯誤腐朽的選人用人路線相比，中共的選賢任能制度具有天然的正義屬性，并在實踐中不斷得到豐富和發展。從六屆六中全會毛澤東首次闡述“任人唯賢”的干部路線和“才德兼備”的干部標準[27](p526-527)，到新中國成立后“又紅又?！币蟮奶岢觯瑥氖粚萌腥珪筻囆∑酵咎岢龈刹筷犖椤八幕狈结槪叫聲r代習近平同志鮮明樹立“二十字”好干部標準，中國共產黨選賢任能的制度化、規范化、科學化水平進一步提升，其核心都是在黨管干部的原則下，堅持公平正義的價值導向，將德才兼備、賢能并舉的好干部選拔和使用起來，擔負領導國家治理的重要責任。

再次，選賢任能制度與國家治理現代化之間存在功能互通性。國家治理體系的完善程度及治理能力的強弱，是一個國家綜合國力和競爭力的重要標志。一個國家的現代化程度越高，對制度化程度的要求也就越高?！巴七M國家治理現代化的基礎和前提是中國制度的創立與完善，推進國家治理現代化的實質和指向是進一步推進中國制度的現代化?！盵28]這就要求既應改革不適宜的制度體系，又須構建新的制度規則，使各方面的制度更加科學和完善，努力實現國家治理體系的制度化、規范化。一個執政黨能否長期執政，最終主要取決于能否建立起一套正義的制度體系以實現國家的有效治理。選賢任能制度是國家治理體系建設的重要內容，在治理體系中處于核心地位，其作用具有根本性、全局性、長遠性，某種程度上既有力保證了國家治理體系的完善，也有力促進了國家治理能力的提高。因為無論制度如何健全如何正義，總需要通過具體的人來執行，如果沒有有效的治理能力，再好的制度和制度體系也難以發揮作用。作為執政骨干的干部隊伍是治理能力建設的主體，遵守正當程序選賢任能，讓擔當作為的好干部有為有位，也是提升國家治理能力的必然要求。也就是說，健全完善科學管用的選賢任能制度，實現選人用人公平正義，事關國家治理體系和治理能力建設的兩個方面。干部選拔任用制度的健全完善，不僅助力于社會主義制度體系的完善，也激勵著作為執政骨干的領導干部執政能力水平的提高，這對國家治理體系和治理能力建設具有雙向促進、同步推動作用。因此，干部人事制度改革作為黨和國家領導制度改革的重要內容，一直是執政黨關心重視的核心議題，健全完善中國特色干部選拔任用制度體系與推進國家治理體系和治理能力現代化在功能上具有相通性、一致性。

四、程序正義——觀察選賢任能制度的新視角

將選賢任能制度置于推進國家治理體系和治理能力現代化的時代背景之下，是否存在新的理論視角可資借鑒？選賢任能制度本質上是中國特色社會主義制度的重要組成部分，就其本體而言，選拔任用程序構成了制度的核心，借鑒程序正義理論的觀念、方法、原則對其進行機理剖析具有天然的條件和優勢。

程序正義作為一種法治觀念，起源于13世紀英國的自然法思想。1215年英國《自由大憲章》開啟了英國法律程序正義的先河。程序正義成為古典正義理論對“實質正義”“實體正義”探討之外的正義類型，“通過一定過程實現了什么樣的結果才合乎于正義”[29](p1)，進入正義理論的論題。英國學者戴維·米勒把程序正義的基本屬性概括為“平等、準確、公開、尊嚴”四個方面，也就是程序安排的四個評價尺度，并認為“一種公平的程序要求對正在分配的物品具有自明的要求的每個人都應得到平等的對待”[30](p145-148)。美國學者邁克爾·D.貝勒斯認為，程序正義應遵循“和平原則、自愿原則、參與原則、公平原則、可理解原則、及時原則、止爭原則”[31](p34-37)，他直白而明確地提出遵守程序正義的理由，那就是程序中的公平對待、尊重人的尊嚴、平等參與、被當事人知曉、及時處理等利益或價值[32](p308)。美國學者羅伯特·S.薩默斯概括了程序正義的十個方面的特征，其中把“程序合法、程序公正、程序法治、程序理性”[33]等作為重要特征。戈爾丁、馬修、富勒等也從法律程序正當性的角度，不斷豐富完善程序正義的價值標準。馬克思將程序視為“法律的內部生命的表現”“法律的生命形式”[34](p178)，看到了程序的重要價值。

以程序正義理論為視角研究中國特色選賢任能制度具有以下幾種天然優勢：一是程序正義的獨立價值具有普遍適用性。比如，程序正義理論所倡導的“中立原則和程序對等原則具有一種獨立于程序結果的內在價值：使各方參與者受到并確信他們受到了公正的待遇”[35](p154-155)，程序正義體現的主要特征包括“限制恣意，約束權力”“保障信息的接納和最好判斷的作出”“羈束效應”“確保人們的有效服從和程序運行結果的實現”[36]等等，都體現了公平正義的價值內核，對于規范干部選拔任用行為、提高干部選拔任用制度的合法性等具有重要借鑒意義。二是程序正義的理念不但被法律法學界廣泛接受，而且與中國共產黨全面從嚴治黨的理念相吻合。法治思維本質上是一種規則思維、程序思維，它以嚴守規則為基本原則，要求“凡事必須在既定的程序及法定權限內運行”。中國共產黨在干部選拔任用上一直有講程序、尊重程序的傳統，而且黨政領導干部選拔任用必經程序不斷發展完善，就是為了強化干部選拔任用的程序剛性和制度約束，“自覺按原則、按規矩辦事”，以此制約“權力的任性”。對干部選拔任用的程序正義問題進行研究，有利于弄清制度設計背后的價值理念和運行機制，為必經程序的發展完善提供合理建議和改革路徑。三是程序正義理念是正義論的重要構成部分，在公平正義成為中國共產黨治國理念的背景下，讓程序正義在干部選拔任用中得到尊重和體現，既是中國政治文明巨大進步的鮮明標志，也是中國特色社會主義制度體系逐步完善的重要內容。“法的正義是實體正義與程序正義的統一”，程序正義具有獨立于實體正義的價值，但又不能把程序正義絕對化，在研究探討中國共產黨選賢任能制度方面，既要堅持公平正義的價值導向，也要把握好程序與正義、形式與實質、過程與結果之間的關系，以實質正義的實現為最終目標。

程序正義理論無疑為解析中國特色選賢任能制度提供了一個較好的理論分析工具和觀察視角。分配的程序正義是一種過程正義、形式正義和普遍正義。通過什么樣的程序、形式和規則，對特定的分配物（利益、責任、職務等）進行分配，是程序正義關注的重點問題。程序正義也是規則的正義，正義的規則是保障程序正義實現的內在要求。對于干部選拔任用而言，可以理解為有限的職位資源與較大基數的干部資源之間的配置，職位的有限性與干部的多數性，決定了干部的選拔任用必須經過一定的程序規范進行嚴格的篩選，在干部隊伍中挑選出合適的人選擔任一定的職務。選賢任能制度就是通過正義合理的程序將德才兼備、賢能并重的好干部挑選出來、使用起來的選人用人制度。程序正義對政治資源如何公平有序分配起到重要作用，可以解決把權力在特定群體中更好地分配的問題。程序正義在保障分配正義實現的過程中，有一個基本前提，即分配物是稀缺的，而需求的人群是大量的，稀缺的分配物無法保證人人或者說每個有需求的人都能得到或者平均得到分配物，而只能部分滿足或者優先安排部分群體。那么應該優先選用什么樣的干部？什么樣的干部應該獲得更多的權力，分配更多的責任？這是實現程序正義需要明確的首要問題。

標準先于程序。這有點類似羅爾斯對完善的程序正義提出的第一個特征，即“對什么是公平的分配有一個獨立的標準”[24](p66)，并且這個標準先于程序確立，與程序相脫離。在探討干部選拔任用程序之前，不可避免地要明確干部選拔任用的標準。中國共產黨歷史性地選擇了“任人唯賢”的干部路線和“德才兼備”的干部標準，為開啟中國特色的“選賢任能”政治模式奠定了指導原則和思想基礎。所有發展形成的干部選拔任用程序，包括干部考察制度、民主推薦制度等，都服從和服務于這一干部路線和標準?！斑x賢任能”是中國黨政領導干部選拔任用的價值基石，從根本上保證了任何偏離這一核心價值的制度和程序在實踐中能夠得以糾正和完善。所以，選賢任能是“體”，選拔任用程序是“用”。“體”在先、“用”在后，“用”為“體”服務，“體”為“用”支撐。選賢任能體現實質正義，干部選拔任用程序體現程序正義。當“用”無法滿足“體”之需求時，或發生“體”“用”沖突時，必須對程序進行修正完善，甚至催生新的制度。經過實踐發展，干部選拔任用的必經程序越來越豐富完善，證實了干部選拔任用的剛性制約越來越強，每個必經程序的確立都是為了制約“權力的任性”。比如，民主推薦程序是中國共產黨對“委任制”干部選拔方式的創新發展和重大貢獻，既是落實群眾對干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權、監督權的重要制度保障，也是克服在少數人中選人、靠少數人選人的局限，實現拓寬選人用人視野的有效舉措。比如，干部考察程序既為干部群眾有效參與干部選拔提供了制度通道，通過必經程序將權力配置向非決策層的普通群眾傾斜，把群眾的評價和認可作為干部選拔的重要因素，進一步提高干部選拔任用的合法性和認可度。同時，也對越來越被強化的“黨委決定”權形成有效制衡，從而使“高層”與“基層”、“民主”與“集中”兩種權力在配置上達致相對均衡。比如，黨委（黨組）討論決定是干部任免合法化的必經程序，是黨委集體領導體制的權力運行機制，是“民主”與“權威”兩種價值的融合，也是防止重大決策“個人說了算”的有效制度。“程序的實質是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意、專斷和裁量”[37]。從這個意義上來說，程序正義在干部選拔任用中的尊重和執行，是中國政治文明的巨大進步，對于促進中國特色社會主義制度體系建設具有重要意義。干部選拔任用的必經程序到底具有什么樣的功能作用，為什么要確定這樣的必經程序，程序運行過程中為什么會出現背離實質正義的現象，應該如何調試和修正程序對背離現象做出糾正，以更好地實現程序正義與實質正義相統一等一系列重要論題都是研究的重點和方向。

程序是制度的核心，程序的價值在于它的客觀性、穩定性、適用性，可以有效制約權力行使的恣意行為。在健全黨管干部、選賢任能制度方面，工作的著力點在于通過強化程序設計、制度執行來保障選人用人正義性的實現，選賢任能必須依照明確的權限和程序來進行，倡導科學規范的干部選拔任用工作規則和程序，這就要求執政黨更加注重制度建設的協調性、聯動性、系統性，使各項制度設計、程序銜接更好地體現社會公平正義的價值導向。