公共治理視角下歷史文化名城保護現狀與對策研究
——以閩北為例

范 金 妹

(中共南平市委黨校 行政管理學教研室，福建 南平 353000)

城市化進程中，每個城市都面臨著傳統與現代、繼承與發展的問題，特別是歷史文化名城，更要處理好“古與今”的問題，正如習近平總書記強調的“保護古城是與發展現代化相一致的，應當把古城的保護、建設和利用有機地結合起來。”[1]閩北境內的邵武市、武夷山市和建甌市三座歷史文化名城，作為福建省第一批省級歷史文化名城，是名城保護現狀的一個縮影，分析其保護現狀，有助于對歷史文化名城保護提出更加具體、針對性的舉措，從而推進名城健康有序發展。

一、閩北歷史文化名城保護實踐

歷史文化名城是我國特有的概念，關于歷史文化名城，《中華人民共和國文物保護法》中是這樣定義的，“保護文物特別豐富并且具有巨大歷史價值或革命紀念意義的城市”[2]。閩北，是福建省開發最早的地區，轄區內的十縣(市、區)都有千年以上的歷史，都是原中央蘇區縣，因此，每個縣(市、區)都有十分豐富的歷史遺存，尤其是邵武市、武夷山市、建甌市。邵武市自三國時期建縣以來，迄今已近1800年，歷來為閩北的中心城市，是福建古代文明的發祥地之一。武夷山歷史悠久，1999年列入《世界遺產名錄》，成為中國第4處、世界23處世界文化與自然“雙遺產”地之一。建甌市作為福建第一個以皇帝年號命名的千年古邑，素有“八閩首府”之稱。這三座城市不僅有豐富而珍貴的歷史文化遺存，還有保存相對完整的歷史文化街區、歷史文化名鎮、歷史文化名村。因此，1999年這三座城市入選福建省第一批省級歷史文化名城。

自獲批省級歷史文化名城以來，閩北三座城市在保護方面做了大量工作，對市域文物、歷史建筑、古遺址遺跡等進行了廣泛的調查、整理，搶救性保護了大批文物古跡，頒布了文物和歷史文化遺產保護的若干管理規定，取得了較好的效果：一是編制名城保護規劃。各地在編制《建甌市歷史文化名城保護規劃(2014-2030年)》《武夷山市歷史文化名城保護規劃(2017-2035年)》《邵武歷史文化名城保護規劃》的基礎上，還針對歷史文化名鎮的保護制定了具體的規劃，如《中國歷史文化名鎮邵武市和平古鎮保護規劃(2014-2030年)》《中國歷史文化名鎮武夷山市五夫鎮保護規劃(2015-2030年)》等，名城保護規劃體系初具規模。二是制定保護法規制度。為了加強對閩北歷史遺跡的保護，制定了《南平市朱子文化遺存保護條例》，編制《南平市古建筑、古村落保護管理意見》，推動了朱子文化等歷史遺存法治化、制度化進程。根據閩北革命歷史遺跡的特點，起草了《南平市革命舊址保護利用條例》。三是啟動名城保護修復工程。歷史遺跡保護是名城保護的重要內容，近年來，各地根據屬地管理的原則，投入大量資金，加大本地歷史遺跡的保護和利用。邵武境內樵溪門，建甌東岳廟、文廟、臨委舊址，中共福建省委舊址等歷史遺跡先后得到修繕。

二、公共治理視角下閩北歷史文化名城保護實踐反思

20年間，閩北積極推進歷史文化名城的保護，取得了一定成效，但與其他歷史文化名城相比，還有很大差距。

(一)現實困境

1.名城整體風貌管控不佳。大規模城市建設中，名城空間格局遭到破壞。第一，傳統歷史風貌喪失。名城內部分街巷空間基本保留原貌，但兩側房屋建筑破壞嚴重，電線雜亂交織，改建為清一色水泥路面，具有歷史底蘊的傳統特色歷史風貌喪失。第二，城區內新、舊建筑混雜。城區內新建的建筑沒有得到有效控制，各類高低不等、體型色彩不一的建筑混雜在古建筑、古民居間，一定程度上破壞了古城的中軸。第三，歷史文化未得到有效延續，歷史文化名城內的古建筑、古民居是歷史文化的物質載體[3]，而城區內世代流傳的生活方式、傳統習俗則是這些古建筑的靈魂，保護傳承這些生活方式、傳統習俗也是十分重要的。隨著時間的流逝，一些民間文化、傳統習俗沒有得到有效保護傳承，已經消失或面臨瀕臨消失的境況。

2.歷史遺跡保護現狀不佳。第一，歷史遺跡本體及周圍環境的破壞。雖然歷史文化名城內擁有豐富的歷史文化遺跡，但一些歷史遺跡遭到破壞。特別是名城內的古建筑多為木質結構，群眾為了改善生活居住條件，在古建中增設現代化設施，使得古建筑本體遭到破壞。還有一些古建筑無人居住，長期處于無人看管狀態。此外，較多文物、古建筑周圍被現代多層建筑包圍，歷史遺跡周圍的空間環境亦受到破壞。第二，歷史遺跡孤島化明顯。具有重要價值的古建筑、古民居等歷史遺跡，特別是省級以上文保單位得到較好的保護，而與此形成鮮明對比的是各縣級以下文保單位及其他古建筑、古民居，由于各種因素制約，破壞嚴重。長此以往，古城區內的歷史遺跡孤島化、個體化保護現象愈發明顯。

3.歷史城區內生活環境變差。城區內的古建筑大多年代久遠，為木質結構，內部開窗設計較少，以天井采光為主，閩北濕熱的氣候條件導致室內陰暗潮濕。而這些古建筑是祖輩留傳下來的，長期生活在這里的群眾不愿意搬離，且隨著家庭人口的增加，一些具有重要歷史價值的古建筑被分割成無數單元，使得生活空間更為緊張，古建筑內傳統的生活空間已不能滿足群眾現代化生活需求。此外，城區內部分市政設施落后，道路體系不夠緊密和暢通，易出現交通擁堵等問題。

4.名城保護資金不足。歷史文化名城的保護需要大量資金作支撐。閩北境內的三座城市列入第一批省級歷史文化名城，這是閩北引以為豪的事實，但因地方總體經濟規模小，如2018年邵武、武夷山、建甌三地地方財政收入分別為12.5億元、8.68億元、9.54億元，每年尚未列出專項經費用于歷史文化名城的保護。相比之下，有專項保護經費的名城，則保護得較好，如福建省福州市，市財政每年安排名城保護專項經費200萬元。由于地方保護資金有限，名城內許多歷史遺跡的保護需要靠上級財政支持，然而上級財政支持的資金亦有限，只能優先保護少部分的歷史遺跡，如2018年武夷山獲得福建省世界文化遺產保護專項資金30萬元。保護資金不足，名城內具有傳統特色的古建筑、歷史街區還處于自我更新的狀態，原有風貌遭到破壞。

(二)原因分析

1.名城保護意識不強。歷史文化名城作為公共產品，既是全社會共同的財富，同時，歷史文化名城的保護也是全社會共同的責任[4]。從現狀來看，歷史文化名城整體保護不佳，尚未形成全社會共同參與的氛圍。從政府層面來說，重視程度不高。地方政府沒有充分認識到歷史文化名城的重要價值，在名城建設、發展過程中，由于利益的驅動，關注更多的是招商引資，特別是在經濟利益和文化利益發生矛盾時，往往忽視名城文化價值，給歷史文化名城造成了難以挽回的損失[5]。從社會層面來說，社會公眾對歷史文化名城保護的關注度不高。1999年，閩北境內的三座城市列為省級歷史文化名城，但至今不少社會公眾對相關信息缺乏了解，沒有認識到歷史文化名城的價值及意義；部分公眾雖對歷史文化名城有一定了解，但他們普遍認為保護名城及歷史遺跡是政府的責任，與個人沒有多大關系，缺乏名城保護的責任感和使命感。

2.管理體制機制不完善。一是法律法規不完善。關于歷史文化名城保護，已經制定的法律法規雖然對保護的對象、內容及方法有了明確的界定，但保護運行中涉及具體管理機構、責任分工、保護資金等問題尚未明確[6]。二是管理職責不明確。目前，閩北歷史文化名城的管理職能分散在各個部門，涉及國土資源局、住建局、文旅局等相關單位，尚未建立統一的管理機構，名城內歷史遺跡的管理亦涉及文旅、宗教、林業、建設等多個部門，各部門在具體實施中，易出現職責不清等情況。三是產權多元化。名城內歷史遺跡的所有權分屬于多種類型，既有國家所有，又有村委會集體所有，既有宗族集體所有，又有個人所有，產權多元化，容易造成歷史遺跡空管、失管等問題。

3.保護資金來源單一。政府在歷史文化名城保護中發揮主導作用，但并不是唯一的保護主體，僅僅依靠政府的作用滿足不了歷史文化名城保護需求。目前，閩北三座歷史文化名城的保護資金主要依靠地方財政支持，而閩北屬于經濟欠發達地區，每年用于名城及歷史遺跡保護的資金有限。同時，由于沒有建立相關的參與機制，其他主體作用得不到發揮，來自企業、民間的贊助非常少，資金來源單一，導致很多歷史遺存得不到及時的保護。

4.公眾參與程度不高。歷史文化名城的保護需要全社會共同參與，因公眾參與程度不高，影響了保護的實效。一方面，政府對公眾參與歷史文化名城保護的重要性認識不足。長期以來，歷史文化名城保護工作一直都是由政府主導的，政府按照自己的意愿，對名城進行規劃、修復、保護等，具體的情況沒有被公眾直接了解，處于單打獨斗的狀態。另一方面，尚未建立有效的公眾參與機制。近年來，政府開始重視公眾參與歷史文化名城保護的重要性，也希望得到公眾的支持，但沒有建立有效的參與機制，使得政府與公眾之間沒有實現有效對話，政府難以收到有用的信息，公眾的意見建議得不到反饋。

三、公共治理視角下加強歷史文化名城保護的對策

歲月更迭，歷史文化名城遺留至今，可以說，他是城市文明的見證，也是一座現代化城市區別于其他城市的個性特征，更是城市發展的重要資源，因此，歷史文化名城的保護既是時代賦予城市的發展需求，也是每個城市鑄就文化自信的現實需要。根據公共治理理論的觀點，政府和其他非政府組織、私人部門在市場原則、公共利益和認同之上建立的合作，可以提供更加有效的公共服務。因此，基于公共治理視角，組織引導多主體共同參與歷史文化名城的保護，能夠促進歷史文化名城可持續發展。

(一)思想認識層面：提高名城保護意識

多元主體共同參與是治理理念的核心理念，歷史文化名城的保護，要提高多元主體名城的保護意識，營造全社會共同參與歷史文化名城保護的氛圍。

一是提高領導干部的保護意識。歷史文化名城保護中，政府是發揮主導作用的主體，政府決策者的關注度直接影響著名城保護的成效，因此，從政府層面，提高領導干部的保護意識對推進名城的保護至關重要，領導干部要認識到名城是城市發展的重要資源，并且理性認識名城的價值，避免過渡開發利用。提高領導干部的保護意識，一方面，可以依托各級黨校、行政學院、干部網絡教育學院等，開展歷史文化名城相關課程的培訓，組織學習歷史文化名城保護的法律法規及一系列國際性文件，增強領導干部對歷史文化名城的認識。另一方面，建立名城考核評價體系。制定名城保護的具體標準、目標，明確地方領導的具體責任，把名城保護作為領導干部考核的重要依據，從而調動地方政府保護歷史文化名城的積極性和主動性。

二是提高社會公眾的保護意識。一方面，要加大名城宣傳力度。雖然閩北三座城市列為省級歷史文化名城已有20多年，但公眾對名城的了解和認知程度還比較低。因此，相關部門要充分利用各種媒介，加大名城的宣傳力度，讓保護歷史文化名城成為全社會的共識。特別是“互聯網+”時代，可以運用各種信息技術，通過文字、圖片、微視頻、虛擬全境等形式，在政府網站、微信公眾號、微博等媒介上全面推介歷史文化名城，展示名城歷史，宣傳歷史文化名城的價值及意義，引導社會公眾了解、關心、關注名城歷史，對名城歷史文化產生自豪感和認同感，進而增強保護歷史文化名城的責任感。另一方面，要多開展地方特色歷史文化活動。應充分挖掘武夷山、邵武、建甌等名城中的歷史資源，結合自然旅游資源，依托當地特色紀念日，開展具有地方特色的歷史文化活動，如傳統游藝、茶藝體驗等，組織更多的社會公眾參與體驗活動，讓他們成為活動的主體，這既有助于擴大歷史文化名城的知名度和影響力，又是促進當地經濟發展的重要動力。

(二)體制機制層面：建立完善管理機制

根據公共治理理念，歷史文化名城保護，需要發揮多元主體的作用，其中政府是歷史文化名城保護的重要引導者，其作用是無可替代的，因此，必須建立完善管理體制，充分發揮政府的主導作用。

一是完善政策法規。為加強閩北境內三座歷史文化名城的保護，在完善保護規劃的基礎上，可以在設區市層面，制定《歷史文化名城保護條例》[7]，對歷史文化名城的保護中涉及到的具體問題，如保護管理機構、資金來源、保護范圍、保護層次和保護內容、保護規劃范圍內禁止的行為等進行明確規定，規范城市建設和保護的具體行為。

二是理順管理職能。統籌協調歷史文化名城保護中各部門的職責，設立歷史文化名城委員會，作為名城保護的領導、協調機構，定期檢查名城保護規劃的工作情況，審議保護和城市建設中遇到的問題。同時，完善監督機制，包括職能部門的監督和社會監督，通過有效的監督，可以及時全面了解和控制歷史文化名城保護的具體行為。

三是建立歷史遺跡檔案。針對歷史文化名城中遺跡產權多元化的問題，對歷史遺跡進行全面摸排造冊，收集、整理和保存歷史遺跡資料，建立一套完整的、系統的歷史遺跡檔案庫，并根據遺跡類別進行分類，在明晰產權的基礎上，明確各類別歷史遺跡保護的具體責任人和具體保護方法。

(三)資金保障層面：建立多元化資金投入機制

歷史文化名城的保護需要大量資金作支撐，靠單一主體的投入滿足不了名城眾多文化遺存的保護需求，因此，需要聚集多元主體合力，建立多元化資金投入機制，多渠道籌措資金。

一是建立專項資金。將歷史文化保護專用資金列入政府財政計劃，建立名城保護、管理和建設的專項資金[8]，由歷史文化名城保護委員會負責調配使用；歷史文化名城保護委員會應制定專項資金管理辦法和年度計劃，保障名城保護項目的實施，嚴格記錄各項收入與支出，做到透明、公開。

二是充分發揮市場作用。歷史文化名城作為城市中不可再生的公共資源，保護歷史文化名城的責任主體不僅僅是政府，作為市場經濟領域主導者的企業，在獲得經濟利益的同時，也應當履行社會責任，參與歷史文化名城的保護。因此，要建立完善市場主體參與名城保護的相關機制，鼓勵引導企業參與歷史文化名城保護。如挖掘武夷山、邵武、建甌名城內的文化資源，以武夷山為龍頭發展古城文化旅游業，收取合理的歷史文化保護建設費，專門用于歷史文化名城的保護、服務與管理。

三是鼓勵非政府部門的資金投入。制定必要的扶持政策，鼓勵引導企事業單位、組織等社會資本參與歷史文化名城的保護。特別是閩北地區，可以充分發揮鄉賢的作用，引導組織有熱情、有能力的鄉賢為歷史文化名城保護捐資獻策。

(四)參與主體層面：積極推進公眾參與

社會公眾作為歷史文化名城保護的重要主體，他們在名城內開展生產生活活動的同時，也可能正在影響、改造歷史文化名城，因此，歷史文化名城的保護必須得到社會公眾的支持，引導社會公眾合法有序地參與到歷史文化名城保護的各個環節之中。

一是健全參與機制。在名城保護工作中，政府要建立健全公眾參與機制，讓公眾能夠參與歷史文化名城保護各個環節。可以通過建立公開的欄目或網站，及時公布歷史文化名城的相關信息，同時，針對歷史文化名城保護的具體問題，如古建筑修繕、基礎設施完善等，可通過熱線電話、電子信箱、微信、微博等方式收集公眾的意見，積極吸納好的意見、好的點子并予以適當的物質獎勵或精神獎勵。

二是鼓勵公眾成立保護組織。推進公眾參與歷史文化名城的保護，可以鼓勵公眾成立各級保護組織[9]。在歷史文化名城保護中，雖然公眾是保護的重要主體，但又是力量最為分散的主體，因此，可以通過成立保護組織，引導熱心歷史文化名城保護事業的公眾參與，凝聚公眾的合力。一方面，成立公眾保護組織可以聚散為整，把公眾分散的力量聚合為一體；另一方面，又可以引導公眾有序參與歷史文化名城的保護。

三是成立專家咨詢委員會。名城保護是一項專業特征很強的事業，要注重發揮專家學者的作用，專家學者他們往往能以客觀學術的眼光和科學的理念方法提出合理的建議。因此，聘請有關專家、學者擔任顧問，成立專家咨詢委員會，指導解決歷史文化名城保護中的具體問題，有助于推動歷史文化名城的保護和發展。

歷史文化名城是經過漫長的歷史發展過程積淀而成的，具有非常重要的價值，是全社會共同的財產，同時，歷史文化名城保護也是全社會共同的責任，只有發揮政府、市場、社會的共同作用，構建多元化的治理結構，形成保護合力，才能實現可持續發展。