我國高等教育第三方評估發展路徑研究

李翔宇

（陜西師范大學，西安 710062）

教育評估是推進教育改革、促進教育發展、提高教育質量的重要手段，一直受到政府、學校和社會的重視。高等教育第三方評估是指由獨立于政府和高校等組織之外的中介機構對高校進行評估的活動，對于保障和提高高等教育質量具有重要意義。相較于西方發達國家比較完善的第三方評估機制，我國高等教育第三方評估起步較晚，其發展的環境和道路也不太成熟和暢通。我國高等教育第三方評估存在哪些問題？其他國家有哪些成功經驗可供借鑒？我國高等教育第三方評估又該如何發展完善？只有解決了這些問題，才能真正促進高等教育第三方評估的發展與成熟，達到高等教育追求質量提升的內涵式發展要求，從而最終實現高等教育強國夢。

一、我國高等教育第三方評估的發展現狀與問題

我國的高等教育第三方評估起步較晚且發展緩慢，但隨著政府、學校、社會的重視和運用，還是取得了一定的發展成績。由于教育領域的第三方評估在我國興起和發展的時間并不長，真正意義上的第三方評估機構并不多見，第三方評估體制機制并不成熟，目前的高等教育第三方評估仍然存在內部專業性較弱和外部保障性不足等的問題。

（一）高等教育第三方評估的內部專業性較弱

高等教育第三方評估的內部專業性問題集中表現為兩個方面，一是評估機構的規范性問題，二是評估指標的科學性問題。規范性主要是指評估機構的社會信譽和管理水平以及評估人員的專業素質和技術能力等。具備規范性是評估機構作為第三方進行高等教育評估的前提和基礎，然而，很多第三方評估機構是在商業利益的驅動下自發組成的，自身定位不夠清晰，價值導向紛亂復雜，沒有統一引導與規定。此外，目前的法律政策并沒有明確規定第三方評估機構的性質、任務和職能等，沒有從制度上對第三方評估機構的規范性做出要求和約束。

評估指標的科學性不足指的是在測量不同類型高校發展程度的價值標準上存在模糊性和復雜性。從源頭上講，任何評估指標都存在一定的缺陷和不足，不能完全涵蓋所有方面；從過程中看，由于評估人員和非人格化評估事物存在一定的誤差和偏差，評估工作會出現失誤；就結果而言，因為精神氣質、文化內涵、歷史底蘊等事物的復雜模糊性，往往會與評估結果中數字化特征明顯的衡量標準的清晰準確性相背離，從而被忽略，導致評估結果失真。

（二）高等教育第三方評估的外部保障性不足

高等教育第三方評估的外部保障性問題主要指的是法律建設與保障不足，表現為自主性較差和競爭力較弱兩方面。自主性較差是阻礙我國高等教育第三方評估快速發展的重要原因。首先，第三方評估機構的定位不清晰，獨立性與自主性沒有得到法律確認和制度保證。第三方評估機構能否做到獨立、自主和無偏見？學術機構和新聞媒體都同政府部門有著千絲萬縷的勾連，“體制內”的約束無法回避[1]。其次，因為沒有得到法律賦予的權力，第三方評估機構往往存在收集數據難的情況。

整體而言，我國現有的評估機構大概可分為三大類：第一類是在政府主導下建立的評估機構，第二類是高校自行建立的教育評估機構，第三類是純民辦的教育評估機構[2]。第一類和第二類主要對應官方評估和半官方評估，本質上由政府主導，第三類才是由社會力量主導的第三方評估。受社會關系、競爭環境、經費來源和政策支持等方面相對弱勢的影響，我國絕大多數的第三方評估并無多少競爭力，并不能與政府主導的官方和半官方評估相比，只能在一定范圍內存在。

二、發達國家高等教育第三方評估的實踐特征

20世紀以來特別是二戰之后，以美、英、法、日等為代表的發達國家的高等教育第三方評估已經發展得較為完善和成熟，那么，這些國家的高等教育第三方評估有哪些特征？又有哪些經驗可供借鑒與學習呢？

（一）法律法規和運行經費的雙向保障

英國高等教育質量保證署（QAA）自1997年成立至今20多年的時間里，英國政府陸續出臺相關政策文件以保證其法律地位并支持其評估工作。其中，以《迪爾英報告》（1997年）和《高等教育質量保證署章程》（2017年）較為典型。QAA的合并成立從1997年的《迪爾英報告》中萌芽，它確認和保證了QAA對英國高等教育質量的合法評估地位，并且認可QAA的評估工作及其他質量認證監督管理工作。2017年《高等教育質量保證署章程》又主要對成員工作準則、機構服務對象、機構工作權限、收入和財產運用作了規定。

英國高等教育質量保證署作為一個獨立的中介組織和評估機構，其另一個顯著保障性特征是它基本穩定的經費來源，主要包括：高校繳納的入會年費；英國高等教育資助委員會的撥款；高校為留學項目申請評估監督而繳納的交付項目考察與維護費用；國立大學的評估費用；國內外的私人合同、咨詢和業務費用。

（二）服務于政府的獨立自主性

自20世紀60年代到1997年的近40年時間里，英國高等教育評估一直是以政府和專門機構組成的二元制模式為主。直到1997年，英國才將高等教育基金委員會和高等教育質量委員會合二為一，成立了高等教育質量保證署。它是獨立于政府而存在的中介組織，標志著英國高等教育評估中政府和專門機構主導的二元制模式的終結。高等教育質量保證署不受政府直接管轄，但要符合并貫徹政府關于高等教育的政策精神，支持制定高等教育政策，發揮政府通過第三方評估間接引導高等教育發展的作用。

1985年，法國成立了專門的高等教育第三方評估機構即國家評估委員會（CNE），并以立法賦予和保障國家評估委員會的合法地位與合法權利，使其在評估活動中享有相對獨立性和完全自主性。CNE由總統直接領導，是一個相對獨立的政府機構，具有行政自主權和權威性。政府對高等教育評估工作的整個體系和具體環節控制，都通過CNE統一完成[3]。

（三）對第三方評估機構資質的元評估

美國建立了政府、民間、媒體和公眾等認證和監督機制，以確保高等教育第三方評估機構的專業性和權威性。政府認證是指評估機構需得到美國教育部（USDE）的認可，民間認證是指評估機構需得到美國高等教育認證委員會（CHEA）的認可。政府認證和民間認證的程序基本類似，首先需要提交認可申請并完成自評（政府認證不要求進行自評），然后對機構展開實地調查（政府認證是由教育部局官員決定，民間認證是同行評議），最后是資格決定（四種情況：取消評估資格；暫緩評估資格；有條件的認可；認可合格）。

作為英國高等教育質量保障的主要機構，高等教育質量保證署的公信力受到高校、政府和公眾的普遍認可，它也一直處于政府、高校和社會的有效監督之下。首先，QAA在成立之初，就為政府的教育決策而服務。其次，QAA董事會成員中有三分之一人數是來自大學撥款委員會。最后，QAA為高校和社會公眾所服務。

（四）機構認證與大學排行的社會自主模式

美國和日本兩國的高等教育第三方評估是典型的以機構認證與大學排行為主的社會自主模式。美國高等教育第三方評估認證機構主要有三種，分別是區域評估委員會、全國評估委員會和專業評估委員會，分別負責對非營利性高校、專業性較強或具有特殊性質的院校、特定學科專業進行認證。日本的高等教育第三方評估機制以美國為發展榜樣和參考模式，也是以機構認證和大學排行等模式為主。日本政府于2002年修訂了《學校教育法》，規定第三方評估機構經過認可之后可以對高等教育和高校發展展開評估。

大學排行之所以能在美國興起并逐漸興盛進而影響全球高等教育發展，一是因為國家和社會對高等教育質量問題給予普遍關注，二是由于學生和家長對擇校信息具有消費需求。同樣的發展現實和市場需求也使得日本的大學排行成為另一種主要的評估模式。大學排行對于國家、社會、公眾所產生的參考價值和意義已使其成為高等教育第三方評估的重要模式。

三、我國高等教育第三方評估的發展路徑

盡管我國對高等教育第三方評估的重視程度在不斷加深，但是依然存在較為明顯的內部專業性較弱和外部保障性不足等問題，借鑒美、英、法、日等發達國家的實踐經驗，我國高等教育第三方評估可從以下方面著手并達到發展完善的目的。

（一）建立健全法律法規，賦予高等教育第三方評估合法性

高等教育第三方評估機構是介于政府和高校之間的緩沖器，是通過評估聯結政府部門、社會大眾與高校的紐帶和橋梁，也是保障高等教育質量的重要抓手。英國的《迪爾英報告》和《高等教育質量保障署章程》使高等教育質量保證署能夠真正發揮第三方評估保證高等教育質量的作用，日本2002年《學校教育法》的修訂也促進了高等教育第三方評估機構的建立和發展，這些都表明建立健全法律法規以確立合法地位對發展高等教育第三方評估的重要性。但是，我國高等教育質量保障體系建設的法律法規滯后以及不健全是整個教育第三方評估所共同面臨的問題[4]。因此，我國在培育成立高等教育第三方評估機構的過程中，必須建立健全法律法規，賦予和保證高等教育第三方評估的合法性。建立健全法律法規可從兩大方面入手，一是支持性，二是約束性。支持性是指出臺具體的法律法規明確高等教育第三方評估機構的法律身份和地位，確立第三方評估機構的性質、權利、經營運轉等內容，保護第三方評估機構的合法權益。約束性是指明確第三方評估機構的職能、責任和義務等，建立相應的監督懲罰機制，保障被評估高校的合法權益，遏制和打擊評估機構的不法行為。

（二）做好“管辦評分離”，保障高等教育第三方評估的獨立自主性

推進教育領域管辦評分離是世界高等教育質量保障工作的重要趨勢之一。[5]英法兩國的第三方評估機構都具有獨立性、自主性、公信力和權威性。英國的高等教育質量保證署和美日兩國的民間認證都是有著獨立穩定資金來源的社會機構。從發展的眼光和動態的視角看，第三方評估機構良性發展的唯一途徑，是使其真正成為具有獨立性和自主性的社會實體。但是，我國政府的“放權”與社會的“用權”還存在結構性矛盾，社會團體自我建設的局限性和政府“大攬全局”的官本位思想使得第三方評估機構的行政依附性強而獨立性弱[6]。因此，必須深入做好教育領域的“管辦評分離”工作，轉變政府職能，保證高等教育第三方評估機構的獨立地位和自主權利。一方面，政府需要從原先的高等教育評估活動中“撤離”出來，把評估活動分擔給專門的評估機構，引導和支持第三方評估機構真正有效參與到高等教育質量管理和保障中；另一方面，政府需要將工作重心轉移至制定與建立高等教育第三方評估的政策和監督機制，根據評估結果督促高校和高等教育保障提高內涵式發展質量，真正發揮政府監管、高校辦學和第三方機構評估的作用。

（三）建立資格認證機制，打造高等教育第三方評估的專業性

專業性不僅是高等教育第三方評估機構公信力的有力保障，還是第三方評估機構開展評估工作、獲得社會認可、生存于競爭市場中的前提條件。英美兩國的高等教育第三方評估機構之所以能夠被政府、高校和社會所認可，就在于評估機構的專業性。而專業性的前提是它們通過了資格審核和認證監督，即加強了對第三方評估機構資質的“元評估”。第三方評估機構專業性的形成，一是需要外部的資格認證，二是需要自身的發展成長。外部的資格認證需要對評估機構做出相應評價，對第三方評估機構進行資格認證，無論是資質、人員、標準，還是具體的評估工作，都可以進行“元評估”。只有做到全方位嚴格化的認證監督，才能從外部保障評估機構的專業性和公信力。自身的發展成長牽涉到專業力量的組成和科學水準的提高。在專業力量方面，需要培育、引進、增加專業評估人員，打造專業評估團隊，最終形成專業化評估共同體。提高科學水準，不僅需要強化評估人員素質，吸收多學科背景人員和專家參與評估，還需要設立科學的評估指標和標準體系。

（四）結合我國發展實際，形成高等教育第三方評估的特色性

高等教育第三方評估到底應該怎樣發展完善，關系到國家特定的政治、經濟和文化。美、英、法、日四國高等教育第三方評估的形成與發展就正是因為結合了本國實際，如英國改變二元制模式合并成立高等教育質量保證署、法國由總統直接領導國家評估委員會、美國結合官方認證與民間認證監督認證評估機構資質等，特別是日本在以美國為榜樣的同時也從本國發展情形出發采取機構認證與大學排行模式，才保證了第三方評估機構的完善與成熟。因此，我國高等教育第三方評估的發展與完善需要考慮到我國具體的政治、經濟、文化、社會發展等因素，同時可以借鑒這些發達國家成熟有益的實踐發展經驗，但絕對不能照抄照搬任何一種現成實踐和發展模式。建設“雙一流”高校需要以中國特色、世界一流為核心，而評估正是推進“雙一流”建設的重要抓手，這就需要我們合理認識和借鑒發達國家的實踐經驗，形成中國特色性高等教育第三方評估，加大政府的政策引導與經濟支持，培育評估人員與機構，建設形成政府、高校和評估機構的互助互信共同體，共同致力于提升我國高等教育質量，從而實現高等教育強國夢。