關于防范和化解地方政府隱性債務風險研究

宋海 張紅地

摘要：我國地方政府隱性債務產生的根本原因是地方公共事業發展需求與地方政府有限的財力和舉債途徑之間的矛盾;直接原因是事權與財權責任不相符、部分地方政府盲目舉債、投融資監管不當、缺乏風險預警機制。未來地方政府隱性債務問題還將長期存在，主要風險在于債務規模超過地方經濟的承載能力，隱性債務發行企業缺少主營業務，盈利能力弱，對財政撥款依賴程度高，自主還債能力較差，還款來源不穩定。當前，在經濟下行壓力加大、財政收支矛盾凸顯的背景下，我國地方政府財政的可持續狀況日趨嚴峻。在地方政府債務管理中，隱性債務的治理與化解無疑具有緊迫性與優先性。解決地方政府隱性債務危機首先必須解決兩個問題：一是完善信息披露機制，建立地方政府信用評級體系;二是構建更有效、更可持續的新型投融資體系。化解地方政府隱性債務風險的主要措施有：理順中央和地方財權事權;完善預算管理體系;對現有地方政府隱性債務采取遏制增量、化解存量進行化解;大力推動現有融資平臺轉型，實現分類改革;加強政府部門和社會資本的合作;建立健全官員考核體系，正確引導官員的政績觀等。

關鍵詞：地方政府?隱性債務?預算管理?信用評級

作者簡介：宋?海，全國政協常委;張紅地，北京語言大學經濟研究院研究員。

黨的十九大和中央經濟工作會議把防范化解重大風險擺在決勝全面建成小康社會“三大攻堅戰”之首。習近平總書記對化解地方政府債務問題也發表了重要講話，各地應清醒認識化解地方政府債務形勢的嚴峻性、任務的艱巨性、工作的緊迫性，牢固樹立正確的政績觀，增強責任感和緊迫感，統籌部署、各負其責，標本兼治、精準發力，堅決打好防范化解重大風險攻堅戰。但是，目前地方政府隱性債務仍然具有不可忽視的風險，并且成為影響我國經濟平穩發展的重大隱患。

一、地方政府隱性債務風險產生的根本原因和直接原因

雖然《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）已經對2014年底前產生的存量地方政府債務進行摸底，并于2015年開始出臺實施地方政府債務預算管理、債務限額和余額管理、置換存量債務、切割各類融資平臺、推廣公私合作（PPP）等一系列密集的旨在控制地方政府隱性債務、預防隱性債務風險的管理政策和措施，但是隱性債務規模并未得到有效控制，按國際公認警戒線標準已經存在風險。可以肯定的是，未來一段時期，地方公共事業發展需要與地方財力之間的缺口仍將客觀存在，各地方政府需要謹慎處理隱性債務與地方發展之間的關系，平衡地方發展與債務風險。

地方政府隱性債務產生的根本原因是地方公共事業發展需求與地方政府有限的財力和舉債途徑之間的矛盾。2014年《預算法》修訂之前，地方政府是不能發債的，導致地方政府的財力、事權與支出責任長期不匹配，地方政府不得不以較少的財力承擔大量公共事業發展職責。為了發展地方經濟和公共事業以及建設基礎設施，地方政府開始采用融資平臺舉借隱性債務的方式繞開法律規定融資。通過隱性債務，地方政府可以在脫離上級監管的情況下，解決地方經濟增長的融資難題，促進地方經濟增長和城市基礎設施建設。隨著地方政府隱性債務規模不斷擴大，特別是隱性債務的資金多來源于銀行貸款、融資平臺城投債等，使地方政府隱性債務與金融體系產生了千絲萬縷的聯系。

地方政府隱性債務產生的直接原因主要有：一是事權與財權責任不相符。近年來，地方政府為不斷提升城市競爭力，通過改善投資環境、加大基礎設施建設等方式進行經濟建設，所產生的大量資金需求與地方財政實力不相匹配。事權與財權的不協調導致地方財政存在嚴重收支不平衡問題，因此地方政府不得不擴大其隱性債務規模，以滿足不斷增長的資金需求。二是部分地方政府盲目舉債，追求經濟總量規模與增長速度。在我國現行的政府考察機制中，地方經濟發展水平是一項重要的考察指標，為促進經濟發展提速，部分地方政府存在高估地方財政能力的情況，造成過度舉債。過快的增長速度使得地方政府負擔沉重，從而產生隱性債務風險。三是投融資監管不當。地方政府為籌措資金而創辦各類投融資平臺，監管和審查都較為寬松，導致隱性債務問題加劇。四是缺乏風險預警機制。在現行的地方政府債務管理中，明顯缺乏風險預警機制，地方政府也并未設立專門的監管機構對地方債務進行管理和監督，舉債規模和用途均缺乏社會公眾的監督。一旦部分政府出現過度舉債，因缺乏風險預警易導致惡性循環，地方政府財政隱患陡增，加大了地方政府隱性債務風險。

二、地方政府隱性債務管理現狀

2014年以來，中央多次出臺重要政策文件加強地方政府債務管理，旨在為地方政府融資“打開正門，阻斷偏門”，從而化解地方政府隱性債務風險。從各項政策內容來看，對地方政府債務的管理日趨完善。其中，對地方政府隱性債務的管理也不斷加強，化解、阻斷地方政府隱性債務的主旨日益顯著，加強風險防控的特征越發顯現。

第一，允許地方政府依法適度舉債，實施市政項目收益債試點工作。從2014年的新《預算法》和國發〔2014〕43號文明確賦予地方政府依法適度舉債的權限開始，中央相繼出臺地方政府債券發行、地方政府專項債券發行（土地儲備專項債券、收費公路專項債券、棚戶區改造專項債券）、市政項目收益債試點等多項政策，明確地方政府舉債的方式及途徑，并不斷嘗試開辟更規范的舉債途徑，為地方政府舉債打開正門，從根源上防止新的隱性債務產生。第二，加強地方政府舉債行為管理，阻斷各類可能產生隱性債務的途徑，促使隱性債務顯性化。第三，加強地方政府債務過程管理和風險管理，防范隱性債務風險。一是將地方政府債務分類納入全口徑預算管理，在政府預算中體現政府債務的融資規模、償還資金來源、支出安排等，政府債務信息與政府“四本預算”同步公開，提高債務信息透明度。二是加快存量債務置換，將原有地方政府隱性債務置換為公開市場發行的地方政府債券，加強市場約束和債務透明度。三是對存量債務進行分類處置，依據不同債務類型特點，分類提出處置措施，明確地方政府償債責任，實現債權人、債務人依法分擔債務風險。四是建立健全債務風險應急處置機制。依據地方政府隱性債務風險事件的性質、影響范圍和危害程度等，將債務風險事件分級為I級（特大）、II級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般）四個等級，建立相應的債務風險應急處置工作機制，對地方政府債務風險快速響應，防范系統性風險發生。第四，完善配套制度，全方位防控風險。一是信息公開，提高透明度。目前，包括地方政府債務限額、債務余額都已經開始逐步公開，債務信息透明度得到較大幅度提升。二是加強地方政府債務績效考評和問責機制，將地方政府債務管理及績效水平納入績效考評體系。目前，中央政府對于地方政府舉債的調控已經從“管融資渠道”轉為“管地方政府”，并且處理部分地方政府違規舉債的責任人，形成了一定震懾作用。

三、地方政府隱性債務管理中存在的主要問題

第一，規模超常規增長。目前我國部分省市城投債出現過度發行現象，融資平臺總體負債率較高。根據有關部門統計和估算，到2020年末，負債率普遍超過80%，部分地方政府亂發債的問題或者變相舉債的問題也日益突出。第二，借款成本較高。大部分隱性債務投向城市建設類項目，投資回報率低、長期盈利能力差。特別是2014年加強地方政府債務管制以來，地方融資平臺的政府債務認定率越小，獲得的政府支持力度越小，城投債的信用風險進一步加大。第三，還款來源不穩定。城投債償債資金來源主要是地方財政收入、土地出售與轉讓收入等，一旦土地價格波動或是當地房地產業不穩定，都會影響還款來源。特別是2021年土地新政使得地方隱性債務風險更加不可預測。第四，資產負債期限錯配。地方政府融資平臺主要投向基礎設施等長期項目，而資金來源大多是中短期貸款，資產負債的期限錯配可能產生較為嚴重的結構性清償風險。第五，債務脫離監管。目前，國家的預算報表僅能部分反映地方政府的舉債融資規模，大量財政赤字被轉換為隱性負債，游離于預算監管體系之外，使隱性債務風險難以進入監管范圍或者很難全口徑監管。第六，債務出現最終轉化。由于地方政府實際上是地方隱性債務的最終債務人，一旦城投債發生風險，將會轉化為地方政府債務風險，進而向上級政府、下屆政府溢出，使地方政府債務成為中央政府債務，最終成為國家資產負債率上升的主要原因。第七，影響金融體系穩定。地方政府隱性債務的主要持有人大多為金融機構，對其資產負債率、安全性產生重要影響，特別是對債券市場穩定性產生重大影響，在一定程度上推動宏觀杠桿率上升，將地方政府隱性財政風險轉變為金融體系風險。

四、地方政府隱性債務存在的主要風險

第一，規模風險。舉借隱性債務的公司數、債券數及債務規模不斷上升，帶來地方政府債務規模風險。當地方政府隱性債務規模超過地方經濟的承載能力時，不僅會給地方財政帶來沉重的債務負擔，還會影響地方甚至國內公共財政安全。當前以城投債為代表的地方政府隱性債務規模不斷上升，大幅超過了國內生產總值（GDP）和地方財政收入增長速度。如不合理控制地方政府隱性債務規模風險，將債務規模控制在經濟體系可承受的范圍內，可能加劇地方財力失衡、增大金融體系風險，甚至導致系統性財政風險和金融風險。

第二，償債風險。隱性債務發行企業大多盈利能力弱，對財政撥款依賴程度高，自主還債能力較差。目前大量地方政府隱性債務舉借形式是通過地方融資平臺公司發行城投債實現的，這類發行企業一般會將債務資金投入到收益很小甚至沒有市場收益或者僅有公益效益的市政建設項目，如市政道路、市政河道建設維護、棚戶區改造、安居房建設等。企業發行的債務高度依賴于地方政府財政撥款，企業自身基本沒有具有收益能力的主營業務，盈利能力弱。但與規模龐大的債務相比，地方政府財政撥款金額基本難以償還存量債務，多用于償還債務利息。一旦地方財政撥款不足或未及時撥付，可能致使企業資金鏈斷裂、債務違約，引發金融市場動蕩。

第三，管理風險。地方政府隱性債務多以企業為主體發行舉借，債務管理屬企業內部行為，信息不透明，債務管理、風險預警難度高，風險隱蔽性強。一些企業財務管理制度不健全、財務管理水平較低，財務信息不對外公開，使社會難以獲得真實、全面、可靠的債務信息，難以預算地方政府隱性債務風險。可以說，目前全國大部分地方政府隱性債務規模及風險仍處于不透明狀態。與地方政府顯性債務相比，隱性債務由于信息不透明性和風險隱蔽性，社會難以真正判斷債務規模及風險，使風險隱患不斷上升。

可得出的結論是：首先，在經濟下行壓力加大、財政收支矛盾凸顯的背景下，地方政府財政可持續狀況日趨嚴峻;其次，雖然從地方政府顯性債務的整體情況判斷，無論是負債率還是債務率水平均處于合理安全的邊界范圍之內，但考慮到財政剛性支出以及剔除不可自主支配收入后，其債務風險水平顯著上升;最后，在地方政府債務管理中，隱性債務的治理與化解無疑具有緊迫性與優先性。

五、化解地方政府隱性債務風險必須解決的兩個問題

（一）完善信息披露機制，建立地方政府信用評級體系

由于存在信息不透明、監管系統不統一、判斷標準不明確、內控制度不完善等諸多缺陷，地方政府隱性債務信用評級是非常困難的事情。信用評級是債券發行時的重要信息，可為投資者提供有效的風險信息，減少信息不對稱風險，高信用評級可以有效降低債券發行成本。目前地方政府隱性債務信用評級存在的主要問題有：

第一，指標體系不完善，沒有評級標準。以城投債為例，與一般債券評級不同的是，城投債信用評級除了考慮企業自身財務數據和債項自身特性，更多地關注于區域經濟發展狀況和地方政府財政實力。一般情況下，影響地方政府隱性債務信用評級的因素主要有三類：一是宏觀經濟因素，包括人均 GDP、GDP 增速、稅收制度等;二是地方經濟因素，包括區域經濟發展、地方政府財政收入、地方政府表現、地方固定資產投資、城市失業率等;三是發行城投債企業的財務數據和債項特性，包括企業的行業特征、運營能力、盈利能力、償債能力、發債規模和發行方式等。需要強調的是，地方經濟因素包含了地方債務規模和因素，由于地方政府隱性債務的償還在很大程度上依賴于地方政府的注資和支持，其背靠的地方政府債務風險對于債項的清償風險具有關鍵性的影響。一方面，由于當前地方政府信用評級體系的發行方付費模式，信用評級普遍存在虛高狀況，未能準確反映發債主體和債項本身的風險水平;另一方面，對地方政府信用評級往往具有滯后性，特別是相當一部分地方政府隱性債務具有“政府兜底”的特性，其發行成本往往低于一般企業債，且信用評級越高，融資成本越低，這使得信用評級高的地方政府和城投企業有更高的動力發行城投債，而地方政府債務的增加并不能及時傳導至新的評級。

第二，債務風險的高低并未對地方政府債務發行主體的信用評級產生顯著影響，即現有的地方政府信用評級并未有效反映地方政府債務風險。這樣不但降低了信用評級的有效性，也削弱了高信用評級對于降低信用利差的作用，地方政府債務風險越高，信用評級降低信用利差的作用越弱。地方政府的隱性擔保是地方政府隱性債務區別于一般企業債券的最大軟信息，地方政府債務風險越高，隱性擔保的信息含量越含糊。為了解決這個問題，需從多方面進行改進：一是應積極推動信用評級機制和體系的完善，加快推進平臺付費、投資者付費等評級模式，拓寬評級機構的收入來源，真正有效發揮信用評級對于提供風險信息、監督企業良好運行、提高市場效率等的功能，使地方政府債務風險、城投債信用評級、城投債信用利差三者之間的傳導機制有效運行。二是打破地方政府隱性債務的剛性兌付，倒逼信用評級體系的健全、信息的透明與完整披露。以城投債為例，發行企業雖然有地方政府擔保，但其本質上是一個“融資平臺”，而非市場化企業。這樣的企業在運行中由于種種原因可能不斷增加地方政府債務風險，對地方政府信用評級有效性產生顯著的負面影響，地方政府不能依賴低融資成本的城投債不斷擴張其債務規模，因此打破剛性兌付才是長期可持續發展之道。雖然國發〔2014〕43號文有效削弱了剛性兌付的作用，但城投債仍未完全市場化，發行價格和償債能力仍在很大程度上依賴于地方政府的財政能力、支持意愿和注資水平。未來，通過不保證剛性兌付來推動政府債務信息和發行企業信息透明化，打破市場對于城投債剛性兌付的預期。這一方面有利于推動地方政府隱性債務信息公開透明，評級指標體系更加完善，以此降低地方政府債務風險;另一方面也可以促使城投債發行和流通的市場化運作，促進債券市場健康發展。

（二）構建更有效、更可持續的新型投融資體系

目前，各地方普遍存在基礎設施項目的財政資金投入不足，基礎設施建設缺乏有效的融資渠道，基礎設施項目建設主體和增信體系亟須轉型。長期以來，基于土地財政和土地金融化的基礎設施投融資是地方政府融資的重要形式，并對地方經濟增長產生了顯著影響。但近年隨著我國財政預算和政府投資體系的改革，尤其是政府債務化解系列政策的出臺，傳統的地方政府融資平臺舉債、依托土地財政還款、信貸支持為主的基礎設施投融資體系已難以為繼。從宏觀層面看，在國家加大隱性債務化解力度的背景下，原有依托財政資金直接還款或地方政府提供擔保的融資模式已不可持續，加之財政資金投入總體有限，直接導致城市道路、環境整治等公益性項目無法獲得融資。從中觀層面看，地方國企作為基礎設施建設的主體，債務負擔重、經營性資產不足、造血能力差，無法運用自身的現金流承擔一些基礎設施項目建設。此外，各地近年建成的供水供氣供電設施及保障房等資產散落在各個層次和各個部門，迫切需要對其進行整合和盤活利用，通過資本市場進行證券化和引入社會資本，為后續新建項目提供資金保障。從微觀層面看，目前各地對基礎設施項目的策劃設計能力較弱，也未能通過建立合理交易結構形成公益性項目的營業收入，打造市場化的還款來源。同時，各地未能充分地將有收益和無收益的基礎設施項目進行合理搭配、整體推進。地方經濟要發展，市政建設要發展，同時又不能繼續走隱性債務擔保和融資的老路，這是擺在每個地方政府面前的難題。

筆者認為，從根本上解決這個問題的辦法是建立一個融資主體、融資渠道、還款來源、增信措施、政府擔保五位一體的基礎設施投融資綜合體系。在新型投融資體系下，打造市場化綜合服務商、拓展多元融資渠道、創新構建綜合還款來源、推進增信體系轉型、建立新型國資國企體系成為有效的應對策略，不僅能應對政府債務化解問題，也有助于建立市場化機制，提升基礎設施投融資相關企業的實際運作效率。一是積極探索以股權并購提升產業鏈競爭力的融資主體轉型路徑。主要是建立具有較強經營能力、負債結構合理的市場經營主體，這是提升基礎設施投融資能力的前提和基礎。通過混合所有制改革方式吸引具有行業競爭力的社會資本。同時，可積極拓展業務領域，從傳統城市建設向產業鏈前后端延伸，通過產業投資基金等方式投資重點產業，形成業務布局完善、經營收入穩健的市場化地方政府投資企業。二是拓展多元融資渠道。建立模式多樣、成本合理的多元融資渠道，既能保障基礎設施建設資金需求，又能推動當地金融產業發展。地方政府可結合當地金融發展特點，充分發揮股權和債權、直接融資和間接融資的作用，不斷拓展融資渠道。推動當地具有穩定收益的公交、供水、燃氣等資產證券化，或者設立投資基金，引入社會資本，彌補基礎設施資本金不足問題。在融資模式上，可重點實施城市供水、污水處理、垃圾處理等有穩定現金流、不會新增地方政府隱性債務的規范項目。三是構建綜合還款來源。從財政資金還款轉向項目收益和公司現金流還款，是破解當前基礎設施建設融資瓶頸的核心。其關鍵是構建市場化項目交易結構，將無收益項目轉為有收益項目，并以此申請銀行貸款。基礎設施項目參與主體應轉變理念、大力配合，特別是可在環保、公交、園區基礎設施等領域創新項目交易結構，并將無收益和有收益項目統籌實施，以構建市場化的還款來源。四是推進增信體系市場化轉型。地方政府迫切需要構建以市場化為導向的新型增信體系。加強與國家融資擔保基金合作，以及市縣兩級出資共同設立市級擔保公司的方式，加快構建多層級增信體系。各地可積極引入省級擔保公司、社會資本等注資當地融資擔保公司，增強增信實力，并按市場化原則提供增信，降低綜合融資成本。同時，各類金融機構可開展排污權、收費權、集體入市土地抵押權等擔保物創新，拓展抵押物范圍，并探索差額擔保等方式，適當降低對重點基礎設施項目的擔保要求。五是建立新型國資國企體系。目前，地方政府要加快推進國資國企管理體系從“管資產”向“管資本”轉變，依靠新型國資運行體系，提升市場化經營能力。通過成立國有資本投資運營公司，負責國有資產投資經營和國有資本戰略布局，統一開展投融資和資本運作，有效組合配置資產，打造具有市場競爭力的業務板塊。如可將從事水利投資、水務運營、水污染處理的融資平臺整合為市場化的綜合性水務集團，打造專業板塊，增強融資能力。推動重組后的國有企業上市，并通過資產證券化等手段，盤活存量國有資產，提升國有資產證券化水平。

六、如何化解地方政府隱性債務風險

第一，理順中央和地方財權事權，抑制地方政府舉債沖動。應重新劃分及分配中央和地方的財權與事權，使地方政府能夠擁有與其事權相匹配的財權，以有效保障其經濟發展的財政資金需求。中央政府應進一步落實財政資金分配的公平性和合理性，適當將政府轉移支付向地方財政傾斜，使地方政府有更充足的財力發展區域經濟建設中急于發展的公共基礎設施、公共服務等社會民生項目。同時，應進一步深化稅收制度改革，合理拓寬地方政府稅基，科學構建地方稅收體系，提高地方政府稅收收入水平。

第二，完善預算管理體系。當前的財政預算公開范圍還過于籠統，需要進一步完善現行相關法律法規，對各項財政支出的規模、范圍、用途做出詳細界定，并對財政預決算報告的信息披露內容與詳細程度做出明確的細節要求及規范。要下大力氣規范地方政府的預算管理，盡最大努力將地方政府債務，尤其是隱性債務全部納入預算管理范疇中，并在編制政府預算時，設置相應的科目，進行信息披露和科學管理。

第三，要構建和完善地方政府的債務預算報表體系。內容應覆蓋全部地方政府債務的規模、結構、預算年度舉債與償還額度、償還資金來源渠道、地方政府擔保債務及其債務當期發生額與余額等，同時要覆蓋地方政府舉借和償還債務的全流程。并責成地方政府將細化的債務預算提交同級人大審批，其相關信息要對公眾予以披露。預算金額與實施方案要在項目實施推動前向公眾公布，接受公眾的監督;項目在實施過程中，有超預算的苗頭或超過預算一定比例必須報上一級主管部門批準。

第四，大力推動現有融資平臺轉型，實現分類改革，化解隱性債務風險。對于具有競爭性質的業務，逐步整合向獨立的法人治理公司轉型，向生產性經營實體轉型和發展。對于以融資為主而較少參與后期項目運營的融資平臺，應積極推動其向為政府債務服務類公共機構轉型，以發揮其現有的公共服務職能。融資平臺資金回收期長，盈利模式緩慢，難以在短期內依自身實力化解和償還全部債務。各級地方政府可以通過嚴密監控項目發展規模，統籌地區經濟收入、成立地方資產管理、引入第三方社會資本、成立專項償債基金等方式，幫助和支持融資平臺通過市場和法律手段逐步化解存量隱性債務。

第五，對現有的地方政府隱性債務采取遏制增量、化解存量進行化解。嚴格禁止地方政府再繼續發生與政策法規相悖逆的擔保和融資行為，以及各種變相違法違規舉債行為;推動各級地方政府積極化解存量隱性債務，政府不再為融資平臺做信用背書，切斷與融資平臺之間的信用聯系。

第六，加強政府部門和社會資本的合作。引入社會資本不但有利于化解地區經濟在基礎設施建設和發展等方面的資金短缺問題，還可以有效緩解地方政府財政支出壓力，降低地方政府債務償債壓力。同時，有利于提高政府基礎設施建設和公共服務供給的效率及效益，更便于加強對其運營的監管和審查，壓縮運行成本，更好發揮政府的行政職能。

第七，建立健全官員考核體系，正確引導官員的政績觀。應切實落實地方政府官員的債務問責、追責機制，剎住某些官員因片面追求政績而進行不負責任的舉債行為，避免由此造成的后任官員不理前賬以及后續發展財政資金不足的情況，規范政府官員在任職期間的行政舉措，保障地區經濟的良性健康發展。

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責任編輯：李?蕊