優化區域經濟空間布局的思路和方向

中國國際經濟交流中心項目組

摘要：區域經濟空間布局是經濟要素的空間分布狀態，既是經濟發展規律的空間表現形態，也體現了政府的經濟發展意圖。優化區域經濟空間布局將對我國經濟發展質量產生重要影響。應貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，堅持創新驅動，提升區域產業鏈現代化水平;堅持協調互補，增強區域經濟發展韌性;堅持綠色共贏，提高區域可持續發展能力;堅持開放競和，激活區域發展活力;堅持共享融合，實現區域共同富裕。“十四五”及今后一個時期，應充分發揮好政府和市場在優化能源資源等基礎產業布局、制造業布局、生態資源布局和公共資源布局等方面的作用，完善相關政策和體制機制，推動實現區域經濟空間布局的進一步優化和完善，為形成國土空間開發保護新格局、推動實現高質量發展提供重要支撐。

關鍵詞：區域經濟?空間布局?高質量發展?共同富裕

本文為中國國際經濟交流中心2021年基金重大項目《加快落實區域發展戰略、完善區域政策和空間布局研究》的部分研究成果。執筆人為中國國際經濟交流中心副理事長、國務院參事室參事韓永文，中國國際經濟交流中心區域和產業規劃部研究員馬慶斌，中國國際經濟交流中心科研信息部副研究員陳妍，中國國際經濟交流中心宏觀經濟研究部副研究員郭迎鋒，國家信息中心副研究員楊白冰，國家發展改革委經濟研究所助理研究員姚曉明。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提出，要立足資源環境承載能力，發揮各地比較優勢，逐步形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間格局，并通過優化重大基礎設施、重大生產力和公共資源布局，形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局。這意味著，在“十四五”時期至2035年基本實現社會主義現代化征程中，國土空間的合理開發和有效保護將作為國家戰略持續推進。優化區域經濟空間布局是國土空間的合理開發和有效保護的重要內容，也是當前構建新發展格局的堅實支撐。

一、區域經濟空間布局的特點及面臨的新要求

區域經濟空間布局是經濟要素的空間分布狀態，既與不同區域的資源稟賦、區位條件密切相關，又與政府調控和市場調節密不可分。在不同歷史時期，區域經濟空間布局呈現不同形態，并對經濟發展質量和經濟發展速度產生重要影響。區域經濟空間布局呈現如下三方面的特點：一是區域經濟空間布局在很大程度上是經濟發展規律的一種空間表現形態，是生產要素遵循經濟規律在一定區域范圍內的空間組織形式。二是區域經濟空間布局在很大程度上是政府調控經濟發展在空間上的表現形態，是政府經濟發展意圖在區域空間上的表現。三是區域經濟空間布局與不同區域的資源稟賦和區位條件密切相關，是不同區域資源稟賦或區位條件通過經濟發展呈現出來的一種空間形態。

黨的十九屆五中全會明確提出要圍繞高質量發展，構建國土空間開發保護新格局，這也是對區域經濟空間布局提出的新要求。一是要更加注重生態保護，促進綠色發展。要立足資源環境承載能力，形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間格局。支持城市化地區高效集聚經濟和人口、保護基本農田和生態空間;支持農產品主產區增強農業生產能力;支持生態功能區把發展重點放在保護生態環境、提供生態產品上，支持生態功能區的人口逐步有序轉移，形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局。二是要更加注重經濟規律，促進高質量發展。要發揮各地區比較優勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，增強創新發展動力，加快構建高質量發展的動力系統，增強中心城市及城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力。三是要更加注重發揮比較優勢，完善空間治理機制。我國區域發展異質性強，要宜山則山、宜水則水，宜農則農、宜糧則糧，宜工則工、宜商則商。經濟發展條件好的地區要承載更多產業和人口，發揮價值創造作用;生態功能強的地區要得到有效保護，創造更多生態產品，構建優勢互補的經濟空間布局形態。

二、完善區域經濟空間布局的思路與原則

優化區域經濟空間布局的核心要義是貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念，科學確定不同功能區的發展任務，促進各類要素合理流動和高效集聚。

一是堅持創新驅動，提升區域產業鏈現代化水平。推動形成區域創新共同體和差異化分工的國家創新鏈，推動科技創新與產業發展深度融合。優化區域創新鏈，東部地區需加強基礎研究和原始性科技創新，搶占前沿科技制高點，京津冀、粵港澳、長三角地區要對標全球最高水平打造世界級創新平臺和增長極。中部和東北地區應致力研發成果產業化，打造科技成果的轉化基地。西部地區研發基礎比較薄弱，可通過重大產業項目和創新平臺統籌布局，開展創新驅動改革試點，形成一批具有創新示范和帶動作用的創新型中心城市。

二是堅持協調互補，增強區域經濟發展韌性。構建分工合理、協調互補的區域發展格局，增強糧食、生態、國防安全保障，形成發展相對均衡有序的局面。打造新型區域生產綜合體，既要強調發揮區域的比較優勢，推動產業的專業化，又要考慮區域的糧食、生態、應急等多重目標。通過優化調整四大板塊各自發展戰略方向和重點，實現布局優化：東部地區發揮創新引領作用，成為率先實現高質量發展新高地;中部地區發揮制造業優勢，形成實體經濟發展新高地;西部地區深入推進“一帶一路”建設的核心區域和關鍵節點建設，推動向西開放走深走實，同時做好保障國家邊境安全和生態安全的重要屏障;東北地區推進產業多元化發展，培育產業集群，謀劃新的開放戰略，探索建設自由貿易區。

三是堅持綠色共贏，提高區域可持續發展能力。良好的區域生態環境是高質量發展的重要檢驗標準，優化區域空間布局要以提高區域可持續發展能力為重要原則之一，處理好“發展好”和“保護好”的關系。堅持主體功能區戰略，實現區域生態環境聯防聯控、共治共享，保持高水平的可持續發展能力。堅持高水平推進以流域為牽引的“帶狀”區域經濟布局，形成上中下游共享流域資源、共護流域生態的高質量發展經濟帶。

四是堅持開放競和，激活區域發展活力。各區域發揮不同的開放優勢，高標準對接國際貿易投資規則，打造多個高水平對外開放平臺，形成開放合作新局面和新優勢。堅持國際開放和國內區域之間的開放同步推進，加速要素流動市場化、便利化，推動建立統一市場，激活區域經濟活力。在西部培育區域性中心城市，支持區域性中心城市提升創新能力，加強東部地區創新成果在欠發達地區的創新中心進行成果轉化和產業化。

五是堅持共享融合，實現區域共同富裕。區域基礎設施共商共建共享，形成區域發展成果的共享機制，保障和改善區域內發展的公平，使發展成果惠及更多人群，破解發展不平衡不充分的矛盾。堅持將基本公共服務均等化作為首要任務，將增強區域發展能力作為重要手段，引導產業和人口的有序流動，實現經濟總量、人口和資源環境承載能力相適應，實現區域共同富裕。

三、優化區域經濟空間布局的重點和方向

（一）優化能源資源等基礎產業布局

1.優化能源區域布局

我國能源富集區與能源負荷中心呈逆向分布，煤炭、油氣以及水風光等可再生能源都主要集中在西部地區，而能源消費地則為東部沿海地區，近年來中部地區能源需求也快速上升。“西煤東調”“北煤南運”“西氣東輸”“西電東送”一直是國家優化能源空間布局的重要戰略，通過煤炭運輸鐵路、油氣管網、跨省區輸電工程建設等保障區域能源供需的平衡。國家能源發展“十二五”“十三五”規劃確定的五大國家綜合能源基地和七個區域能源基地（見表1），反映了我國能源生產的基本格局。五大國家綜合能源基地中，內蒙古獨占兩個基地，另外三個分別在新疆、山西和西南地區;區域能源基地分布在寧夏、甘肅、安徽、貴州、陜西、內蒙古和河北，大多位于西部地區。

這種集中式、大基地的能源開發生產模式是實現能源安全高效、清潔低碳發展目標的重要選擇。基于我國能源資源分布特點，結合我國“十四五”時期及更長一段時間能源發展規劃和能源安全戰略，推動東中西部和東北地區發揮各自比較優勢，應構建安全高效、區際平衡的能源生產和供應系統。

第一，發揮西部地區的能源資源優勢。一是建設大型能源生產和儲備基地。現有能源基地大多集中在西部地區，在碳達峰碳中和目標要求下，加快我國能源轉型需充分發揮西部地區清潔能源生產能力，繼續推動建設石油天然氣和新能源基地。同時，與東部和中部地區土地資源稀缺程度相比，西部地區土地資源較為充裕，適合建設大型能源儲備基地，包括煤炭儲備和地下儲氣庫建設等，作為國家能源安全的重要保障。二是大力推進可再生能源發展。支持西部地區提升清潔電力輸送能力。按照國家碳達峰碳中和的目標要求，到2030年，我國風電、太陽能發電總裝機容量將達到12萬億千瓦以上。這意味著“西電東送”還要發揮更大作用，要加強通道建設，加強送端電源省份與受端用電省份、輸電通道建設與配套電源建設的統籌協調，改變目前部分輸電通道利用率不高、可再生能源占比低等問題。為適應未來可再生能源大規模、高比例接入，須加大智能電網、儲能技術研發。三是在堅持綠色有序發展的條件下，推動高載能行業向西部清潔能源優勢地區集中。西部地區要高度重視能源本地消納問題，一方面外送通道建設存在很多不確定性因素;另一方面近年來隨著光伏、海上風電的快速發展，東部地區電源結構也可能很快面臨調整，對外送電力的依賴可能會減低。在這種情況下，西部地區能源消納需更多著眼于本地，利用能源優勢，帶動相關產業的布局和發展。四是延伸產業鏈、提高能源產品附加值。在綠色低碳發展要求下，東部和中部地區化工產業發展空間將逐步萎縮，西部地區有機會建立起化石能源深加工產業鏈，推動化石能源深加工產業在能源富集區就地發展。

第二，提升東部和中部地區對低碳發展目標的貢獻。東部和中部地區的能源消費需求占全國的2/3左右。在高質量發展階段，東部和中部地區都面臨更大的能源結構調整壓力，但也有能力承擔更多的低碳發展責任。一是提高新能源與可再生能源的消費占比。對東部和中部地區來說，“十四五”時期分布式光伏將呈現較快發展態勢，實現平價上網。當前，我國分布式光伏發電占光伏發電總裝機的30%左右，遠低于發達國家80%以上的占比，仍有極大發展空間。隨著海上風電成本的快速下降，再加上新能源汽車的發展、氫能的示范應用，東中部地區的能源結構將發生較大變化。二是適當提高能源消費強度目標要求。能源消費強度反映了一個地區的經濟發展質量，是高質量發展的重要評價指標。從國際比較看，2019年我國以占全球16.5%的國內生產總值（GDP），消費了全球24.3%的能源，整體能效水平相比發達國家仍存在較大提升空間。特別是京津冀、長三角、粵港澳和成渝地區應率先示范，積極探索提升能源系統效率的解決方案，提高發展質量效益和國際競爭力。三是明確產業結構調整方向，控制高耗能、高污染項目發展，加快發展戰略性新興產業、現代服務業，率先實現碳達峰。

2.優化原材料工業布局

根據《全國礦產資源規劃（2016—2020年）》，目前全國共有103個重要的能源資源基地。從四大區域看，主要分布在中西部地區，特別是西部地區基地數量超過全國的50%。無論是黑色金屬資源基地、有色金屬資源基地還是非金屬礦產資源基地，西部地區均占據絕對優勢。與以礦產資源作為基礎原料的原材料工業分布情況基本一致。

從原材料工業的區域布局看，這類產業在中部地區相對比較集中。根據對國家新型工業化產業示范基地的統計，其中原材料工業相關示范基地共83家，鋼鐵12家、有色金屬24家、石化30家、新材料14家、建材3家。西部地區除能源類工業外，其他類布局較少，這與西部地區相關產業尚處于產業鏈的中低端環節有關。由于消費市場在外，本地原材料深加工產業未得到有效發展，產業競爭力不足。未來推動原材料工業的區域布局優化，一方面，要根據新一輪科技革命可能帶來的對原材料工業的需求變化，有針對性地做好產業規劃和空間布局，特別是對戰略性新興產業有重要支撐的礦產資源的開發要有統籌謀劃、合理規劃，加強布局引導。另一方面，應積極支持西部地區打造有競爭力的原材料產業集群，依托國家新型工業化產業示范基地建設，支持西部地區的鋼鐵、石化、有色、建材等產業優化升級，并引導形成產業群集聚、延長產業鏈條等。發揮向西開放優勢，推動西部地區原材料產品進入全球供應體系。