行政事業單位代理記賬問題探究
——以某市為例

丁會兵 江蘇省徐州經貿高等職業學校

引言

隨著政府會計改革，我國行政事業單位從2019年1月開始執行新的《政府會計制度》，行政事業單位會計人員既要熟悉政府預算會計，又要掌握財務會計，其具備的專業能力要比企業會計更寬廣、更精深，一般非專業會計人員不能從事行政事業單位會計工作。行政事業單位的資產大都是國有資產或集體資產，對會計人員的責任心和專業性要求也要高于一般的企業單位，會計人員除了要做好會計工作以外，還要承擔內部監督等職能。我國行政事業單位人員編制都是由編辦核定的，一般情況下人員編制“只減不增”，大多數行政事業單位無法單獨招聘在編的財務人員且專職在編會計人員費用也比較高。相對于聘用專職會計人員，代理記賬服務具有業務熟練、收費較低等優勢，因此，很多行政事業單位開始嘗試選擇代理記賬服務。

一、行政事業單位對代理記賬服務的需求

（一）業務量較小的行政事業單位代理記賬需求

某市行政事業單位長期存在著財會管理水平不平衡、工作人員業務素質高低不均等問題。經某市財政局會計處調查發現，受編制等因素影響，某市有97家行政事業單位每家只配有一名會計，有13家行政事業單位未配備會計，有45家行政事業單位聘用臨時會計，這些情況都不符合行政事業單位內部控制制度的基礎要求。以上行政事業單位在短期內都不能招聘在編會計人員，在無法解決人員配置的情況下，采用政府購買代理記賬服務則是一種現實可行的選擇。

（二）業務量大的行政事業單位會計業務外包的需求

以高等學校為例，根據（蘇教財〔2016〕12號）文件精神，高等學校設置財務人員崗位要達到職工總人數的3%，按照這一標準我國大部分高校財務人員崗位數都不達標，這導致工作量快速增長和人員不足的矛盾十分突出，已經嚴重影響了高校財務工作的開展和財務管理水平的提高，而采取購買會計服務的方式可以滿足我國高等學校財務工作需求。

江蘇省試點南京工業大學、南京財經大學、南京醫科大學、常州大學購買會計服務人數一般4人左右，常州工學院購買會計服務8人，東南大學購買會計服務8人，中國礦業大學購買會計服務5人。各單位購買會計服務后，大大緩解了財務部門的工作壓力。

二、某市代理記賬機構的情況分析

筆者調查了42家代理記賬公司（表1～6中的“機構”均指代理記賬公司），根據調查統計表分析如下：

（一）代理記賬公司人員總數及專職從業人員數量

某市代理記賬公司人員普遍較少，樣本機構總人數最多的也只有20人（見表1）。

表1 代理記賬公司機構總人數統計分析表

進一步分析代理記賬公司專職從業人員，其中3人的有36家，占樣本總數的85.7%，可見，大部分代理記賬公司只滿足了法規要求最低人員標準，專職從業人員最多的一家代理記賬公司為9人（見表2）。

表2 代理記賬公司專職從業人員數量統計表

（二）代理客戶數量

代理記賬公司服務客戶的數量決定了其收入，也直接決定了公司的生存與發展，從樣本公司的調查數據可以看出，代理記賬公司服務客戶的數量普遍較少，其中最少的一家僅有1個客戶，客戶數量最多的為370家，數據顯示，個別代理記賬公司的發展已經初具規模（見表3）。

表3 代理記賬公司代理客戶數量統計表

（三）代理記賬公司收入分析

代理記賬公司除了取得代理記賬收入以外，可能還有其他的收入，從樣本數據來看，某市代理記賬公司的收入普遍偏低，其中最高的一家取得的代理記賬收入為112萬元（見表4）。

表4 代理記賬公司代理記賬收入統計分析表

進一步分析，代理記賬收入占總收入比重如圖1所示，其中代理記賬收入占總收入100%的有24家，占樣本總數的57%；代理記賬收入占總收入比例低于50%的有6家，總樣本總數的14%。由此可見，某市代理記賬公司的收入構成以代理記賬為主，業務領域需要進一步拓展。

圖1 代理記賬收入占總收入比重

將代理記賬公司的代理記賬收入與服務的客戶數量綜合分析，可以獲得每家客戶的收費情況。對樣本數據進行分析時，分別按每月每家收費200元、500元、1000元的標準，換算成年均收費標準分別為0.24萬元、0.6萬元和1.2萬元進行分析，統計結果如表5所示，從表中可以看出，超過一半的代理記賬公司對客戶的月均收費未過200元。

表5 代理記賬公司客戶年均收費統計表

將代理記賬公司的代理記賬收入與其專職從業人員數量綜合分析，可以計算專業從業人員創造的產值。按最低工資標準測算，大致可以分析代理記賬公司的盈利能力，按最低工資每月1830元測算（為簡化起見，參照2020年江蘇省二類地區標準），將其折算成年度標準為21960元。計算分析結果如表6所示，從表中可以看出，21家代理記賬公司，也就是占樣本總數的50%，其專職人員創造的代理記賬年收入未超過21960元，由此可以分析出某市的部分代理記賬公司是在微利甚至是在虧損的狀態下運行。

表6 代理記賬公司專職從業人員人均創造收入情況表

（四）某市代理記賬公司總體情況

通過對樣本數據的統計分析，可以看出，某市代理記賬公司數量雖然較多，但是代理記賬公司規模普遍不大，年收入在50萬元以上的代理記賬機構只有3家，而且代理記賬的業務類型較為單一。

三、某市行政事業單位代理記賬案例分析

隨著某市代理記賬機構的不斷增加，行業規模不斷擴大，部分代理記賬機構已進入良性發展階段，人員配置較強、內部管理較規范，已初步具備了承接行政事業單位代理業務的條件。

（一）行政事業單位代理記賬的必要性

專業人員的配置是財務規范化的基礎，同時行政事業單位加強內部控制建設也需要適當配置財會人員，配置適當數量的人員才能滿足內控制度的要求。而行政事業單位機構改革過程中“三定”要求精簡壓縮人員編制。由政府購買服務實行代理記賬，則可以精簡機構和人員、節約編制，還能夠保證完成會計工作任務。

按現在某市行政事業單位的收入水平測算，一名會計人員的人員支出金額一般在15萬元左右，而配置一名財務人員是滿足不了“不相容崗位分離”的內部控制要求的。采用代理記賬則可以大大節約會計人員開支，能進一步提高財政資金的使用效率，減少單位基本支出費用。某市財政局積極探索和實踐，用“政府購買服務”方式解決部分行政事業單位財務人員短缺和業務不規范等問題。

（二）某市政府采購代理記賬業務的探索案例

1.業務量較小的行政事業單位

2020年某市財政局會計處在對部分行政事業單位推行了新型的財務管理模式——代理記賬，具體做法如下。

一是通過調查，部分會計業務較少的行政事業單位無會計人員，部分單位會計崗位由辦公室等人員兼職。在掌握部分單位財務人員基本狀況的基礎上，選擇15家財務力量相對薄弱的行政事業單位，作為代理記賬的對象進行試點。

二是通過各個區財政局推薦并經實地考察，選擇7家有實力的代理記賬機構作為代理記賬服務備選單位。

三是通過政府招標購買代理記賬服務。財政局會計處與公共資源交易中心就競爭磋商文件進行了討論，通過招標的方式完成了代理記賬服務的購買，選擇3家代理記賬機構為部分行政事業單位代理記賬。

四是制定代理記賬服務實施方案。15個行政事業單位會計業務分別由3家代理記賬機構承擔，每家代理記賬承擔5家行政事業單位的會計業務，代理記賬機構安排代理記賬人員入駐行政事業單位，平均每個代理記賬人員每月的費用為人民幣5000元，全年費用費60000元，比行政事業單位獨立聘用一名會計人員節約90000元。

2.業務量較大的行政事業單位

某市工程學院目前有教職工近1600人，全日制在校生2.3萬人。目前的獨立賬套包括行政賬、工會賬、黨費賬；另有學校舉辦的獨立七家法人單位其財務核算也由學校財務部門集中辦理，年度資金流在6億元左右，年均記賬憑證數量約2萬張，涉及的原始單據逾20萬張，原有在編財務人員已無法完成以上工作量，引入代理記賬機構之后，派駐了5名代理記賬人員，平均每個代理記賬人員的費用9萬元，將核算業務外包給代理記賬機構，每人每年節約6萬元。現有的財務人員從重復煩瑣的核算業務中解放出來，從事管理會計工作或教育教學工作，降低了財務人員支出成本，提高了人員支出績效。

四、代理記賬服務在行政事業單位存在的問題及對策

（一）存在的問題

1.代理記賬機構及從業會計人員方面的問題

某市代理記賬機構及其會計從業人員以前都未接觸過預算會計，對行政事業單位的會計業務不太熟悉，尤其是對預算編制和指標控制、國庫支付、政府采購、收支兩條線等政策法規比較陌生。

2.代理記賬制約行政事業單位內部控制制度的實施

代理記賬的行政事業單位基本上都是財政撥款體制，單位規模不大，有的行政事業單位資金量很大、責任很重，如果出現會計差錯，危害性很大。而現有的供代理記賬服務的機構和人員在預算編制、政府采購、資產清查和管理等業務領域，大多數情況下無法滿足單位內部控制要求，也很難對委托單位的內控建設、風險防范方面提出好的建議，有可能致使行政事業單位政策履行出現失誤和失職等現象。

3.代理記賬制約會計的監督職能的發揮

一方面，代理記賬會計工作是在行政事業單位經濟業務發生后再進行賬務處理，一般是每月末或月初，根據委托方提供的報銷或支付單據制作憑證、記賬并制作會計報表，不參與行政事業單位日常管理業務，對具體業務的真實性和合理性并不了解，起不到完全會計的監督作用。另一方面，由于代理記賬的“外部”性、“事后性”“兼職”等特征，行政事業單位一般對代理機構和代理記賬人員不太重視，導致代理機構和代理人員邊緣化，很難發揮出會計的事前、事中監督職能作用。

（二）對策

1.合理劃分委托單位與代理記賬機構之間的責任

行政事業單位是本單位財務工作的第一責任人，自身的違紀違規行為，以及向代理記賬機構提供虛假、不完整的會計資料的，這些情況均由行政事業單位承擔相應的會計責任；代理記賬機構從財務會計核算角度把關和作業，要嚴格按照《政府會計準則》和《政府會計制度》和《行政事業單位會計制度》等建賬，如果不能完整、準確做好賬務處理，真實反映單位財務狀況，及時編制決算報表的，由代理記賬機構及其相應人員承擔會計責任；如果雙方不能定期核對資金余額以及未定期與開戶銀行對賬的情況，由雙方共同承擔會計責任。

2.發揮財政部門在委托代理記賬中發揮管理和領導作用

財政部門在行政事業單位代理記賬的工作中的地位是舉足輕重的，在代理記賬執行過程中發揮管理、監督作用，事后要對代理記賬的過程進行考核、評價，積極做好委托方和受托方的紐帶，在出現問題和矛盾時，要做好協調、溝通，確保代理記賬有效實施。

第一，財政部門要履行監督管理的職能。及時掌握代理記賬機構的信息，與市場監督部門、稅務部門建立監管合作機制，協同監管。財政部門還要采取定期和不定期的方式對代理記賬業務進行檢查，及時發現問題并進行整改。此外，不僅要監管會計核算業務，而且要全方位、全過程、全面監督。綜合評定和監督資金使用是否符合財經規定，堅持規范引導，嚴格督導行政事業單位財務管理基礎工作規范化。

第二，財政部門要發揮橋梁紐帶作用，協調委托方與代理記賬機構之間的關系。財政部門要建立起委托單位與代理記賬機構之間充分的對接和溝通機制，對核算中出現的問題及時組織雙方進行溝通，特別是在重大經濟事項的賬務方面增加信息交換的頻率，使代理記賬的可靠性更強。同時要明確委托單位與代理機構雙方的職責范圍，要求代理機構對會計人員的記賬和審核進行考核，增強代理機構會計人員的責任感；督促委托單位重視本單位的財務管理，防止出現將賬務委托給代理機構處理，則與本單位無責任關系的心理。

第三，財政部門要加強業務指導，建立健全委托單位內部控制制度。進行業務培訓，盡快扭轉行政事業單位財務管理能力較弱的局面，全面提升會計核算質量。嚴把入口關，對于違反誠信條例，進入黑名單的人員不予聘用或一旦發現立即要求代理記賬公司予以辭退并更換誠信會計人員。

第四，加強代理記賬機構內部管理制度建設，不斷提升管理能力。代理記賬服務機構要進一步建立健全內部管理制度和操作規范，避免發生會計差錯，明確雙方的責任。同時代理記賬機構要拓展業務范圍，在做好會計核算工作的同時，還要發揮會計的監督職能，尤其是在內部控制和風險管理方面提出合理化建議，從而提高代理記賬行業管理水平。

結語

為提升行政事業單位的財務管理水平，加強對其監督管理，解決其會計人員短缺等問題，可以通過由財政部門集中統一采購的方式向代理記賬機構購買服務或將部分輔助性會計業務外包給代理記賬機構，從而達到“多贏”的局面，既解決了委托單位的“人員編制短缺”等問題，又拓寬了代理記賬機構的業務范圍，還解決了會計人員的就業問題，促進了代理記賬行業的多元化發展。