行政事業單位內部控制主要問題及措施

鄭繼成 浙江省杭州市桐廬縣民政局

引言

我國科研、教育、文化、衛生、社保等事關國計民生的重要領域，各級行政事業單位肩負重大使命，起著至關重要的作用。近年來，人民對行政事業單位的各項活動社會關注度不斷提高，內部控制作為防止腐敗和舞弊的重要手段也越來越得到重視。

一、行政事業單位內部控制建設存在的主要問題

（一）對內部控制建設的重要性認識不足，內部控制意識淡薄

行政事業單位一般規模較小、人員較少，由于對內部控制知識缺乏了解，對建立、健全單位內部控制的重要性認識不到位，忽視內部控制建設的情況比較普遍，認為內部控制一般是企業在用，行政事業單位并不適用。有的單位則將部門預算控制等同于內部控制，認為既然實行了部門預算控制就無所謂是否要建立內部控制體系。在實際工作中，有些單位負責人對財務工作不太重視，財務人員僅僅起到資金收付的作用，基本不參與單位具體的業務管理活動，導致所在單位最基本的內部控制措施沒有得到落實。

（二）內部控制制度不健全、執行力較差

制度碎片化，相關配套改革不到位，很多單位沒有制定相關實施細則。由于單位內部控制制度不完善、不健全，缺乏科學性，導致執行效果不佳。隨著我國經濟社會的持續發展和人民群眾對行政事業單位的服務能力要求的不斷提高，行政事業單位的預算支出績效目標完成情況也越來越被重視，但現有預算控制的方式方法比較粗糙，預算執行剛性不足，預算未能達到預期的目的；績效管理工作流于形式，財政資金使用效率和效果較差。行政事業單位對資產管理重視程度不夠，資產管理制度落實不到位，重購置輕管理現象較普遍。

（三）內部控制主要集中運用在會計領域，缺乏系統化的全面運用

資金作為單位重要的資源，人們對內部控制最直觀想法就是會計控制，加之我國內部控制制度建立時間較晚，現在由財政部門牽頭落實，造成目前內部控制主要針對會計領域的進行相關控制。而《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）中的內部控制是指對單位經濟活動的全面控制，通過采取一系列的制度、措施和執行手段達到對單位經濟活動風險的有效防控。

（四）監督約束機制不健全

一般而言，行政事業單位內部控制監督評價分為內部監督和外部監督。目前，行政事業單位的內部監督基本上是由其指定的內部工作人員來執行，根據監督時間分類分為定期監督和不定期監督；而外部監督主要是由財政部門監督和審計部門監督。由于力量配備和責任落實等方面的影響，內部監督與外部監督的力度亟待加強，監督評價的作用有限。

二、推進行政事業單位內部控制建設的主要措施

（一）加強內部控制規章制度宣傳工作，提升行政事業單位人員的內控意識

加強內部控制重要性宣傳，強化全體人員特別是領導干部的風險意思，為內部控制營造良好的內部環境。單位負責人是內部控制的第一責任人，要做到單位“一把手”親自負責，充分發揮模范帶頭作用。樹立人人參與內部控制的意識，建立內部控制業務培訓長效機制，通過科學有效的培訓，拓展內部控制人員的知識和技能，提高人員素質，對現有人員合理分工，落實不相容崗位分離等制度，保障行政事業單位內部控制順利實施。

（二）完善內部控制制度體系建設，建立內部控制信息化系統

根據內部控制規范的五大原則，各行政事業單位要結合自身單位的特點，建立實現堵漏洞、防風險、保平安、促發展、優績效的內部控制制度、實施措施和執行程序。加強組織建設，建立單位內部控制機制，合理配置單位資源，完善關鍵崗位責任制。推行全面預算管理，實行零基預算，細化各項預算，建立預算合理調節機制，加強預算考核機制。規范收支兩條線管理，財政支出績效評價管理、國庫集中支付、政府采購、資產和合同管理等制度建設。建立內部控制信息化系統，實現風險管控全過程留痕，并通過設置制度流程，建立服務平臺、管理平臺、分析平臺，實現網上審批，接入審計、財政等外部數據系統，設置異常信息預警機制，提升內部控制管理水平。

（三）擴展內部控制實施范圍，實行全面控制

建立風險評估機制，制定風險評價指標系統，進行風險評分，識別單位層面和業務層面各類風險級別。全面系統的分析單位層面和業務層面所涉及的不相容職務，明確各部門或崗位的職責權限，科學設置崗位合理配備人員，重點關注關鍵崗位，結合成本效益原則實施必要的分離措施，形成相互制衡的工作機制，從而實現不相容職務相互分離。明確單位內部各部門或崗位的業務范圍、流程和對應職責，實行內部授權審批控制。按照業務事項的特點與管理規范，結合單位自身崗位設置情況，在不相容職位相分離和內部授權審批控制的前提下，明確單位各項業務的歸口管理控制責任。建立資金預算管理與內部控制相互銜接配合的單位資金管理體系，實現全面預算管理。建立資產日常管理和定期清查制度，采取設定配置標準、監管責任落實到人、處置申報審批等措施，確保單位資產安全與完整。做好會計基礎工作，落實崗位職責，不相容崗位要分離，確保會計信息真實、準確、完整。合理分工，按照規定取得各項經濟活動所涉及的票據，落實填制、審核、歸檔、保管單據責任。公開、透明是最好的監督方式，單位應按規定實行信息內部公開。

（四）加強內部審計和外部監督，實行結果獎懲機制

行政事業單位為有效實現內部控制相關目標，必須建立自身的內部審計和加強外部的監督力度，同時要將上述工作真正落實到位，從而發揮其應有的作用。建立和完善單位內部監督，可建立獨立于財務部門或類似機構以外的內部審計部門，同時加強內部審計隊伍建設，根據業務需要足額配備工作人員，明確內部審計人員工作職責、保證其獨立性和權威性，定期開展內部控制審計，對單位的內部控制設計及其是否有效實施進行評價，及時發現問題，落實整改責任，保障內部控制各項工作落到實處。加強財政部門的監督，結合會計執法檢查、績效評價考核、國庫集中支付預警等加強內部控制落實情況的監督檢查。審計部門可結合經濟責任審計、項目審計等對單位內部控制的健全性、有效性、合法性及執行情況進行監督檢查。建立信息發布平臺，及時公開法定公開信息，接受群眾監督。對于嚴格執行內部控制制度的單位，財政在預算資金安排上可予以適度傾斜或給予一定的獎勵；對于未認真落實內部控制措施的單位，給予單位經濟處罰并追究相關人員的責任。只有做到獎勵與處罰相結合，才能使行政事業單位的內部控制體系不斷進步，實現內部控制目標，并確保單位的各項工作能夠有條不紊地開展。

結語

隨著社會的發展，行政事業單位作為公共事務的管理者和公共服務的提供者，將面臨更多的任務及挑戰，作為內部管理重要手段的內部控制工作也越來越重要。行政事業單位只有不斷完善內部控制，才能有效防范和化解各類舞弊、腐敗的行為，保障財產安全完整，切實履行行政事業單位的各項職能和任務。