地方政府養(yǎng)老服務(wù)注意力配置研究
——基于昆明市政府工作報(bào)告（2005—2020）的文本分析

李鳳琴，鄺粉良

（1.云南民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，昆明 650504；2.楚雄師范學(xué)院資源環(huán)境與化學(xué)學(xué)院，云南楚雄675000）

注意力是管理者有選擇性地關(guān)注某些信息的過程〔1〕。政府注意力代表著政府對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注和認(rèn)識(shí)，對(duì)政府的決策方向和決策目標(biāo)具有強(qiáng)勁的制導(dǎo)性作用〔2〕。注意力是有限的，受時(shí)間、精力、成本的限制，政府決策者無法同時(shí)關(guān)注所有的公共事務(wù)，需要在無限的信息中，分析各項(xiàng)影響因素，判斷不同信息和事務(wù)的重要性或緊迫性。這個(gè)判斷的過程實(shí)質(zhì)上是注意力的配置過程。注意力是一種稀缺資源，政府決策過程的關(guān)鍵取決于政府注意力的聚焦點(diǎn)〔3〕。政府注意力的配置關(guān)系到政府重大議程的建構(gòu)，直接影響到發(fā)展戰(zhàn)略決策與政策的制定，正確和具有前瞻性的注意力配置往往會(huì)給社會(huì)發(fā)展帶來機(jī)遇，給社會(huì)穩(wěn)定和安全創(chuàng)造條件〔2〕。

文字使用的頻率反映了人類對(duì)與文字相關(guān)事物的關(guān)注程度〔4〕。政府工作報(bào)告是具有權(quán)威性和綱領(lǐng)性的法定官方政策文件，吸納了多方意見，涉及到政府工作的實(shí)施方案及具體安排，是各級(jí)政府進(jìn)行資源配置與精力投入的指揮棒〔5〕。政府工作報(bào)告是分析政府注意力配置及變遷的重要窗口〔5-6〕，是決策者在特定時(shí)期注意力配置現(xiàn)狀的直觀體現(xiàn)〔7〕。因此，政府工作報(bào)告可以認(rèn)為是政府對(duì)各項(xiàng)公共事務(wù)進(jìn)行注意力配置的結(jié)果。對(duì)政府工作報(bào)告的分析可以揭示政府對(duì)不同公共事務(wù)決策的注意力分配，有助于促進(jìn)政府注意力資源的有效配置，是提升和優(yōu)化政府決策能力的驅(qū)動(dòng)力。

養(yǎng)老服務(wù)是當(dāng)前我國(guó)人口老齡化研究的熱點(diǎn)前沿之一〔8〕，但主要集中在養(yǎng)老服務(wù)的意愿與需求、模式與體系、供給手段和供給革新等方面〔9〕。從公共政策分析視域?qū)︷B(yǎng)老服務(wù)的研究較少，僅有少數(shù)研究者從國(guó)家層面對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的政策和制度進(jìn)行了分析〔6，10-11〕。然而，我國(guó)人口老齡化〔12-13〕、社會(huì)服務(wù)總體水平〔14〕和經(jīng)濟(jì)發(fā)展〔15〕均存在明顯的省市和區(qū)域差異。因此，從具體的行政區(qū)劃層面分析政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的注意力，對(duì)完善當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老服務(wù)政策體系和制度安排以積極應(yīng)對(duì)人口老齡化具有更大的實(shí)際意義。

昆明市在1991年進(jìn)入老齡化社會(huì)，比中國(guó)絕大多數(shù)省會(huì)城市步入老齡化的時(shí)間都早。截至2019年底，昆明市60周歲以上戶籍老年人口達(dá)111.4萬人，占戶籍總?cè)丝诘?9.23%〔16〕，明顯高于全國(guó)平均值18.1%〔17〕。作為省會(huì)城市政府，昆明市政府養(yǎng)老服務(wù)注意力在全省范圍內(nèi)具有引領(lǐng)和示范效應(yīng)?？茖W(xué)、有效的養(yǎng)老政策研究有助于完善和健全養(yǎng)老政策體系。分析昆明市政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)注意力的發(fā)展與變遷，揭示養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展歷程及變遷規(guī)律，是完善養(yǎng)老服務(wù)政策的重要前提。鑒于此，本文通過對(duì)昆明市政府在2005年至2020年發(fā)布的16份政府工作報(bào)告進(jìn)行文本挖掘，探索昆明市政府養(yǎng)老服務(wù)注意力的變遷和配置規(guī)律。因此，本文嘗試回答以下三個(gè)問題：①過去16年，昆明市政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的注意力配置強(qiáng)度是如何變化的？②養(yǎng)老服務(wù)的注意力配置結(jié)構(gòu)是否均衡？③未來，昆明市政府養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該關(guān)注哪些層面？

一、文本選取與研究方法

本文收集了昆明市政府在2005年至2020年發(fā)布的16年政府工作報(bào)告，運(yùn)用文本分析方法挖掘了報(bào)告內(nèi)容。文本分析被認(rèn)為是測(cè)量決策者注意力最常用的科學(xué)方法，用與研究問題相關(guān)的關(guān)鍵詞頻數(shù)測(cè)量管理者對(duì)該問題的注意力〔18-19〕。根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵和具體事務(wù)以及政府工作報(bào)告中出現(xiàn)的文字表述，本文選取了包含如下15個(gè)關(guān)鍵詞描述昆明市政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的注意力：養(yǎng)老、養(yǎng)老保險(xiǎn)、養(yǎng)老保障、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)老床位、養(yǎng)老服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老服務(wù)體系、養(yǎng)老金、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、長(zhǎng)期護(hù)理、健康養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、日間照料、社區(qū)養(yǎng)老。另外，為探討昆明市政府養(yǎng)老服務(wù)注意力的變化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展注意力的關(guān)系，本文選取了13個(gè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的關(guān)鍵詞描述昆明市政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的注意力，包括：經(jīng)濟(jì)、金融、縣域經(jīng)濟(jì)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)總值、總收入、投資、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、貿(mào)易、進(jìn)出口、財(cái)政預(yù)算、財(cái)政收支。因此，本文的主題詞庫(kù)包括養(yǎng)老服務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩類關(guān)鍵詞。

注意力理論指出，某一事務(wù)是否受到?jīng)Q策者的關(guān)注是注意力指向的問題，又稱為注意力配置結(jié)構(gòu)，對(duì)其關(guān)注程度的高低則屬于注意力強(qiáng)度。一般而言，注意力配置結(jié)構(gòu)可以是文件資料中某領(lǐng)域不同具體事物描述詞頻的百分比。注意力強(qiáng)度從量化方法的角度可以分為絕對(duì)注意力強(qiáng)度和相對(duì)注意力強(qiáng)度〔20〕，其中，相對(duì)注意力強(qiáng)度可用于同一文本中不同領(lǐng)域或同一領(lǐng)域不同事務(wù)的比較〔21〕，通常用所有關(guān)鍵詞的詞頻數(shù)之和與文本的總詞頻數(shù)之比表示。因此，就本文而言，注意力配置結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為政府工作報(bào)告中是否涉及到養(yǎng)老服務(wù)具體事項(xiàng)的文字表述，注意力強(qiáng)度則表現(xiàn)為與養(yǎng)老服務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的關(guān)鍵詞在政府工作報(bào)告中被表述的比重，即本文的注意力強(qiáng)度特指相對(duì)注意力強(qiáng)度，用百分比表示。

本文利用R和Python軟件按年份提取了2005—2020年昆明市政府工作報(bào)告中養(yǎng)老服務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵詞，計(jì)算了詞頻數(shù)和注意力強(qiáng)度。需要注意的是，本文在詞頻提取過程中所用的詞庫(kù)前后一致，不同領(lǐng)域（或事務(wù)）的注意力具有更高的年際可比性。

本文采用以下方式回答上文提出的三個(gè)問題，首先，通過折線圖展示昆明市政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的注意力變遷；利用養(yǎng)老服務(wù)注意力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展注意力之比量化養(yǎng)老服務(wù)注意力的相對(duì)比重，采用回歸分析確定養(yǎng)老服務(wù)注意力的相對(duì)比重是否存在顯著的時(shí)間序列變化。其次，為了更細(xì)致地探索昆明市政府16年來對(duì)具體養(yǎng)老服務(wù)事項(xiàng)的注意力分配和變遷，即養(yǎng)老服務(wù)注意力配置結(jié)構(gòu)的變化，本文利用百分比堆積柱形圖展示養(yǎng)老服務(wù)類關(guān)鍵詞的年際變化。然后，根據(jù)昆明市政府發(fā)布的公告以及相關(guān)權(quán)威機(jī)構(gòu)發(fā)布的數(shù)據(jù)，本文提取昆明市戶籍人口老年人所占的比重，利用回歸分析確定昆明市政府養(yǎng)老服務(wù)注意力的增強(qiáng)是否與戶籍人口老年人比重的增大有關(guān)。最后，結(jié)合以上分析結(jié)果剖析昆明市政府養(yǎng)老服務(wù)注意力當(dāng)前存在的問題，并提出改進(jìn)的建議。

二、昆明市政府養(yǎng)老服務(wù)注意力配置強(qiáng)度的變化及原因分析

（一）養(yǎng)老服務(wù)注意力配置強(qiáng)度的變化

1.相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展注意力呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)

昆明市政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的注意力呈增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，但增幅不夠理想，波動(dòng)性較大（見圖1）。具體而言，從2005年到2020年，昆明市政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的注意力強(qiáng)度以0.97%的速度增加，變化較大（M±SD=0.12%±0.07，變異系數(shù)CV=61.19%），昆明市政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的注意力呈輕微的下降趨勢(shì)。從2005年到2020年，昆明市政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的注意力強(qiáng)度以0.85%的速度減少，但較穩(wěn)定（M±SD=1.43%±0.25，變異系數(shù)CV=17.39%）。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展注意力相比，昆明市政府養(yǎng)老服務(wù)注意力的相對(duì)比重較小，不到經(jīng)濟(jì)注意力的一半（M±SD=0.11±0.05），僅為經(jīng)濟(jì)注意力的0.09±0.06倍。計(jì)算結(jié)果發(fā)現(xiàn)，即使在養(yǎng)老服務(wù)注意力最高（0.31%）的2016年，昆明市政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的注意力強(qiáng)度仍然為1.15%。但是，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展注意力相比，昆明市政府養(yǎng)老服務(wù)注意力的相對(duì)比重隨年份顯著增大（β=0.008±0.003，t=2.896，P=0.012）。盡管如此，昆明市政府養(yǎng)老服務(wù)注意力的強(qiáng)度仍然明顯低于中央政府對(duì)老齡事業(yè)發(fā)展的注意力〔2〕。

從這些簡(jiǎn)單的變化態(tài)勢(shì)很容易得出這樣一個(gè)結(jié)論：經(jīng)濟(jì)發(fā)展在昆明市政府有限的稀缺注意力中一直占據(jù)重要位置，養(yǎng)老服務(wù)的注意力仍然有可以提升的空間。養(yǎng)老服務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展二者注意力的相對(duì)變化說明，與老齡化有關(guān)的養(yǎng)老服務(wù)問題在昆明市政府注意力分配中處于越來越重要的位置。

2.配置強(qiáng)度的波動(dòng)性較大

總體來看，昆明市政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的注意力強(qiáng)度處于上升趨勢(shì)，但是如果聚焦于不同的時(shí)間段，可以發(fā)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)注意力強(qiáng)度的趨勢(shì)并不一致（見圖1）。昆明市政府養(yǎng)老服務(wù)注意力的強(qiáng)度在2005年到2008年的變化不大；2008年之后呈持續(xù)快速增加趨勢(shì)，并在2016年達(dá)到最高，為0.31%；2016年到2017年呈斷崖式下降，之后保持穩(wěn)定但略有下降的趨勢(shì)。

圖1 昆明市政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的注意力強(qiáng)度及相對(duì)比重的變化

（二）養(yǎng)老服務(wù)注意力配置強(qiáng)度變化的原因分析

注意力變化或轉(zhuǎn)移的原因較為復(fù)雜，但主要受決策環(huán)境中“刺激物”的強(qiáng)度或新穎性決定〔22〕，諸如問題的嚴(yán)重性、中央政府的統(tǒng)籌規(guī)劃、特殊事件的刺激、媒體大眾的持續(xù)關(guān)注。因此，本文嘗試從昆明市的人口老齡化進(jìn)程、中央政府的統(tǒng)籌規(guī)劃以及昆明市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況三個(gè)角度對(duì)昆明市政府養(yǎng)老服務(wù)注意力的主要“波動(dòng)”階段進(jìn)行推測(cè)或解釋。

一是老齡化的快速進(jìn)程驅(qū)動(dòng)著養(yǎng)老服務(wù)注意力的提高。2008年到2016年之所以養(yǎng)老服務(wù)注意力有顯著提升，主要原因之一是昆明市人口老齡化的趨勢(shì)增大，老齡化問題嚴(yán)重。從2008年到2016年，隨著人口老齡化的增大，昆明市政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的注意力顯著增加（β=0.053±0.010，t=5.167，P=0.001），而且戶籍人口老齡化對(duì)養(yǎng)老服務(wù)注意力增加的解釋度高達(dá)79%，且有顯著的統(tǒng)計(jì)意義（F（1，7）=26.71，P=0.001）。這表明，人口老齡化程度對(duì)該階段政府養(yǎng)老服務(wù)注意力的增強(qiáng)具有積極的促進(jìn)作用。

二是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的開展和養(yǎng)老服務(wù)體系的建立和完善助推養(yǎng)老服務(wù)注意力的增強(qiáng)。一方面，從2007年起，昆明市開始探索農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，尤其是失地農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，并且從2008年開始為市轄區(qū)內(nèi)失地農(nóng)民提供基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。另一方面，從2009年起中央更加重視養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，并開始統(tǒng)籌農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作。昆明市政府在2009年開始關(guān)注如何加快建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。因此，征地這一特殊事件和中央政府的統(tǒng)籌規(guī)劃推動(dòng)了該階段政府養(yǎng)老服務(wù)注意力的增強(qiáng)。

三是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展進(jìn)程與經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展引發(fā)了養(yǎng)老服務(wù)注意力的快速下降與波動(dòng)。昆明市從2011年開始探索利用社會(huì)資源提供養(yǎng)老服務(wù)。如支持社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，啟動(dòng)并推進(jìn)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，加強(qiáng)和完善了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，加大了對(duì)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老的關(guān)注。之后，昆明市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)快速發(fā)展。到2016年，昆明市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。2016年12月14日，昆明市正式發(fā)布了《昆明市大健康發(fā)展規(guī)劃（2016—2025年）》。該規(guī)劃提出，昆明市將“全力把昆明打造成‘中國(guó)健康之城’，全市形成以大健康為引領(lǐng)的新格局，將大健康培育成為昆明的新動(dòng)能”〔23〕。相對(duì)于傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)而言，昆明市大健康發(fā)展產(chǎn)業(yè)不僅具有新穎性，而且具有更大的刺激強(qiáng)度。由此推測(cè)，昆明市政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的注意力斷崖式下降（由2016年的0.31%降至2017年的0.12%）的主要原因可能是大健康產(chǎn)業(yè)這一新“刺激物”所致。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的背景下，養(yǎng)老服務(wù)的整合和轉(zhuǎn)型再次處于新的探索階段。因此，2017年之后，昆明市政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的注意力保持了相對(duì)穩(wěn)定的波動(dòng)態(tài)勢(shì)（M±SD=0.13%±0.02）。

三、養(yǎng)老服務(wù)注意力配置結(jié)構(gòu)的變化

（一）向多元化養(yǎng)老服務(wù)與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變

自2005年以來，昆明市政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)注意力的配置結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯嬗變。隨著養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的推進(jìn)，昆明市政府對(duì)具體養(yǎng)老服務(wù)事務(wù)的關(guān)注也逐漸增多（見圖2）。具體而言，近15年來，昆明市政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的注意力可以明顯地分為三個(gè)階段。

圖2 昆明市政府對(duì)具體養(yǎng)老服務(wù)事務(wù)的注意力分配及其變化

第一階段是2005—2009年，昆明市政府主要關(guān)注老年人的基本養(yǎng)老保障，通過基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和養(yǎng)老金的方式為老年人提供基本養(yǎng)老保障，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)和養(yǎng)老金兩項(xiàng)具體事務(wù)。

第二階段是2010—2016年，以養(yǎng)老金和養(yǎng)老保險(xiǎn)為主的基本養(yǎng)老保障仍然是昆明市政府的主要關(guān)注點(diǎn)，占所有養(yǎng)老服務(wù)的60%；剩余的40%是關(guān)于養(yǎng)老服務(wù)體系的健全和完善，具體包括養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)、養(yǎng)老床位、社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)居家養(yǎng)老和日間照料的提供。

第三階段是2017—2020年，昆明市政府對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)的注意力明顯減少，僅占22.9%；在健全和完善養(yǎng)老服務(wù)體系的推進(jìn)工作方面增加了對(duì)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、社區(qū)養(yǎng)老、健康養(yǎng)老、長(zhǎng)期護(hù)理、養(yǎng)老保障和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等具體事項(xiàng)的關(guān)注，但注意力主要分配在社區(qū)居家養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老三方面。這表明，昆明市政府當(dāng)前對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的注意力已向多元化、多層次的醫(yī)護(hù)康養(yǎng)服務(wù)發(fā)展。

（二）配置結(jié)構(gòu)不均衡

通過對(duì)昆明市政府養(yǎng)老服務(wù)注意力的配置結(jié)構(gòu)和變化的分析發(fā)現(xiàn)，昆明市政府在不同階段聚焦不同的養(yǎng)老服務(wù)事項(xiàng)。養(yǎng)老服務(wù)注意力的當(dāng)前配置結(jié)構(gòu)不均衡，主要傾斜于機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老以及醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，而對(duì)大健康有關(guān)的醫(yī)、養(yǎng)、護(hù)以及養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)關(guān)注度不夠。

2005年至2009年，昆明市政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)模式尚在探索階段，沒有提出明確的模式。因此，昆明市在這一階段主要以發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和敬老院等養(yǎng)老設(shè)施為主，探索政府、社會(huì)、家庭和個(gè)人相結(jié)合的養(yǎng)老保障體系，關(guān)注老年人的照料服務(wù)，主要保障老年人的基本生活。從2010年開始，昆明市政府開始注重家庭養(yǎng)老和社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展，加大了社區(qū)居家養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)，包括日間照料中心、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心、老年人活動(dòng)中心等綜合服務(wù)設(shè)施。此外，昆明市政府開始關(guān)注服務(wù)型養(yǎng)老的發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)，并通過購(gòu)買服務(wù)、提供公益性崗位等行動(dòng)為老年人提供服務(wù)，提高了養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。2010—2016年，昆明市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)得到了快速發(fā)展。2017年開始，昆明市政府開始關(guān)注對(duì)老年人的照顧服務(wù)，并逐漸向多元化、多層次的醫(yī)護(hù)康養(yǎng)服務(wù)發(fā)展。自2017年以來，昆明市政府積極推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的建設(shè)，在保障困難老年人托底服務(wù)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)社會(huì)力量參與老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施（見表1）。根據(jù)《昆明市人民政府辦公室關(guān)于制定和實(shí)施老年人照顧服務(wù)項(xiàng)目的實(shí)施意見》的要求，到2020年，建成與全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)、覆蓋城鄉(xiāng)的老年人照顧服務(wù)保障體系；建立健全以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的多層次照顧服務(wù)養(yǎng)老體系；培育以政府主導(dǎo)、社會(huì)力量和全民積極參與的老年人照顧服務(wù)市場(chǎng)體系〔24〕。

表1 昆明市政府養(yǎng)老服務(wù)注意力配置結(jié)構(gòu)的變遷階段/%

四、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

本文以昆明市政府2005—2020年的政府工作報(bào)告為樣本，利用R和Python軟件進(jìn)行了文本內(nèi)容挖掘，探究了昆明市政府養(yǎng)老服務(wù)注意力強(qiáng)度和配置結(jié)構(gòu)的變遷。研究得出以下結(jié)論：

第一，總體而言，昆明市政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的注意力強(qiáng)度呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)注意力的比重顯著增加，但養(yǎng)老服務(wù)注意力的強(qiáng)度遠(yuǎn)小于經(jīng)濟(jì)發(fā)展注意力，且增幅較小。第二，昆明市政府養(yǎng)老服務(wù)的注意力強(qiáng)度的波動(dòng)幅度較大，不同時(shí)間段之間存在明顯變化。昆明市政府養(yǎng)老服務(wù)注意力的強(qiáng)度在2005年到2007年比較穩(wěn)定，2008年到2016年快速持續(xù)性增強(qiáng)，2016年到2017年呈斷崖式下降，之后保持相對(duì)穩(wěn)定的波動(dòng)態(tài)勢(shì)。老齡化進(jìn)程、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展、養(yǎng)老服務(wù)體系的完善和社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型決定了養(yǎng)老服務(wù)注意力配置強(qiáng)度的變化態(tài)勢(shì)。第三，昆明市政府在不同階段關(guān)注的具體養(yǎng)老服務(wù)事務(wù)不相同。2005年到2009年，昆明市政府主要關(guān)注老年人的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)；2010年到2016年，昆明市政府關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)和發(fā)展；2017年到2020年，昆明市政府對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)的注意力轉(zhuǎn)向推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系的健全和完善，以及發(fā)展多元化、多層次的健康養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)。

（二）建議

昆明市“六普”人口年齡結(jié)構(gòu)資料顯示，昆明市人口老齡化將在2022年進(jìn)入快速增長(zhǎng)的新階段。此外，昆明市政府在2020年初印發(fā)了《昆明市大健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2019—2030年）》，提出“要舉全市之力推進(jìn)昆明大健康產(chǎn)業(yè)示范區(qū)建設(shè)，將大健康產(chǎn)業(yè)培育成為昆明的旗幟產(chǎn)業(yè)；到2030年，建立大健康產(chǎn)業(yè)體系”〔25〕。在此背景下，如何提供充足高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)以積極應(yīng)對(duì)新階段的人口老齡化，已經(jīng)成為昆明市政府面臨的一個(gè)重大議題和難題。

配置結(jié)構(gòu)的變遷不僅是理解養(yǎng)老服務(wù)的一個(gè)理論視角，也為優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)體系提供了可能的路徑。本文認(rèn)為，昆明市養(yǎng)老服務(wù)政策可以從以下幾個(gè)方面完善與優(yōu)化。

第一，昆明市政府應(yīng)繼續(xù)提高養(yǎng)老服務(wù)注意力的配置強(qiáng)度，尤其是對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)的配置。整合現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)資源，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式，建構(gòu)多層次、多維度的養(yǎng)老服務(wù)體系，滿足多元化老年群體的養(yǎng)老服務(wù)需求。

第二，優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)注意力的配置結(jié)構(gòu)，提升養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目與老年人實(shí)際需求的匹配水平。在適當(dāng)降低對(duì)基本養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的注意力配置強(qiáng)度的同時(shí)，加大對(duì)社區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、長(zhǎng)期護(hù)理和健康養(yǎng)老等養(yǎng)老事務(wù)的注意力配置，提升各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)性與精準(zhǔn)性，提高老年人的生活品質(zhì)；深化養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域放管服改革，拓寬養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的投資融資渠道，推動(dòng)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。此外，還應(yīng)加大對(duì)老年人精神文化、社會(huì)參與、權(quán)益保障的注意力配置，將服務(wù)型的養(yǎng)老理念納入注意力范圍。

第三，整合醫(yī)療、護(hù)理、健康等的“碎片化”養(yǎng)老服務(wù)資源，推動(dòng)醫(yī)護(hù)一體化的智慧型社區(qū)健康養(yǎng)老服務(wù)體系建立和發(fā)展。充分利用社區(qū)人力資源，培育照護(hù)專業(yè)人才，夯實(shí)社區(qū)基層養(yǎng)老服務(wù)能力；加快補(bǔ)齊醫(yī)療衛(wèi)生和護(hù)理照料短板，支持社區(qū)醫(yī)院的建設(shè)和發(fā)展；加強(qiáng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)社區(qū)健康養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展；科學(xué)布局養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與老年病醫(yī)院、老年護(hù)理院、康復(fù)療養(yǎng)機(jī)構(gòu)的分布，加強(qiáng)醫(yī)療資源、技術(shù)服務(wù)、設(shè)施設(shè)備的共享，提高醫(yī)療護(hù)理的可達(dá)性；發(fā)揮大數(shù)據(jù)的作用，增強(qiáng)醫(yī)療、護(hù)理、康復(fù)、養(yǎng)老等領(lǐng)域的交叉融合，以政府為主導(dǎo)建立和發(fā)展醫(yī)護(hù)一體化的智慧型社區(qū)健康養(yǎng)老服務(wù)體系。