基于組織行為學視角的政府行為分析框架建構

楊 穎，周新揚

（1.大理大學經濟與管理學院，云南大理 671003；2.大理州公安局森林警察支隊，云南大理 671000）

建構框架對研究對象進行分析是一種重要的方法。基于不同視角上所建構的“框架不僅為研究者限定了研究的范圍，還能有效地指導研究者把關注點放在研究對象的一些關鍵變量上來。通過細化不同類型的變量，探尋變量之間的相互關系，框架為研究提供了一個由諸多變量組成固有結構的基礎”〔1〕。如果把社會看作是一個寬泛的整體系統，那么在廣義的社會組織層面上必然有政府作為行政組織的一席之地。政府的行為無疑是一種組織行為，而將政府行為置于組織行為學的范疇中來建構政府行為的分析框架是具有一定合理性和邏輯性的。遵循組織行為學研究組織行為的基本思路，以群體行為的解釋變量作為政府行為分析框架的建構基礎，用有別于群體和其他一般組織的政府行政組織特性來細化和填充框架。這是基于組織行為學視角而建構政府行為一般分析框架的基本做法。

一、選擇組織行為學作為框架建構視角的原因與意義

在對政府行為進行分析的過程中，選擇組織行為學作為建構分析框架的原因和意義，不僅在于政府行為是組織行為學這門學科研究范疇的應有之義，還在于政府行為所要追求的最終目的與學科本身的目的有著較高的一致性。當然在學術界，國外學者用組織行為學視角開展政府行為研究的事實也為視角的選擇提供了必要的支持。

組織是“一個有著協作特點的社會單元”〔2〕，“人們以組織為單位進行著生產和生活，沒有人可以離開組織而獨立存在”〔3〕。教育、衛生、企業、政府等都是具有多人整體、明確目標以及特定結構等特征的公共組織或私人組織。只不過與其他組織相比，政府有著較為明顯的特質。無論是在什么類型的國家或地方，政府都不僅是管理本國家本地方公共事務的管理者，還是公共權力的執掌者，更是公共利益的代表者。它不具有具體某個人的指代性，而是指代某個由兩個及以上的個人，按照一定規則與結構組成的，以維護和不斷增進公共利益為最終目標的整體。作為行政組織，政府所有的行為都是組織行為的題中之義，這使組織行為學的分析視角具有了可行性和合理性。另外，從學科本身的目的來看，政府維護和增進公共利益的目的終將要通過行為本身的高效性和有效性來實現，而這與組織行為學學科關于增進、加強和實現組織行為的高效性和高滿意度的最終目的是一致和重合的。當然還需要指出，最終選定組織行為學作為政府行為研究視角的原因還在于，這樣的做法在國外學術界不在少數。拿政府公共政策制定行為的研究來說，國外學者以提高政府政策效率為出發點，利用組織行為學的相關理論和觀點開展了多角度的研究。比如Eisenhardt KM早在1989年就已經指出，由于組織所處環境對政府政策的制定有極大的影響，所以“公共政策的決策離不開環境分析，理應對政府所處的特定環境和資源進行格外關注”〔4〕；2018年在OECD發布的《反思區域發展政策制定》報告中重點提及了“組織行為學的行為洞察對公共組織政策制定的應用。到今天，將組織行為學上的行為洞察引入公共政策制定，不僅在理論界還是在實踐界都備受各國關注”〔5〕；以Branco Ronomariov等為代表的學者則在關注公共組織與私人組織交流互動的基礎上，明確指出二者“在知識轉移上存在明顯的認知缺陷”〔6〕，而作為“公共與私人組織交互的主要內容，知識轉移的高效實現必須以提升組織之間的信任和認同為前提”〔7〕。因為只有這樣，政策制定才能滿足各方的利益訴求。在本質上，這其實是組織行為學以關注主體間信任要素為內容的社會交換理論對政府行為進行研究的一種理論支持。當然，組織行為學為政府行為研究所提供的理論支持還不止于此。社會交換理論、組織學習理論、變革型領導理論、組織支持感知理論被認為是當前組織行為學為政府行為研究提供的四大理論支持，尤其在公共治理時代，政府與其他主體協同合作制定政策的實現更需要以信任、認同、相互學習、激勵激發主體合作、領導引導等為必要前提〔8〕。類似的研究還有很多，由于篇幅限制，在此就不再進行逐一列舉。從國外學術界的研究不難看出，選擇組織行為學作為政府行為的分析視角是一個普遍性的常態，而本文基于這種視角進行研究的意義則在于，這是將組織行為學和行政管理學進行有機結合，并不斷豐富二者現有理論的一種積極嘗試，同時對組織行為學相關理論和觀點的使用，在很大程度上對于適應公共治理時代關于政府與其他主體協同合作的要求具有一定價值。

二、組織行為學研究組織行為的基本思路

（一）逐級遞進的三種分析水平：群體行為是研究組織行為的基礎

一個理論的成形離不開思路的支持，正確的思路在一定程度上是理論成形的重要前提。對于組織行為學來說，它對組織行為開展的研究在基本思路有兩個階段。第一個階段是組織行為有個體、群體以及組織層面的三種分析水平?！斑@三個基本的分析水平彼此建立在前一個水平之上”〔9〕。也就是說個體構成了群體，群體組成了組織。在個體行為之上分析群體行為，在群體行為之上分析組織行為，這是組織行為學逐級遞進分析組織行為的基本做法。的確，對政府行為的分析離不開對個體及群體行為的考察。一般來說，個體行為與個體成員自身的資源、心理、行為方式以及環境等因素息息相關，而當個體組成群體以后，群體行為就有了相對固定的框架模式。在群體行為的基礎上，人們更樂于“附加組織的特點，其目的在于最后到達組織行為的水平”〔10〕。在這個角度上，群體行為是組織行為的基礎，基于群體行為而附加組織的相關知識，從而探尋政府這個行政組織行為的基本分析框架是本文沿著組織行為學的思路進行設計的第一個基點。

（二）互相關聯的分析變量：群體與組織之間的不同是關鍵

當人們開始尋求組織行為的具體變量之時，組織行為學對組織行為的研究思路進入了第二階段。Robins曾以個體、群體與組織三個分析水平為維度，設計出了一個由因變量與大量相互關聯的自變量所構成的權變組織行為分析框架。在自變量的設計上，前后分析水平自變量的設定以水平之間的區別為基本關鍵，也就是說在前一個分析水平的基礎上，增加后一個分析水平有別于前者的特性，從而得到后一個分析水平的具體變量。具體來說就是注重個體與群體、群體與組織的不同，并將這種不同增加到個體水平、群體水平的知識中，就可以得到群體水平和組織水平的分析變量。比如與個體相比，群體由兩個以上個體組成，這意味著它能實現個體之間的互動與聯系，這是個體所無法實現的。所以諸如溝通、團隊等一系列能體現互動的要素就成了群體行為的變量。再比如與群體相比，由于組織有著嚴密而緊湊的結構，所以諸如組織結構與設計、分工權威等要素就成了組織行為的主要變量。由于前后分析水平的區別是一個非常關鍵的問題，所以要基于群體行為而研究組織行為，就必須搞清楚群體與組織的差別。這是本文沿組織行為學研究組織行為的基本思路來設計分析框架的第二個基點。

三、基于組織行為基本思路建構的政府行為分析框架

（一）源于群體行為的基本變量組成

沿著組織行為的研究思路，對政府這個行政組織的行為分析首先要以群體行為作為基礎。由于群體行為在組織行為學的研究中有著相對固定的模型，所以要建構一個駕于群體行為基礎之上的組織行為分析框架，就必須先對群體行為的變量有一些清楚的認識。事實上無論是國外還是國內，很多學者都對此進行過深入的研究。比如在國外以Robins、Hoseman為代表的學者就曾經指出了群體行為模型有著互相作用的因變量和自變量組成。只不過由于觀察視角的不同，這些變量在內容上的表述有所差異。比如在因變量上，Robins認為群體行為本身的高效性和高滿意度是行為過程的最終結果，而Hoseman則認為群體行為應該以群體的生產率、滿意度和持續成長為結果導向。而在自變量上，Robins明確地提出了以組織文化、工作環境為內容的外界條件，以成員能力、群體規模結構等為主的內部組成，以及由群體互動過程和群體任務驅動組成的群體行為四大維度，而Hoseman則通過對背景因素、必需群體行為、群體成員構成、群體行為顯現過程、結果產出和反饋子系統的考察，提出了活動、規范、相互作用與思想情緒的群體行為四項變量。具體內容見圖1和圖2。

圖1 Robins的群體行為模型①資料來源于Robins編著的《組織行為學》，中國人民大學出版社1997年出版，第233-250頁。

圖2 Hoseman的群體行為系統模型②資料來源于時巨濤等編著的《組織行為學》，北京師范大學出版社2008年出版，第128頁。

當然，對于這樣的研究國內學者是表示肯定和支持的。他們在忠于組織行為學以實現組織行為高效性為目的的基礎上，基于國外研究也提出了自己的見解。比如陳春花等認為群體行為的形成離不開目標、資源、結構和外部環境的影響和支持，而馬建新等則認為包括個人素質能力、需求等的內部成員資源、行為動力和外部環境都是研究群體行為不可或缺的因素。需要注意的是無論是以上哪一種解釋，在群體行為的研究變量上一些共性還是應該得到明確。即群體行為的變量解釋統統都是遵循組織行為學研究組織行為基本思路的結果。一方面按照逐級遞進的分析規則，個體行為是群體行為的研究基礎。在群體行為的自變量中不難發現一些個體行為的變量蹤跡。比如Robins群體行為的成員資源變量中就將對個體行為產生作用的，諸如能力、人格特點等變量收納其中；Hoseman則在考察由個體組成的群體成員構成子系統過程中，認為來自個體成員的信仰、觀點、態度和需求都是影響群體行為的重要因素；而馬建新等中國學者則把包含個人愿望的利益要素視為了群體行為不可或缺的關鍵等。另一方面關注分析水平之間的區別，將個體與群體的差別附加于對群體行為的分析之上。比如與個體行為相比，群體行為能夠實現個體成員之間的互動，所以群體互動是區別群體與個體行為的顯著變量，也是群體行為必不可少的重要變量；再比如群體是個體按照一定結構所形成的，所以群體的規模、結構等要素都必然要在群體行為的解釋變量中占據一席之地。由于群體行為是組織行為研究的基礎，所以明確被國內外學者普遍認可的群體行為變量，在很大程度上有助于對組織行為變量的厘清，那種以變量組成為基本內容的框架建構也就能基本成型。那么，群體行為的普遍性解釋變量是什么？事實上在以高效性為結果的導向下，群體行為呈現四個維度的自變量組成。它們分別是行為主體、行為過程、行為動力和環境影響。在關系上，它們互相作用、互相關聯，并以行為的高績效性和高滿意度為聯動閉環。換句話說就是為了實現群體行為的高績效和高滿意度，行為主體不僅在個體或整體行為目標、規范、壓力和標準等動力的驅動下，還在受到環境的必然影響下體現著人與客觀自然，人與人之間的聯系互動。在四個自變量被普遍認可的前提下，以群體行為研究為基礎的政府組織行為分析框架的基本輪廓就可以初步劃定。它是一個以行為高績效和高滿意度為因變量，以行為主體、過程、動力和環境影響為自變量的綜合組成。

（二）與群體行為相區別的政府組織行為變量詮釋

關注群體與組織之間的區別，是沿著組織行為學研究組織行為基本思路建構普遍意義上組織行為分析框架的關鍵一環。雖然政府作為行政組織是組織范疇中的一員，但是由于它與其他組織相比的獨特之處較為明顯，所以政府行為的分析框架理應顯示出與其他組織不同的、特有的政府特質。

1.基于群體與組織區別上的變量詮釋

“組織行為的達成，得益于人們在群體行為的基礎上增加了目標和正式結構兩項內容”〔11〕。這意味著組織行為的分析變量必須在基于群體與組織的區別之上來詮釋。而且相比群體，組織不僅有更清晰明確的目標，還擁有群體無法實現的正式結構。具體來說，一方面更加清晰明確的目標是群體與組織的第一個區別。盡管群體也有目標變量的存在，但是“這個變量在群體行為中卻經常沒有明確表達出來”〔12〕。通常，群體行為的目標是一些簡單或復雜的任務，而組織行為的目標則不止于任務。在很大程度上，組織目標是諸多任務得到綜合的結果。當然這絕不是任務的簡單加總，那些在形式上被明確表達出來并被成員知曉的組織目標，不僅在內容上多于且高于任務，還在意義上顯示出決定組織行為內容和方向的更加深遠性。至此，如果把這種特點和區別附加于群體行為的基本維度之上，那么目標推動組織向某個方向運行的作用，會使群體行為的動力維度發生從任務變量到目標變量的演變，組織行為在動力維度上的變量由此形成。

另一方面正式結構是群體與組織之間最顯著的差異。什么是正式結構？在本質上，它其實就是一種關系，一種組成組織的各個部分所擁有的，既正式又穩定的關系。早在19世紀，韋伯在泰勒專業分工的基礎上就提出了官僚組織的結構形式，用以詮釋組成組織的部分之間所存在著的十分具體且必要的關系互動。他認為任何組織都在專業分工的規則下實現了條塊分割，以至于一些關系隨之產生。在橫向上，一種利益關系得以產生。專業分工解決了任務分解的問題，創造了各司其職、各盡其責的不同機構與部門。而每一個機構與部門既單一但又不獨立，既在組織運行的過程中各自定位和扮演著以專業、職能為導向的角色，又在千絲萬縷的聯系中保持著源于業緣，或者說維護和增進各自利益的關系紐帶。一旦業緣關系破裂，利益發生沖突，組織的正式結構將朝異化和低效的方向發展，反之則是一種良好結構的呈現；在縱向上，組織的這種正式結構更多地表現為一種權力關系。在等級權威的規則下，各個機構與部門被劃分為上級與下級，一條上級命令下級，下級聽從上級指揮的權力關系圖被明顯地勾勒了出來。它就像是一把“雙刃劍”，使組織的正式結構變得或穩定或不穩定。比如上下級的等級命令鏈有效運行有利于各部門關系的緊密和互動，而權力的過于集中或過度分權又增加了組織低效甚至瓦解的風險等。還需要指出的是，組織結構所謂的正式性其實是源于內部機構部門受到了正式規范的約束和制約。當然，這種正式性并不具有絕對意義。也就是說組織在一定程度上受到了來自正式規范和非正式規范的共同制約，而組織的正式結構也勢必在正式與非正式規范的約束下變得更加良好有效。在這個層面上，“組織在遵循兩個規則的運行下表現一定的道德規范”〔13〕，而其正式結構既在表面上呈現一種由專業分工導致的機構部門客觀組成，又在本質上呈現一種與利益、權力、規范相關的部門關系。換句話說客觀結構、利益關系、權力關系，以及正式或非正式的規范制度成了組織正式結構的基本內涵。如果要進一步分門別類，那么客觀結構是行為主體的內容，權力關系及其運行、利益關系及其增進維護是行為過程的題中之義，而正式和非正式規范的結合則由于具有約束制約行為主體朝標準化方向運行的功能，理應被置于行為動力的范疇中加以考察。至此，區別于群體的組織行為分析變量基本確定。

2.基于政府行政組織與其他組織區別上的變量詮釋

由于政府是區別于其他組織的行政組織，所以分析框架本身在很大程度上還必須凸顯政府的特質。用有別于其他組織的政府特質來細化普遍意義上組織行為的分析變量，這是建構政府行為分析框架過程中不可或缺的最后一步。

與其他組織不同，政府在委托-代理理論下首先是公共利益的代表者。由于獲得社會內容和特性的需求就是利益，所以框架中政府行為的結果或因變量得到了實現公共利益最大化的解釋。由于公共利益本身是一個參照意義較強的概念，它涉及的既可能是人類命運共同體下的超國家層面，又可能是某個國家或地方亦或民族層面，所以政府行為框架的因變量理應包含超國家利益、國家利益、地方利益、民族利益最大化的內涵與意義。這是在公共利益代表者層面上，政府與其他組織行為分析框架的第一個不同。至于第二個不同，就要將注意力集中在利益的分配上。由于不同的人、國家、地方和民族對于利益的追求不同，所以處理利益需求的矛盾，并在既有利益上進行合理公正的權威分配是一個非常重要的問題。從公共利益權威性分配角度看，這其實是一種公共政策的過程，是政府行為在過程變量上的具體表現。除此之外，政府還是公共權力的擁有者。這使行為過程上的權力運行變量又具有了特指公共權力運行的主要內涵。如果再進一步，公共權力運行本身又有著既要遵從官僚組織的運行規則，實行自上而下的運行，又要遵循依法的規則，堅持將權力關進制度的“籠子”里的基本內涵。至此，政府行為的分析框架在基于普遍意義組織行為框架的基礎上，與其他組織相比又有著兩個顯著的不同。一方面對超國家、國家、地方和民族利益最大化的實現成了政府行為的因變量，另一方面公共政策過程、公共權力運行過程則是政府行為在過程維度上的自變量體現。

（三）政府行為的一般性分析框架

基于組織行為學研究組織行為的基本思路，本文建構了一個分析政府行為的一般性框架（見圖3）。這是一個具有普遍性意義的政府行為分析框架，這意味著它既適用于一般，又適用于特殊政府的行為分析。從內容上看，因變量的獲得是四個自變量相互作用與關聯的結果。具體來說，一方面因變量以實現行為的高績效性和高滿意度為內容，有著超國家、國家、地方和民族利益最大化的基本內涵；另一方面由于政府行為是行為主體在動力的驅動下行使行為的過程，而且無論是主體還是動力，亦或是過程都在開放的系統中受到了環境的影響，所以行為主體、行為動力、行為過程和環境影響是框架中的四個自變量。由于政府是特殊的組織，所以變量本身在內容上又有著特定的解釋。比如科層官僚組織形式下的政府各部門是行為的主體，由諸多任務組成但不限于任務的明確目標動力，注重于公共政策和公共權力的行為過程等。另外，由于政府是處于開放系統中的行政組織，所以環境影響是框架中不能被忽略的自變量。實際上對于政府行為而言，內部成員的學歷、素質、能力，外部科技發展、社會進步等環境既是一種資源，又是一種約束，更是一種要求。良好的環境為政府行為的高績效和高滿意度提供必要條件，反之甚至阻礙有效、高效政府行為的發生，而且政府處于環境中就一定要適應環境的要求，因地制宜實施行為是政府實現公共利益最大化的必然要求。只是說環境的范疇很寬、很廣，要將其一一列舉于框架中進行分析是不現實的。關注重要且關鍵的內外環境而非全盤關注，是框架對于環境影響變量的基本設定。

圖3 基于組織行為基本研究思路上的政府行為一般分析框架