國際災害治理法對疫情防控的啟示
——基于人權的視角

唐穎俠

災害與人權的關系日益受到關注，然而無論是既有國際人權法規范還是國際災害治理法，都沒有成熟的解決之道。近年來基于人權的方法適用于國際災害治理中，從理論層面的探索逐漸發展為國際人權判例和軟法規范，為應對災害對人權的負面影響提供了一條可行的路徑。在新冠肺炎在全球蔓延的背景下，深入分析國際法中基于人權的災害治理方法，以期對于疫情防控中的人權保障帶來些許啟示。

一、災害對人權的負面影響

災害(1)災害指由于危險事件與暴露條件、脆弱性和能力相互作用，從而嚴重破壞任何規模的社區或社會運作，導致下列一種或多種后果：人員、物質、經濟和環境損失和影響。聯合國減災辦事處(United Nations Office for Disaster Risk Reduction)：https://www.unisdr.org/we/inform/terminology，最后訪問日期2020年11月20日。本文所指災害是自然災害的簡稱，與事故災害、公共衛生事件和社會安全事件并列為突發公共事件。會造成巨大的人類痛苦和財產損失。近年來，隨著氣候變化的影響日益加深，極端天氣和氣候災害的發生更加頻繁和劇烈。全球近12年來(2008—2019年間)共發生災害8356次，因災害導致的流離失所者人數達287，966，000人，其中2010年高達4235萬人。(2)國內流離失所者數據庫：https://www.internal-displacement.org/database/displacement-data，最后訪問日期2020年11月20日。僅2018年一年，國際災害數據庫就記錄了315次災害事件，造成11804人死亡，6850多萬人受災，經濟損失達13170億美元。(3)國際災害數據庫網站：www.cred.be，最后訪問日期為2020年11月20日。2019年緊急事件數據庫(4)1988年，災害流行病學研究中心(CRED)建立了緊急事件數據庫(EM-DAT)。EM-DAT是在世界衛生組織(WHO)和比利時政府的初步支持下創建的。(EM-DAT)報告了至少396起自然災害，造成11755人死亡，9500萬人受到影響，損失近1300億美元。在地區層面，亞洲是最容易受災害影響的地區，在全球災害事件中占據40%的比例，死亡人數占全球總死亡人數的45%，受災人數占到了全球總受災人數的74%。(5)國際災害數據庫網站：https://www.emdat.be，最后訪問日期是2020年11月20日。盡管幾十年來防災和減災機制不斷改進，但各國在災害管理方面仍面臨許多挑戰，這一現象可能會隨著氣候變化的影響而更加惡化。

災害會對人權產生廣泛而系統的負面影響。這種負面影響既包括災害本身對于人權的侵犯，也包括國家所采取的應對災害的各種措施對人權造成的損害。自然災害對人權的負面影響往往不是通過有目的的政策造成的，如果國家和國際行為體在備災、救濟和恢復的各個階段都考慮到相關的人權保障，這些挑戰就可能得以減輕甚至避免。

首先，在生命權和健康權方面，災害威脅和破壞人的生命安全，構成對生命權的直接侵犯，健康權也深受災害的威脅和挑戰。災害發生后，由于缺乏衛生條件和潔凈的水，極易引發傳染病蔓延以及營養不良，疾病風險大大增加，此時對健康權的保障尤為緊迫。尤其是已經患有疾病并需要定期治療或住院治療的人，可能會因災害造成的醫療保健服務中斷或獲得服務的機會有限而受到更大的負面影響。依據國際人權法，受災人員有權獲得最高標準的健康權利(6)參見《經濟、社會、文化權利國際公約》第12條、《消除對婦女一切形式歧視公約》第2條、《兒童權利公約》第24條、《消除一切形式種族歧視公約》第5條、《殘疾人權利公約》第25條、《國內流離失所者指導原則》第18-19條。聯合國公約與宣言檢索系統：https://www.un.org/zh/documents/treaty/bytopic/humanrights.shtml，最后訪問日期是2020年6月30日。，包括精神健康和心理健康。如果把心理健康也納入其中的話，災害所帶來的負面影響將更加深遠。

其次，其他與災害影響直接相關的人權包括適足生活水準的權利(7)參見《經濟、社會、文化權利國際公約》第11條、《消除對婦女一切形式歧視公約》第14條、《兒童權利公約》第24條、《殘疾人權利公約》第28條、《國內流離失所者指導原則》第7、18條。聯合國公約與宣言檢索系統：https://www.un.org/zh/documents/treaty/bytopic/humanrights.shtml，最后訪問日期是2020年11月20日。，如食物權和水權。每當自然災害摧毀農作物和農田、污染水源，造成糧食短缺、物資不足時，這些權利就會受到威脅。住房權也特別容易受到自然災害的影響，而且在災害發生的各個階段都有不同程度的影響。在自然災害的初期，房屋可能被洪水淹沒或被地震、颶風等損毀。在災害發生之后，由于居住條件不安全而被迫逃離家園。這些情況下，受災人員的住房權都需要得到保障。依據經濟及社會理事會在1998年通過的《國內流離失所者指導原則》第7、18條(8)聯合國公約與宣言檢索系統：https://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=E/CN.4/1998/53/Add.2，最后訪問日期是2020年11月20日。，國家有義務確保向這些受災者提供適當的住所，并確保在災情延長的情況下住所適合長期居住。

再次，除了保護受災人員獲得食物、水、住所和保健的基本權利之外，人權原則還包括保護受災人員的自由，并確保他們參與影響其利益的決策。在災害期間，人身自由和安全的權利(9)參見《公民權利和政治權利公約》第9條、《殘疾人權利公約》第14條、《消除一切形式種族歧視公約》第5條。聯合國公約與宣言檢索系統：https://www.un.org/zh/documents/treaty/bytopic/humanrights.shtml，最后訪問日期是2020年11月20日。以及行動自由(10)參見《公民權利和政治權利公約》第12條、《殘疾人權利公約》第18條、《消除一切形式種族歧視公約》第5條。聯合國公約與宣言檢索系統：https://www.un.org/zh/documents/treaty/bytopic/humanrights.shtml，最后訪問日期是2020年11月20日。應得到尊重。家庭被視為應受保護的社會基本單位，因災害而與家庭分離的成員應盡快團聚或采取特殊步驟確保兒童受保護。受教育權(11)參見《經濟、社會、文化權利國際公約(ICESCR)》第10條。聯合國公約與宣言檢索系統：https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-2200-XXI.shtml，最后訪問日期是2020年11月20日。也應在災害期間得到保障。重返學校不僅對于兒童的持續性教育而且對于社會心理健康以及減少暴露在風險中是很重要的。言論和信息自由權(12)參見《公民權利和政治權利公約》第19條、《國內流離失所者指導原則》第18條。聯合國公約與宣言檢索系統：https://www.un.org/zh/documents/treaty/bytopic/humanrights.shtml，最后訪問日期是2020年11月20日。以及政治參與權(13)參見《公民權利和政治權利公約》第25條、《國內流離失所者指導原則》第22條。聯合國公約與宣言檢索系統：https://www.un.org/zh/documents/treaty/bytopic/humanrights.shtml，最后訪問日期是2020年11月20日。，也適用于與災害有關的權利保障。這些權利要求各國提供有關正在發生的自然災害以及應對措施的信息，以便人們能夠知情并自由地做出決定。這包括參與影響受災人員福利的決定以及災后返回家園或重新安置的規劃和管理的權利。

最后，在應對災害采取的各項措施中，也可能帶來人權的挑戰。因此，平等與不受歧視的原則應貫穿于整個災害治理的過程。在提供救災援助時，不能因年齡、性別、殘疾、宗教、族裔或社會地位而有所歧視，也不能基于種族、膚色、性別、語言、宗教或社會出身等方面對權利進行限制或克減。(14)參見《公民權利和政治權利公約》第4條。聯合國公約與宣言檢索系統：https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-2200-XXI-2.shtml，最后訪問日期是2020年11月20日。人權原則不僅有助于確定受災人員的需要，而且可以確保以適當、及時和公平的方式滿足這些需要。

可能受到災害影響的人權主要規定在聯合國核心人權公約中。據此，各國有義務采取步驟，盡量減少災害對人權的負面影響，這可能包括有義務請求和接受國際社會的援助(15)Hope Lewis, “Human Rights and Natural Disaster: The Indian Ocean Tsunami”, Human Rights, Vol.33, No.4, 2006, pp.12-16.。

二、為什么在災害治理中納入人權的視角

(一)災害發生的社會根源為人權視角納入災害治理提供了理論基礎

當我們透過災害的自然原因探究影響災害發生的社會、經濟、文化制度根源時，發現正是這些社會性因素與自然力量絞合在一起，才導致甚至加劇了災害對于人權的負面影響。將災害僅視為自然現象無法解釋受災人員在同一災害之中面臨的不同的風險和不平等境遇。重新審視災害根源的社會因素為人權視角納入災害治理提供了理論基礎。

1.災害的自然屬性與社會屬性

當災害發生時，人們往往關注其自然屬性。摧毀人類成就的自然力量被認為是引發災難原因。因此，災害是不能預見且無法采取預防措施避免其發生的意外事件，是一種不可抗力。如果把災害僅僅界定在不可抗力的范疇內，盡管對人權造成了極大的損害，那么受災人員也只能尋求人道主義援助，因此傳統災害法框架下國家對災害的應對局限于災后救濟，而且救災行為被視為對受害者的一種幫助和恩惠。因此，僅看到了災害對人權的侵犯，不足以支持國家在災害治理中應承擔人權義務。然而，當我們的視角從孤立的災害事件擴展開來，深入其背后的社會結構，就會發現自然力量不過是觸發了災害。

正如人類無法平等地獲得資源和機會一樣，人類也不會平等地暴露于危險之中。人們是否有足夠的土地耕種、潔凈的水源以及安全的住所，這些都取決于社會因素(包括經濟和政治進程)。社會因素決定著誰將面臨最大的危險。個人的風險防護能力、信息、財富和健康等特征往往與自然無關,而是由社會屬性決定的。災害風險從根本上取決于社會制度及其相關權力關系對不同社會群體的影響。面對災害的脆弱性受制于社會制度和權力結構，根本上源于政治和經濟制度，而不是自然力量。正是這些制度決定了人們在健康、收入、建筑安全、工作地點和家庭等方面的差異。(16)Ben Wisner et al., At Risk: Natural Hazards, People’s Vulnerability and Disasters, 2nd ed., London: Routledge, 2004, p.6.

災害嚴重影響社會中的弱勢群體，從而加劇了現有的不平等現象。因此，災害的影響具有不公平性。當災害發生時，貧困人口、失業者和居住在人口稠密的特大城市邊緣地帶的人受到的威脅最大。這些群體往往缺乏諸如保險或個人存款等保障機制，難以從災害的影響中恢復過來。他們有限的基礎資源和生活條件使其更容易遭遇疾病的傳播以及生計和教育的中斷，因此這些群體往往更強烈地并在更長時間內感受到災害的影響(17)Brooke Havard, “Seeking Protection: Recognition of Environmentally Displaced Persons under International Human Rights Law”, Villanova Environmental Law Journal, 2007,Vol.18, Issue 1, p.65.。在自然災害情況下，先前存在的脆弱性和歧視模式通常會加劇。在受災人員中處于特別危險境地的是那些因災害而被迫離開家園或慣常居住地的人，這些人因此成為境內流離失所者(IDPs)。

災害是自然災害和人類活動的復雜組合。這種認識加深了我們對災害發生的根源的理解，即造成災難的不僅是自然事件，也是不同于自然環境的社會、政治和經濟制度的產物，而這些制度構成了社會中不同群體的生活。如果將自然災害從社會因素中剝離出來，從而過于強調自然災害本身，就會導致理解的狹隘。當然并不是說自然原因毫無意義，而是在評估災害的原因時應當注意自然屬性和社會屬性之間的平衡，避免將自然過程視為災害發生的唯一原因。對于災害社會屬性的關注為國際社會在災害治理中納入人權視角提供了理論基礎。

2.脆弱性與賦權

脆弱性是指一個人或一個群體的特點及影響他們預測、應付、抵抗和從自然災害影響中恢復的能力的情況。它涉及一系列因素，這些因素決定了一個人的生命、生計、財產和其他資產在自然界和社會中受到的危害程度。(18)Ben Wisner et al., At Risk: Natural Hazards, People’s Vulnerability and Disasters, 2nd ed., London: Routledge, 2004, p.11.自然現象本身不一定會導致自然災害。風險=危害×脆弱性(Risk = Hazard x Vulnerability)。(19)United Nations Inter-Agency Secretariat of the International Strategy for Disaster Reduction, Living with Risk: A Global Review of Disaster Reduction Initiatives, Volume I, Geneva : United Nations Publication, 2004, p.62.發生在既沒有人口也沒有經濟、社會和環境資產的地方的洪水不一定會導致災難，通過共同努力減少災害風險，可以避免或減少脆弱性。(20)John Twigg, “Disaster Risk Reduction: Mitigation and Preparedness in Development and Emergency Programming”, Good Practice Review, Number 9, London: Overseas Development Institute, March 2004, p16.

大量文獻表明，自然災害對脆弱人群的影響最為嚴重。(21)Mariangela Bizzarri, “Protection of Vulnerable Groups in Natural and Man-Made Disasters”, in Andrea de Guttry, Marco Gestr, Gabriella Venturini eds., International Disaster Response Law , Hague: T.M.C.Asser Press , 2012, pp.381-414.因為在一個特定的社會中，那些經常遭受歧視和缺乏機會的人在發生自然災害時也會經歷類似的排斥模式。此外，由于這些人以前就被排斥在外，這些人很可能已經居住在危險地區或危險的住房內。(22)Ben Wisner,“Marginality and Vulnerability: Why the Homeless of Tokyo Don’t ‘count’ in Disaster Preparations”, Applied Geography ,1998,Vol.18, No.2, p.26.婦女、兒童、殘疾人、老年人、土著社區和少數民族等弱勢群體可能更嚴重地受到自然災害的不利影響。影響脆弱性關鍵的變量包括社會階層(包括財富差異)、職業、種姓、族裔、性別、殘疾和健康狀況、年齡和移民狀況等。脆弱性代表著對于災害的風險抵御能力和從災害中恢復的能力較弱，與“脆弱”相對的是“安全”或者“能力”。此外，脆弱性還有時間上的維度。脆弱性可以通過對未來生計的損害來衡量，而不僅僅是災害發生時的生命和財產損失。弱勢群體也是那些在發生災害后最難重建生計的群體，這反過來又使他們更容易受到災后恢復過程的影響。

傳統的救災觀念對于弱勢群體的關注，往往強調其脆弱性和局限性，因此需要對其進行特殊的保護和照顧。這種觀點往往將“社會弱勢群體”視為“特殊需求群體”。該群體是被固化的而無法通過自身的努力而改變的，只能作為“受害者”被動地接受外來的幫助和照顧。基于人權的方法應對脆弱性是賦權(Empowerment)的過程，并將弱勢群體視為能動的主體。被賦權者享有很大程度的自主權和獨立性。而且賦權是一種參與的過程，是將決策的責任和資源控制權授予或轉移到其手中。從廣義上來說，賦權是選擇和行動自由的擴展。它意味著增加對影響生活的資源和決策的權力和支配能力。當人們真正進行選擇時，就能增加對其生活的支配能力。在災害治理中納入人權視角后，產生“脆弱性”的過程將被人們抵抗、避免和適應災害的能力所抵消，并利用他們的能力來創造安全的環境，無論是在災難發生之前還是在災難發生后。

當我們將災害發生根源中社會因素置于自然原因同等重要的考量時，脆弱性將災害與人權聯系在了一起。脆弱性不僅是個人的能力缺乏，而且是社會結構中的能力和機會。災害治理也因此超越了人道主義援助的道德層面，增加了人權保障的維度。當災難來臨時，人權不應由此而受到忽視。各國政府也負有同樣的保護人權的義務，但在災難情勢下，行使這項義務可能更為復雜。受災人員面臨各種人權挑戰，如獲得援助的機會不平等、在提供援助方面受到歧視、不安全的重新安置、財產歸還和流離失所。這些挑戰可能發生在災害管理的不同階段。因此，應將基于人權的方法納入災害管理的所有階段，包括預防、緊急救濟和反應、重建和恢復。基于人權的方法應該提供一種全面的方法，關注受災人員的基本需要。

(二)既有國際法框架應對災害中的人權保障存在不足

如果國際人權法或國際災害治理法已提供了足夠的規范以保障災害中的人權，那么即使根據災害中的社會因素，需要通過人權法的納入并對弱勢群體賦權，也只是一個法律適用的過程，而不需要探尋一條新的路徑，強調在災害治理中納入基于人權的方法。然而，遺憾的是，無論是國際人權法還是國際災害治理法都沒能提供這樣現成的法律規范。

1.國際人權法對于災害治理的關注不足

首先，國際人權條約中直接適用于災害治理的條款較少，只有兩項有法律約束力的文書直接提到了災害援助。《1990年非洲兒童權利和福利憲章》第23條(23)明尼蘇達大學人權圖書館網站：http://hrlibrary.umn.edu/africa/afchild.htm，最后訪問日期是2020年11月20日。和《2006年殘疾人權利公約》第11條(24)聯合國公約與宣言檢索系統：https://www.un.org/zh/documents/treaty/files/A-RES-61-106.shtml，最后訪問日期是2020年11月20日。，分別規定了締約國在自然災害、國內武裝沖突、內戰等危難情況下，采取一切適當措施，確保難民兒童、國內流離失所兒童和殘疾人獲得保護和安全。其他人權條約中鮮有直接涉及災害治理的規定。

其次，國際人權條約機構發布的涉及自然災害問題的一般性意見，涉及的權利種類和范圍仍十分有限。從1991年經濟社會文化權利委員會發布第4號一般性意見以來，約有10份一般性意見明確提及自然災害問題，涉及到適足住房權、食物權、健康權、水權和社會保障權等。人權事務委員會也僅在第 29號一般性意見中，明確了國家在自然災害中克減《1966年公民權利和政治權利國際公約》所規定的權利時必須滿足的實質性要件和程序性要件。(25)廖艷：《論國際災害應對法的人權轉向》，《法學論壇》2018年第6期，第51頁、第52頁。

第三，人權理事會發布的有關災害與人權的文件不具有法律拘束力。人權理事會不僅在特殊群體權利和具體權利議題中反復提及災害情形，而且在普遍定期審議結果以及主席聲明中對遭受重大自然災害的國家的人權狀況進行了評估和督促。如，第19/4號《在災害背景下的適足生活水準權所含適足住房問題》的決議，第22/16號《在災后和沖突后增進和保護人權》的決議、第 S-13/1號《人權理事會對 2010年1 月12日地震之后海地恢復過程的支持：從人權角度》的決議。(26)廖艷：《論國際災害應對法的人權轉向》，《法學論壇》2018年第6期，第51頁、第52頁。

2.傳統國際災害治理法中缺乏人權視角

迄今為止在國際法中并沒有一項具有法律約束力的有關災害治理的條約，在國際層面也沒有一個集中統一的機構負責災害治理，主要分散在聯合國的各種機構，包括聯合國減災署、世界糧食計劃署、世界衛生組織和人道主義事務協調廳等(27)聯合國網站(United Nations), Humanitarian and Disaster Relief Assistance, http://www.un.org/en/globalissues/humanitarian/，最后訪問日期2020年11月20日。，以及國際紅十字和紅新月聯合會、政府間常設委員會和大量的非政府組織，由此形成了很多軟法文件。

傳統的災害治理方法是建立在人道主義救援的基礎上的，側重于對災害發生之后困境的救助。受災人員被視為災害中的受害者，被動地接受物資援助和精神撫慰。人道主義救援從本質上看是一種建立在同情和憐憫基礎上的慈善救助。受災人員的尊嚴和權利往往難以得到應有的尊重和保護，其需要也難以得到真正的滿足。相反，基于人權的方法將受災人員視為災害中的權利享有者，不是單向度的接受慈善和恩惠，而是與國際人權法中的義務主體國家處于平等地位，主張自己的權利。國家作為義務主體應尊重、保護和實現受災人員的權利。受災人員享有權利的范圍也不僅僅局限于災害發生期間，而是延伸到災害發生前的預防和減災措施以及災后恢復和重建的持久發展過程。因此，基于人權的災害治理方法，超越了人道主義援助中權利義務不明的缺陷，明確了權利享有者(受災人員)和義務承擔者(國家)各自的行為邊界。

3.國家層面的落實差別較大

人權的保障最終依賴于國家作為義務承擔者的行動，通過立法、執法和司法層面落實國際人權條約中所承擔的人權義務。2005年，在世界減災大會上通過的《兵庫行動框架》呼吁各國通過政策和立法的方法減少災害風險，引發了各國對于災害治理立法的關注。此后，大量相關立法得以通過。然而，在容易發生災害的國家之間，災害治理的法律框架存在相當大的差異。有學者認為，如果法律和政策采用基于人權的辦法，個人對災害的脆弱性可能會減少。(28)Karen da Costa, Paulina Pospieszna, “The Relationship between Human Rights and Disaster Risk Reduction Revisited: Bringing the Legal Perspective into the Discussion”, Journal of International Humanitarian Legal Studies, Vol.6, Issue 1, 2015, pp.64-86.目前各國有關災害治理的國內法中明確包含人權標準和內容的立法比較少見，依據紅十字與紅新月國際聯合會(IFRC)對于20個國家樣本的比較研究，其中只有8個國家在災害法中規定了人權的標準和原則，但也主要是宣示性的，內容較為空泛，并非具有強制執行力的法律權利和義務。(29)國際紅十字與紅新月聯合會(IFRC), Law and Disaster Preparedness and Response: Multi-Country Synthesis Report, https://media.ifrc.org/ifrc/wp-content/uploads/sites/5/2019/11/DPR_Synthesis-Report_EN_Screen.pdf.最后訪問日期2020年11月20日。

可見，面對災害對人權造成的負面影響，國際人權法和災害治理法都缺乏有效的應對方案。因此，在災害治理中納入基于人權的方法成為近20年來的發展趨勢。

三、國際災害治理中的人權視角：基于人權的方法

傳統上，自然災害被認為主要帶來人道主義性質的挑戰和問題。然而，人們越來越認識到，人權應成為所有有關自然災害的人道主義工作的法律基礎。如果人道主義援助不以人權框架為基礎，就有可能視角過于狹窄，導致受害者的基本需求無法納入恢復和重建的整體規劃過程。人權視角下的國際災害治理路徑主要是國際災害治理法對于人權方法的納入。

(一)基于人權的方法

基于人權的方法(HRBAs)(30)基于人權的方法是為人類發展進程而設計的概念框架，以國際人權標準作為其規范基礎，并側重在實踐中以促進和保護人權為目標的方針。它試圖揭示發展問題的核心挑戰是不平等，糾正妨礙發展的歧視性做法和不公正的權力分配。參見：https://unsdg.un.org/resources/frequently-asked-questions-human-rights-based-approach-development-cooperation,最后訪問日期2020年11月20日。最初源于國際發展合作領域，隨著人權在聯合國事務中的主流化而成為適用于聯合國各個領域的重要指導原則，優先適用人權原則是1997年啟動的聯合國改革的基石，代表性文件是2003年通過的《聯合國關于以人權為基礎的發展合作方式的共同諒解》(31)聯合國可持續發展組織(UNSDG), The Human Rights Based Approach to Development Cooperation Towards a Common Understanding Among UN Agencies, https://unsdg.un.org/resources/human-rights-based-approach-development-cooperation-towards-common-understanding-among-un，最后訪問日期2020年11月20日。，闡明了人權標準和原則如何在聯合國的各項規劃中付諸實施。主要目的是鼓勵國家和國際組織將基于人權的方法整合到他們的發展項目和規劃中。

聯合國人口基金會(UNFPA)“基于人權的規劃方法”培訓手冊(32)聯合國人口基金(United Nations Population Fund), A human rights-based approach to programming: Practical information and training manuals, 2010.http://www.unfpa.org/resources/human-rights-based-approach-programming.最后訪問日期2020年11月20日。是聯合國機構中對基于人權的方法進行災害管理的范例，該手冊了說明如何將人權方法納入到災害管理的方案設計中。(33)Wouter Vandenhole , Paul Gready , “Failures and Successes of Human Rights-Based Approaches to Development: Towards a Change Perspective”, Nordic Journal of Human Rights, 2014,Vol.32,No.4,pp.291-311.大量文獻表明，雖然最初設想是在發展框架內使用，但在自然災害治理中越來越多地適用基于人權的辦法。(34)Jane McAdam , “From the Nansen Initiative to the Platform on Disaster Displacement: Shaping International Approaches to Climate Change, Disasters and Displacement”, University of New South Wales Law Journal, 2016, Vol.39, No.4,p.1520;Brian Concannon , Beatrice Lindstrom, “Cheaper, Better, Longer-Lasting: A Rights Based Approach to Disaster Response in Haiti”, Emory International Law Review ,2011,Vol.25, Issue 3, p.1145-1191;David Fisher, “Legal Implementation of Human Rights Obligations to Prevent Displacement Due to Natural Disasters”, Studies in Transnational Legal Policy, 2010, Vol.41, p.551.

聯合國人權理事會在《在災后和沖突后局勢中促進和保護人權的最佳做法和主要挑戰的最后研究報告》中提出，將基于人權的方法應用于災害治理需要遵循國際人權法中的原則。(35)聯合國人權理事會(United Nations Human Rights Council), Final research-based report of the Human Rights Council Advisory Committee on best practices and main challenges in the promotion and protection of human rights in post-disaster and post-conflict situations, A.HRC/28/76,2015.http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/A_HRC_28_76_en.pdf,最后訪問時間：2020年11月20日。盡管尚無對“基于人權的方法”的唯一、明確的定義，但多數文獻認為至少應包括“與人權標準相關聯”、“非歧視”、“賦權/脆弱性”、“參與”和“問責制”五個要素(36)Wouter Vandenhole, Paul Gready, “Failures and Successes of Human Rights-Based Approaches to Development: Towards a Change Perspective”, Nordic Journal of Human Rights, 2014, Vol.32, No.4, pp.291-311.。

在人權的視角下，對于災害治理，僅僅施舍是不夠的。基于人權的方法要求有關災害治理的計劃、政策和進程以國際人權法中所確定的權利和義務為基礎，賦權個人尤其是社會中最邊緣化的群體有能力參與政策制定，并有權要求責任承擔者對其行為負責，以實現可持續的發展。具體在災害治理過程中，基于人權的方法要求責任承擔者在規劃和實施新項目和活動時充分地理解、尊重和保護受災害影響的人的人權；通過參與機制與受災或易受災人員進行磋商；在提供或獲得相關援助或建立相關的救援計劃、疏散計劃和重建方案時，不得有所歧視；并積極主動地發現被邊緣化的、需要幫助的弱勢群體(例如農村人口、老年人、殘疾人、婦女、兒童或貧困人口等)。(37)Marlies Hesselman, “Establishing a Full ‘Cycle of Protection’ for Disaster Victims: Preparedness, Response and Recovery According to Regional and International Human Rights Supervisory Bodies”, Tilburg Law Review,2013, Vol.18, No.2,pp.106-132.“參與”要求所有受災害影響的利益相關者能夠參與影響其權利的決策(38)聯合國人權理事會(United Nations Human Rights Council), Final research-based report of the Human Rights Council Advisory Committee on Best Practices and Main Challenges in the Promotion and Protection of Human Rights in Post-Disaster and Post-Conflict Situations, A.HRC/28/76, 2015.；并且確保“問責制”。可見，基于人權的方法主要有兩個特點：首先，它強調實質性的人權標準，通過人權法律和政策規范評估災害治理的水平和效果；其次，它認為相關的行為體(國家)是“責任承擔者”，具有保護“權利享有者”的具體責任。(39)Lottie Lane, Marlies Hesselman, “Governing Disasters: Embracing Human Rights in a Multi-Level, Multi-Duty Bearer, Disaster Governance Landscape”, Politics and Governance, 2017,Vol.5, No.2, pp.93-104.

(二)人權視角在國際災害治理法中的進路

人權視角為災害治理帶來了兩個明顯的轉變。首先，對于災害治理從基于人道主義的援助轉變為關注其中的人權保障。其次，災害治理的范圍由災后救助擴展到預防災害的備災、災中救濟和災后重建持久解決途徑的全面覆蓋。如前文所述，關于災害治理并沒有一部國際條約，主要由不同組織、機構所訂立的各種軟法組成。近年來，這些軟法文件出現了比較明顯的納入基于人權的方法的趨勢。

1.《發生災害時的人員保護條款草案》(2016)

聯合國國際法委員會(ILC)于2016年通過了《發生災害時的人員保護條款草案》(以下簡稱《草案》)(40)聯合國網站：Draft articles on the protection of persons in the event of disasters，https://legal.un.org/docs/?path=../ilc/texts/instruments/english/draft_articles/6_3_2016.pdf&lang=EF，最后訪問時間2020年11月20日。的整套條款，包括序言和18個條文。盡管草案沒有直接以人權冠名，但第2條開宗明義指出，本條款草案的宗旨是促進充分而有效地應對災害以滿足有關人員的基本需求，充分尊重其權利。第6條指出，應對災害應根據人道、中立和公正的原則，在不歧視的基礎上進行，同時應考慮到特別弱勢者的需要。第7條明確提到了尊重和保護“人的尊嚴”。第8條將“人權”單列一條，指出災民有權得到對其人權的尊重。值得關注的還有第16條“減少災害風險的義務”，擴展了國家對于災害風險的責任范圍，不僅涵蓋災害應對階段，而且也涵蓋國家的災前職責。第16條體現了對于國際人權法的吸納，包括各國有義務尊重、保護和實現人權，特別是生命權。保護不僅事關實際侵犯人權的行為，而且也對各國施加了采取必要適當措施，防止這類侵犯行為出現的積極義務，不管威脅來自何處。盡管《草案》的核心內容是圍繞著國家在災害應對中的合作和援助義務，但基于人權的方法也隨著委員會的每一次會議逐步被納入其中。

2.《關于自然災害中人員保障的業務準則》(2006)

機構間常設委員會的《關于自然災害中人員保障的業務準則(IASC準則)》(41)聯合國人權高專辦網站：Operational Guidelines,https://www.ohchr.org/Documents/Issues/IDPersons/OperationalGuidelines.pdf,最后訪問時間2020年11月20日。(以下簡稱《業務準則》)及業務手冊(42)政府間機構委員會(Inter-Agency Standing Committee), Human Rights and Natural Disasters: Operational Guidelines and Field Manual on Human Rights Protection in Situations of Natural Disaster, March 2008.https://interagencystandingcommittee.org/working-group/documents-public/iasc-human-rights-and-natural-disasters-operational-guidelines-and,最后訪問時間2020年11月20日。是由公共政策智庫布魯金斯學會起草的，已被機構間常設委員會作為災害中保護人權的黃金標準使用。該準則突出具有可操作性的災害應對方法，納入了強有力的基于人權的方法。

《業務準則》將災害中的人權分為四種類型的權利，并將這些權利列為優先事項，以確保立即做出反應，以滿足所有人的基本需要。這四組權利分別是:

A組：與生命保護、安全和人身安全有關的權利，以及在撤離時保護家庭關系。這類權利主要是與災害發生期間和災后密切相關的公民權利和政治權利。其中一些權利，特別是安全權和人身完整權，在整個救災過程中都很重要，如應對基于性別的暴力。

B組：與提供食物、醫療、住所和教育有關的權利。這些權利有助于確保災害幸存者獲得挽救其生命的人道主義援助，特別是在緊急狀態下獲得該種援助。

C組：與住房、土地和財產有關的權利以及工作權利。這些屬于經濟、社會和文化權利。一旦緊急階段結束，災后恢復重建工作開始，此類權利就會變得特別重要。

D組：與證件有關的權利，在持久解決國內流離失所者問題的背景下自由行動、重新建立家庭關系、言論自由和參與權。這類主要是公民權利和政治權利，在恢復階段持續的時間越長，這些權利可能就越重要。

盡管對權利類型進行了劃分，但《準則》也強調這并不意味著相關權利之間存在任何等級，而是幫助快速識別那些在特定災害階段直接相關的權利。只有充分尊重所有的權利，才能確保充分保護受自然災害影響的人的人權。

3.《仙臺減少災害風險框架》(2015)

2015年世界減災大會通過的《仙臺減少災害風險框架(2015—2030)》(43)聯合國：《仙臺減少災害風險框架》，https://www.unisdr.org/files/43291_chinesesendaiframeworkfordisasterri.pdf,最后訪問日期2020年11月20日。中不僅強調了氣候變化對災害風險的影響，而且明確地納入了人權的視角。首先，在序言第4、7、13段提及災害對人權的影響。其次，在基本原則中第19條中明確規定了災害風險管理的目標是促進和保護所有人權，包括發展權。最后，強調減少災害風險需要增強權能以及包容、開放和非歧視的參與，同時特別關注受災害影響嚴重的人口，尤其是最貧窮者。應將性別、年齡、殘疾情況和文化視角納入所有政策和實踐，還應增強婦女和青年的領導能力。

4.《關于國內流離失所問題的指導原則》(1998)

二十多年來國際社會對于受災害影響成為流離失所者的關注日益增多，1998年聯合國經社理事會通過了《關于國內流離失所問題的指導原則》(以下簡稱《指導原則》)(44)聯合國公約與宣言檢索系統：https://www.un.org/zh/documents/view_doc.asp?symbol=E/CN.4/1998/53/Add.2,最后訪問日期2020年11月20日。。《指導原則》全面吸納了已有國際人權法的原則和規范并將其適用于境內流離失所者的保護。此后，國際社會相繼出臺了多部關于災害中國內流離失所者保護的文件，如機構間常設委員會2010年《關于國內流離失所者持久解決方案的框架》(45)布魯金斯學會(The Brookings Institution), IASC Framework on Durable Solutions for Internally Displaced Persons, https://interagencystandingcommittee.org/system/files/iasc_framework_on_durable_solutions_for_idps_april_2010.pdf,最后訪問日期2020年11月20日。、2015年《在災害和氣候變化背景下保護跨界流離失所者的議程》(46)The Nansen Initiative , “Agenda for the Protection of Cross-Border Displaced Persons in the Context of Disasters and Climate Change”, International Journal of Refugee Law, March 2016, Vol 28, No.1, pp.156-162.、2014年《在自然災害中規劃大規模撤離的綜合指南》(47)國際移民組織(IOM), The Comprehensive Guide for Planning Mass Evacuations in Natural Disasters(the ‘MEND Guide’), https://www.iom.int/mend-guide-comprehensive-guide-planning-mass-evacuations-natural-disasters,最后訪問日期2020年11月20日。等。這些文件都遵循著分階段保護的方法。通過預防階段、疏散和流離失所階段和持久安排三個階段，分別采取不同的措施側重保護不同的權利。

此外，紅十字會與紅新月會國際聯合會(IFRC)也開發了大量關于災害治理的指南和工具。這些軟法文件通過納入人權標準，落實了基于權利的方法。

四、對疫情防控的幾點啟示

人類社會與自然災害斗爭的歷史悠久，近年來自然災害發生的頻率越來越多，國際社會漸漸積累了一些應對的經驗，形成了以國際軟法為主的災害治理體系。在近二十年間又逐漸納入了人權的視角，形成了較為明顯的人權方法適用于災害治理的趨勢。而人類應對突發公共衛生事件的機會有限，經驗不足，因此可以從應對自然災害的經驗中吸取智慧，供疫情防控中的人權保障參考和借鑒。

第一，各國應在疫情防控中納入基于人權的方法。無論是國際人權法還是國際災害治理法都無法提供一套完整的應對災害的人權保障規范，納入人權的視角、采用基于人權的方法是可行的路徑。面對新冠肺炎疫情這樣的重大突發公共衛生事件，各國無論在醫療資源和物資儲備方面，還是政策和法律層面，都缺乏充足的準備和經驗。此時，如果急于出臺政策和法律也許未必是最優的選擇，也無法保證其能夠適用于未來復雜多變的情勢發展。災害治理的經驗表明，將基于人權的方法納入到疫情防控的過程中，在應對疫情的各項措施中遵循平等和不歧視原則、通過參與的方式，賦權弱勢群體，明晰義務承擔者尊重、保障和實現人權的義務范圍，將大大提高疫情防控中的人權保障水平。

需要注意的是，基于人權的方法不完全等同于人權法律規范。盡管基于人權的方法源于國際人權法律框架，但更強調對于國際人權規范和原則的實施過程，即不歧視原則、參與、賦權和問責。國際人權法主要以規范的形式界定各項人權的內涵、條件、范圍和救濟途徑，是一套靜態的規則體系。這些人權規則在國家層面能否得以落實還要依賴于國內人權立法、執法和司法的實施過程。而基于人權的方法側重于動態的適用過程，在疫情防控的各個環節和各項舉措中都可以適用。

第二，在疫情防控中適用基于人權的方法時，還需要注意國家承擔人權義務的邊界。歐洲人權法院在布達耶娃訴俄羅斯案(BUDAYEVA AND OTHERS v.RUSSIA)(48)2000年7月，俄羅斯蒂諾茲鎮發生泥石流，造成數人死亡，許多建筑物被毀。沿河的防護大壩因之前的泥石流而受損，但從未得到修復。幸存者的索賠被國內法院駁回，理由是死亡原因是由自然災害造成的。歐洲人權法院認為，俄羅斯違反了保護生命免受災害后果的義務。國家當局忽視了對一種明顯可識別的自然災害采取預防措施的責任，也沒有利用有效的手段來降低災害的風險。因此，國家有責任和義務賠償幸存者。參加歐洲人權法院(ECHR)網站，https://hudoc.echr.coe.int/eng#,最后訪問日期2020年11月20日。的判決中確立了由自然災害造成的死亡也可構成國家對人權侵犯的判例，表明國家在災害治理中不僅要尊重和不侵犯人權，而且還承擔積極的預防災害的人權義務。然而，這并不能理解為國家承擔與治理災害有關的人權義務是無限和絕對的。

如果不考慮人的因素，洪水、泥石流、海嘯、地震等災害事件只不過是自然現象而已。在沒有人類之前就存在，今后也將繼續發生。因為它們對人類造成了損害，自然現象才被稱作自然災害。人類曾經嘗試過很多次努力，意圖控制自然，然而自然災害依然無法完全避免。因此，基于人權的方法應對災害，并不能要求國家承擔無限責任和絕對義務。國際人權法中并不存在一種“免于災害的權利”。同樣，對于突發重大公共衛生事件而言，也不存在一種“免于受到疫情影響的權利”。只要國家盡到了注意義務，依據審慎原則盡了最大努力，采取了一切可能的措施防控疫情，就滿足了其義務要求。

第三，關于權利的分類和優先排序問題。不同的人權之間是否存在等級關系或者位階，是一個在人權理論中存在爭議的問題。大多數學者認為應避免對人權進行重要性排序。不僅因為所有人權本身已經是人的最基本權利，對于保證人的生存、安全、自由、尊嚴和發展都不可或缺，而且所有的排序都具有主觀性，沒有普遍公認的客觀標準。(49)孫世彥：《〈公民權利和政治權利公約〉締約國的義務》，北京：社會科學文獻出版社，2012年，第31頁。1993年《維也納人權宣言和行動綱領》強調，“一切人權均為普遍、不可分割、相互依存、相互聯系。國際社會必須站在同樣地位上、用同樣重視的眼光、以公平、平等的態度全面看待人權。”人權事務委員會在第24號一般性意見中也明確指出，《公民權利和政治權利國際公約》下的權利的重要性不分等級。(50)第24號一般性意見：關于批準或加入《公約》或其《任擇議定書》時提出的保留或者有關《公約》第四十一條下聲明的問題，http://www.humanrights.cn/html/2014/2_1009/1910.html，最后訪問日期2020年11月20日。

然而，《業務準則》將自然災害中所涉權利分為四大類別，并將這些權利列為優先事項適用的方法，對于疫情防控有一定的啟發意義。受災人員享有與以前一樣的權利，但行使這些權利可能更加困難，而且往往需要優先考慮某些權利，因為災害情勢不可能同時適用所有的權利。從人權價值層面上，人權沒有高低之分和等級順序，但從操作層面看，國家在疫情防控的過程中，有些權利需要優先考慮，與疫情防控關系最為密切的生命權應置于首要地位。

第四，災害治理中人權保護的范圍涵蓋全部過程，尤其是對流離失所者的分階段保護方法，對疫情防控具有啟發意義。災害治理從最初以災害發生后的救助為主，逐步發展為關注災害風險的預防、災害發生過程中的救助以及災害后的重建與復原，由此國際災害治理法形成了全方位、分階段的綜合治理的方法。其中，關注點從救助到減災的轉變，不僅是術語的變化，更反映了國際社會對于災害發生的社會根源的認識不斷深入。疫情防控中的人權保障不應局限于疫情暴發期間，還應延續到后疫情時代。雖然經過努力，疫情逐步得到控制，但其對人權的影響將是一個長期的過程，災害中流離失所者持久解決方案可以為國家提供借鑒。在災害的不同階段，對權利保障的側重點也會有所不同。疫情防控也有類似的特點。在疫情暴發初期，國家保障生命權和健康權的任務最為急迫。在疫情得到初步控制后，對于適足生活水準權、工作權利、受教育權、隱私權等保障任務將會更加突出。因此，對于疫情防控過程劃分不同階段，并在各階段有所側重、突出重點，將會提高人權保障的效率和水平。

第五，在適用路徑方面的啟示。災害治理國際法演進的經驗表明，國際軟法將長期存在。原因主要在于，其一，鑒于各國應對自然災害的能力和人權保障水平的差異，國家不愿超越現有的國際義務，對具有法律約束力的救災標準做出承諾。其二，由于每一場災害都是獨一無二的，因此需要靈活多樣的應對措施，軟法文件成為更實際的政策選擇。其三，許多能夠為實踐提供參考的國際救災準則由經驗豐富的非政府組織起草，由此產生的文書仍然是自愿性的。(51)Bridget Lewis, Rowena Maguire, “A Human Rights-based Approach to Disaster Displacement in the Asia-Pacific”, Asian Journal of International Law, 2016, Vol.6, Issue2, p.343.不過，僅有不具有法律拘束力的軟法，顯然無法保證其在國家層面得到切實的落實。

而基于人權的方法更加注重與國內相關機制之間的互動，是一個內化的過程。借鑒基于人權的方法將國際災害治理軟法納入國家減災的法律和政策中，在疫情防控中把已有國際人權法律框架中的原則和標準融入國家法律與政策的實施過程。核心國際人權條約中所規定的各項權利為疫情防控提供了國際法上的規范依據，各項有關公共衛生和疫情防控的軟法則可為政策制定者提供具體的行動清單。