以體制機制及政策體系為引領，推動大連城鄉融合發展

基建項目：本文系大連市社科院2019年度智庫重大調研課題《推動大連城鄉融合發展體制機制及政策體系研究》研究成果（項目批準號：2019dlsky074）。

作者簡介：劉作權，（1974.9-），男，漢遼寧省大連市，碩士，副教授，思想政治教育和高校管理。

摘要：實施鄉村振興戰略是目前我國經濟發展的重點工作之一，也是我國國民經濟發展的重要內容。現階段，國家對于鄉村的發展投入了較多的資源，在政策上給予了鄉村較多的優惠，在其發展過程中為了解決鄉村經濟在產業結構上較為單一、經濟發展氛圍單薄的問題，需要加強對鄉村產業的結構調整工作，促進城鄉融合發展，建立起完善的城鄉融合發展機制和政策體系?；诖耍疚尼槍τ诔青l融合發展體制機制和政策體系進行分析，以大連為例來探討具體的落實辦法，希望能夠對相關部門和人員提供參考。

關鍵詞：城鄉融合;發展機制;政策體系

Abstract：The implementation of the rural revitalization strategy is one of the key tasks of China's economic development， and it is also an important content of China's national economic development.At the present stage， the country invested more resources in the development of rural areas， the policy gave more preferential rural， in the process of its development in order to solve the rural economy on the industrial structure， economic development atmosphere of thin， need to strengthen the structural adjustment of rural industry， promote the development of urban and rural integration， establish a perfect urban-rural integration development mechanism and policy system.Based on this， this paper analyzes the system， mechanism and policy system of integrated urban and rural development， and takes Dalian as an example to discuss the specific implementation methods， hoping to provide reference to relevant departments and personnel.

Keywords：urban-rural integration; development mechanism; policy system

1 前言

大連是東北老工業基地的排頭兵，是東北地區經濟較好、發展較快的城市之一，而同時其在近幾年的發展中也呈現出城鄉發展矛盾的問題。就目前來看，鄉村振興是我國重要的發展戰略之一，在黨的十九大中著重提出了鄉村振興的戰略。大連作為我國北方經濟的重要結點，必須要著重對城鄉發展差距進行縮短，加快城鄉融合工作，完善城鄉融合發展體制機制和政策體系，確保整體城市的有效建設和經濟的繁榮發展。

2 城鄉融合發展體制機制的相關理論

2.1 整體關聯的城鄉關系理論

整體關聯的城鄉關系理論包括三個部分，分別是二元對立的傳統城鄉觀念、整體關聯的城鄉觀念和城鄉關系的辯證含義?？梢哉f，城鄉關系既是分離的，也是對立和依附的。城市和鄉村是兩種截然不同的聚落形式，并遵循著不同的發展規律，所以兩者是有著根本上的差別，而在這種差別下必然會有著發展次序。為了保證區域的發展，我國過去采取的是犧牲鄉村發展機會，將鄉村的資源吸引到城市，這也使得兩者差距變大，并形成了一定的依附性。而城鄉的整體發展體現的是該區域的發展，二者在大局上是一個整體，也是互相關聯和共存的，所以對規劃和融合工作應該要跳出獨立的觀念，否定傳統的獨立發展觀念，將兩者結合并進行螺旋式的發展^[1]。

2.2 追求互動發展的城鄉融合理論

追求互動發展的城鄉融合理論內涵就在于追求城鄉互動關聯的過程，因為從本質上來看城鄉融合更多的是表達其狀態和結果，其價值就在于確保該區域朝著更高水平的方向發展。在追求互動發展理論中，其最終目標就是構建起新型的城鄉關系，消除城鄉差距，確保在區域整體上最優，并促進城鄉對等。從本質上來說，城鄉兩者并不存在輕重主次，而是各有特點，所以更要做好協同互補的工作，加強合作治理。通過合作治理的方式，建立監督機制、市場機制、參與機制和彈性機制^[2]。

2.3 取向公平的城鄉規劃

取向公平的城鄉規劃要注重其規劃屬性，要確保其能夠向著公共政策轉型，并確保規劃工作的技術性、科學性和政策性，在取向公平的城鄉規劃下，做好互動協作式的規劃，并保證城鎮和鄉村的獨立性與多樣性，并平等的對待城鎮與鄉村之間的發展，通過互動、協商或者妥協的方式，確保在城鄉之間的不同利益團體能夠達成一致，合作共贏。當然，在規劃的過程中，要積極引導城鄉發表意見，公開決策過程，吸取各方的建議。在規劃上，要通過系統的視角和規劃方法，融合城鄉空間并強調其發展秩序，將互動聯系置于規劃的核心中^[3]。

3 大連城鄉融合發展體制機制及政策體系存在的問題

3.1 機制缺失和政策壁壘問題

在新時代的發展下，隨著城市經濟的快速發展，實際上在計劃經濟時代所建立的城鄉二元戶籍制度在現階段與城市發展存在一定的沖突，該制度實際上是限制了城鄉人口、資源等的雙向自由流動和平等交換。在近幾年的政策改革下，大連市的戶籍制度有一定的改變，在以農業為主的鄉村經濟上不斷增加財政投入，但實際上從村農業轉移人口市民化、城市人才入鄉激勵機制、農村建設用地入市、財政投入保障機制、鄉村金融服務體系、工商資本入鄉促進機制、科技成果入鄉轉化機制等方面還是有很多未解決的問題，在政策和機制上還存在一定的壁壘，這依然較大的妨礙了大連市城鄉要素自由流動和平等交換，無法形成在人才、資金等多項資源方面的良性循環，產業發展也受到較大阻礙^[4]。

3.2 公共服務機制缺失

近年，隨著城市化速度加快，在農村地區的人口流動加大，農村人口朝著城市涌進，這一現象主要以年輕人為主，存在大學生不返鄉、年輕人不回鄉的問題。而實際上，城鄉的人口流動的指向性與城市的公共服務機制有很大的關系，人們所關心的教育、醫療等都體現出極大的不平衡發展問題。城鄉教育資源配置機制嚴重不均衡，合村并校后留守農村學生離校越來越遠;鄉村醫療衛生服務體系、公共文化服務體系不均衡，偏遠山區醫療衛生和公共文化體系相對落后;鄉村社會保險制度、社會救助體系亟待完善，鄉村治理體系和治理能力仍有很大提升空間。所以就目前來看，公共服務的發展還存在很大的不平衡性，農村地區還沒有完全覆蓋公共服務政策和機制^[5]。

3.3 城鄉基礎設施建設問題

大連市對農村發展工作中撥劃的財政款項呈現連年增長的趨勢，農村建設實際上處于一個較好的水平，相比于五年前、十年前來說有了很大的改觀，無論是村容村貌、農村產業發展、農村基礎設施建設等方面都相比于以前有了很大的優化，但是在與城鎮設施的縱向對比上卻依然顯得較為落后。農村居民賴以生存的農田水利、能源設施、供排水設施、公路設施、通訊設施、防災防疫措施等都相比于城鎮有很大的落后，大多數設施的壽命都較短，管理機制較為松散，建設和維護工作還有很大的發展空間^[6]。

3.4 產業發展問題

實際上，我國農村經濟在發展速度上已經較快，但是在國家城市化建設的大環境下，大多數資源和焦點都聚集在城市建設中，雖然國家對于農村經濟發展提供了眾多的政策和法律優惠，但是實際上農村經濟在目前來看還是具有一定的問題，在發展上還存在較多的影響因素。近十余年來，我國在科技和經濟發展上都有巨大的成果，新型產業和技術成果的大量應用使得我國已經在知識經濟時代下獲得了非常好的經濟發展機遇，而在高新產業完成部署過程中，如何能夠將產業結構簡單的農村經濟發展起來成為了我國面臨的難題之一。對于大連來說，技術成果在城鎮和鄉村中的使用情況呈現出非常極端的局面，而對于風景建設、生態優勢、農林建設等農村產業優勢方面的投入又不足，很多地區的農村經濟都并沒有對本地資源優勢和當下市場形勢的主要判斷和分析，規劃工作其實是較為片面的，缺乏對后續經濟發展和規劃的合理布局工作。

4 大連城鄉融合體制機制以及政策體系的推動建議

4.1 城鄉融合規劃變革的方向

在對城鄉規劃和融合發展研究之前，需要對城鄉融合規劃變革的方向進行確定，一般來說城鄉融合規劃分為目標、關聯和支撐三個層面。在目標層，需要明確起發展容量、城鄉功能定位、融合規劃目標和總體戰略框架。在關聯層則指的是具體規劃框架和規劃目標的有效落實，這包含的城鄉空間的關聯、城鄉產業的關聯和城鄉交通的關聯。在支撐層中，城鄉關聯的空間、產業和交通將獲得系統性的支持，其涉及到的內容很多，一方面對于基礎性的內容進行支撐，包括基礎建設、生態建設、公共安全設施等，而另一方面則是對體制和規劃政策的支撐，包括區域協調規劃、空間管制規劃等。

4.2 構建起城鄉融合規劃的框架

城鄉融合規劃的框架分為7個子系統，分別是資源融合系統、功能網絡系統、空間融合系統、產業協作系統、交通網絡系統、基礎支撐系統、實施保障系統。在構建框架的過程中，需要與城鄉融合規劃變革的三個層面結合起來。在目標層，需要將資源融合系統與城鄉功能系統結合起來，一方面做好非建設用地的預留，確定好建設用地的規模并加以配置，另一方面則是要確定好發展權歸屬和基本分工，構建起城鄉功能網絡。在總體目標戰略為前提下，需要將城鄉的空間、產業和交通進行融合和協作。在支撐層匯總，加強基礎支撐系統的建設，包括生態、區域安全設施、社會服務設施等，并實施相應的保障系統，對近期進行規劃，并展望遠景。而在支撐層中，大連市的城鄉融合發展要以公共基礎設施為主要內容，緊緊圍繞著大連市規劃的1個都市極核、2個都市新區、7個都市組團和12個特色節點所構成的城鎮體系進行構建。

4.3 找到新型管理道路和科技應用

農村經濟和產業發展實際上是較為漫長的發展過程，在現有階段雖然已經有眾多優秀的城鄉融合產業發展案例，但是由于農村各地資源優勢都不同，所以也不能照搬別人的發展模式。但是農村地區依然可以通過對企業化和市場化進行研究，建立起股份制集團來更好的發揮資源優勢，使其能夠更好的走向正軌。當然在管理上也需要加強創新，應用新型管理理論來提高發展效果，促進產業升級。其次，對于現階段新型技術的出現與應用，農村地區要抓住機遇，根據自己的產業特點去選擇合適的技術。特別是在目前新媒體營銷事業勢頭正盛的情況下，農村地區可以積極探討與網絡新媒體平臺結合的策略，借助網絡平臺來提高自身產品的知名度。而對于生產技術來說，農村地區也必須要認識到自身的資源優勢，選擇合適的生產技術。農村基層黨組織可以積極尋求上級部門的幫助，通過與相關企業的合作來獲取更好的生產技術，尋求適合自身的經濟發展模式。當然，具體的實踐還需要農村地區能夠加強研究，做好嘗試和摸索，以綠色環保和經濟發展為永恒的主題來進行鄉村的振興工作。

4.4 構建起互動協商平臺

互動協商平臺是城鄉規劃和融合中的必要程序，目前該平臺的建設需要滿足剛性、彈性和互動融合三大原則。在剛性框架中，需要硬性規定人口規模和用地規模，通過充分的論證和科學的方法來選取整體性指標，并分析區域生態保護和環境容量，設定人口與用地開發的上限與合理區間，并分析人口的變動趨勢與用地特征。在設施上也需要通過相關標準，確定好基礎設施和公共設施配套的規模大小。彈性預留則是指對建設用地的預留，因為市場經濟本身就具有一定的不確定性，所以可能會在未來的發展中有新的用地需求。當然，設定彈性建設用地的過程中還需要設定一定的條件，只有在滿足條件后才能夠使用彈性建設用地。在產業方面，由于產業規劃并不直接與城鄉規劃相關，但是產業用地卻與城鄉規劃有著千絲萬縷的聯系，所以為了能夠確保產業發展與城鄉用地相匹配，還需要提出城鄉產業的布局與發展方向，并明確產業的準入政策與要求。最后則是互動融合原則，在明確規劃相關利益主體后，需要加強政府組織和非政府組織的合作，促進普通民眾參與到規劃工作中，激發普通民眾的規劃熱情。在互動方式上可以通過社區宣傳、投稿寄信、網點公示、共識會議、公民小組會議等多種形式。

4.5 推動城鄉互惠共享機制的建設

首先，教育作為第一大資源，其在城市和鄉村中都有著極大的需求度。因為在大連市中鄉村教育發展存在不均衡的現象，鄉鎮小學、中學建設力量薄弱，生源不足，所以需要大連市針對于農村教育現狀，優先發展中心城鎮教育事業，并通過“七組團多節點”輻射到周邊鄉鎮，建立起大學生回鄉響應機制，號召一批具有扎實能力和優秀學識的大學生回鄉教學，提高鄉村教師的待遇，確保教育資源的共享。其次，醫療事業的發展也應朝著鄉村地區前進，要對農村中多產業發展地區、特色產業發展地區優先配置醫療資源，實現鄉鎮醫療建設，以城市內優秀醫院為核心來帶動農村醫療工作開展，解決農村看病問題。最后則是要完善農村的管理幫扶機制，包括養老保險、救助體系、供養制度等，保障農村生活困難居民的生活質量，提高鄉村治理能力。

5 結束語

鄉村振興戰略下，大連市應該加緊做好城鄉融合工作，建立起完善的城鄉融合體制機制，提高政策體系的覆蓋面，確保鄉村地區的良好發展，促進鄉村地區的產業升級和良好建設，充分的使用城鄉規劃和融合理論，制定相關政策，促使大連市城鄉融合工作的順利進行。

參考文獻

[1]出臺關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的實施意見[N]. 重慶日報，2020-12-16（001）.

[2]《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的實施方案》[N]. 福建日報，2020-02-27（007）.

[3]省委省政府關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的實施意見[N]. 吉林日報，2019-12-19（001）.

[4]關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的實施意見[N]. 廣西日報，2019-12-02（003）.

[5]中共江西省委 江西省人民政府關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的實施意見[N]. 江西日報，2019-11-04（007）.

[6]孫昌乾.建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系[J].經濟研究導刊，2019（24）：144-145.